王海明

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公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整*

王海明

提 要：公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整，源于公共風(fēng)險(xiǎn)治理的時(shí)代訴求。實(shí)踐中，公共風(fēng)險(xiǎn)治理受制于公共性、資源性、效能性和成本性四大因素。公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的核心，主要在于治理目標(biāo)的調(diào)整和權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整兩個(gè)方面。建構(gòu)預(yù)警型、混合型治理格局，是今后我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的基本路向。

關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險(xiǎn) 格局轉(zhuǎn)型 治理目標(biāo) 治理權(quán)力

作者王海明，男，浙江省社會科學(xué)院地方法治研究中心副研究員（杭州 310007）。

一 、公共風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)代特征

改革三十多年來，我國國家治理的外部環(huán)境發(fā)生著深刻的變遷，風(fēng)險(xiǎn)沉淀日漸凸顯，烏爾里?！へ惪嗣枋龅娘L(fēng)險(xiǎn)社會漸行漸近，諸多私域風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代社會，越來越多的事務(wù)陷入公共之網(wǎng)，風(fēng)險(xiǎn)從傳統(tǒng)的私人的、個(gè)體的領(lǐng)域進(jìn)入公共空間，在廣泛范圍、縱深領(lǐng)域引發(fā)公共問題或者公共危機(jī)。

相對于私人風(fēng)險(xiǎn)，作為公共治理客體的公共風(fēng)險(xiǎn)，廣泛存在于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和環(huán)境各領(lǐng)域，具有轉(zhuǎn)型的時(shí)代特征。具體而言，公共風(fēng)險(xiǎn)具有如下特征：

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)存續(xù)的公共空間更具復(fù)雜性和脆弱性

公共風(fēng)險(xiǎn)存續(xù)的公共空間，既可能是一個(gè)緊密物理空間，如一輛行駛中的公交車或者充斥各種污染物的一條河；也可能是一個(gè)寬泛的物理空間和社會空間：如某一省域范圍內(nèi)、全國范圍內(nèi)或者全球范圍內(nèi)因同質(zhì)指向的復(fù)數(shù)行為、復(fù)數(shù)關(guān)系、復(fù)數(shù)問題而構(gòu)成公共空間，如拐賣兒童、海盜搶劫、全球碳排放等。無論是緊密空間還是寬泛的空間，隨著城市化、工業(yè)化、信息化的發(fā)展，公共空間變得更加開放，更加流動(dòng)，更加復(fù)雜?？臻g的公共性，是現(xiàn)代社會主體連帶性復(fù)雜化、立體化、擴(kuò)張化的實(shí)踐體現(xiàn)。開放、流動(dòng)、復(fù)雜的公共空間直接影響公共空間的結(jié)構(gòu)、要素的抗險(xiǎn)能力，公共風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的概率不斷增加。且不同于私人空間的私密性、封閉性、穩(wěn)定性，對進(jìn)入公共空間的不特定的公眾，公共風(fēng)險(xiǎn)都將對其產(chǎn)生負(fù)面的或者破壞性的影響。

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)更具縱深的破壞性

風(fēng)險(xiǎn)之所以成為公共風(fēng)險(xiǎn)，根源在于風(fēng)險(xiǎn)后置效應(yīng)的公共性。風(fēng)險(xiǎn)事件一旦發(fā)生，造成的破壞力完全超越了社會主體個(gè)體化存在的管理能力所能解決的范圍和社會主體個(gè)體化資源所能支撐的限度，形成風(fēng)險(xiǎn)剩余和風(fēng)險(xiǎn)外溢，進(jìn)入公共空間，損害公共空間眾多不特定的社會主體。隨著公共空間的開放性、流動(dòng)性、復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，公共風(fēng)險(xiǎn)的破壞力也隨著公共空間的變化而更為錯(cuò)綜復(fù)雜，更為縱深。從公共風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍來看，大到可影響整個(gè)國家的社會秩序，諸如2002-2003年的SARS事件；中可影響大范圍內(nèi)的社會安定、社會秩序和社會發(fā)展，如環(huán)境污染、食品安全；小可影響到不特定群體的公眾的生活安定、生產(chǎn)平穩(wěn)，如大病致貧。轉(zhuǎn)型期，諸多文化風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在的有形和無形的破壞力，不僅在人際之間流動(dòng)、傳遞，更有可能在代際之間流動(dòng)、傳遞，從而加深了公共風(fēng)險(xiǎn)的破壞力。如放射性、空氣、水、食物中的毒素和污染物、轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能帶來代際傷害以及環(huán)境被破壞帶來的影響。①［德］烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年版，第20頁。而且，由于威權(quán)體制和有效治理之間存在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，大量本應(yīng)在治理體系內(nèi)解決的公共風(fēng)險(xiǎn)有著從上向下、從里向外的外溢趨勢，公共空間存在著大量的外溢風(fēng)險(xiǎn)和剩余風(fēng)險(xiǎn)，這種結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，一旦爆發(fā)，將對公共空間產(chǎn)生極強(qiáng)的破壞力。

（三）公共風(fēng)險(xiǎn)更具復(fù)雜的牽連性

公共風(fēng)險(xiǎn)不同于私人風(fēng)險(xiǎn)。私人風(fēng)險(xiǎn)根源于個(gè)體面對的不確定和私域結(jié)構(gòu)的脆弱性。私人風(fēng)險(xiǎn)的分散、轉(zhuǎn)移及化解和防范可以通過分散的市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。②參見劉尚希：《論公共風(fēng)險(xiǎn)》，《財(cái)政研究》，1999年第9期。而公共風(fēng)險(xiǎn)不同，其根源于復(fù)數(shù)主體面對的不確定和公共空間的脆弱性。公共風(fēng)險(xiǎn)既可能由私人風(fēng)險(xiǎn)因素牽連而生成，也可能由環(huán)境、制度、人類行為的負(fù)外部性等公共風(fēng)險(xiǎn)因素而引發(fā)。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，公共空間中的結(jié)構(gòu)與要素、要素與要素之間有著千絲萬縷的牽連關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)事件，不論是風(fēng)險(xiǎn)的前置效應(yīng)或者后置效應(yīng)，在各類要素高度密集的公共空間中，都可能造成公共化的風(fēng)險(xiǎn)后果和影響。公共空間中的復(fù)數(shù)主體，不論政治地位、經(jīng)濟(jì)地位、文化地位如何的差異，基于公共空間結(jié)構(gòu)、要素的牽連性，都將受到公共風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（四）公共風(fēng)險(xiǎn)更具時(shí)空的不確定性

公共風(fēng)險(xiǎn)不僅生發(fā)領(lǐng)域廣泛，具有不確定性；而且生發(fā)時(shí)間和空間也具有不確定性。公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的領(lǐng)域廣泛，既可能產(chǎn)生在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)中，也可能產(chǎn)生在社會建設(shè)和環(huán)境建設(shè)中，是各領(lǐng)域公共空間都可能存在的。同時(shí)，公共風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)的時(shí)空，也是開放的、動(dòng)態(tài)的、立體的，充滿著不確定。隨著現(xiàn)代社會生活方式的城市化、生產(chǎn)方式的工業(yè)化，技術(shù)方式的信息化，諸多發(fā)生在私人領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)不斷地外溢、剩余，其后置效應(yīng)嚴(yán)重影響公共空間，轉(zhuǎn)而成為公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜的不確定不僅體現(xiàn)在空間的轉(zhuǎn)換性，而且還體現(xiàn)在公共空間的彈性。公共風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重破壞力，大值到影響整個(gè)人類存在的全球化風(fēng)險(xiǎn)，中間值到當(dāng)下和未來整個(gè)國家存在的國家風(fēng)險(xiǎn)，小值到特定時(shí)間特定區(qū)域的區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)。此外，基于公共空間脆弱性差異化的存在和風(fēng)險(xiǎn)破壞強(qiáng)度的不同等級，公共風(fēng)險(xiǎn)的后置效應(yīng)也具有不確定性。

公共風(fēng)險(xiǎn)雖然具有上述轉(zhuǎn)型的時(shí)代特征，但公共風(fēng)險(xiǎn)仍然是一種可預(yù)測、可識別、可評估、可規(guī)制、可救濟(jì)的不確定性。從不確定性的屬性來看，包括三種：“即隨機(jī)不確定性、模糊不確定性和灰色不確定性”。前者是因果律的虧缺，如一因多果、多因多果等。而后兩者則是由于主體認(rèn)知能力有限或信息不完備使主觀對客觀事物認(rèn)識不足造成的。①張茉楠、李漢鈴：《不確定性情境下決策主體認(rèn)知適應(yīng)性研究的范式探索》，《中國軟科學(xué)》，2003年第12期。公共風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，既有隨機(jī)不確定性因素，也有模糊不確定性因素和灰色不確定性因素。由于認(rèn)知能力不足造成的公共風(fēng)險(xiǎn)模糊不確定性因素和灰色不確定性因素既有可能來源于自然，也有可能來自于社會。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、信息的累積、管理技術(shù)的發(fā)展，對公共空間脆弱性的認(rèn)知能力、對風(fēng)險(xiǎn)因素不確定性的認(rèn)知能力將不斷提升，治理公共空間脆弱性的能力、降低公共風(fēng)險(xiǎn)不確定性的能力也將不斷提升。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)治理的制約因素

公共風(fēng)險(xiǎn)治理是國家體系自我發(fā)展、自我協(xié)調(diào)、自我保障機(jī)制的本質(zhì)要求，也是國家體系自我發(fā)展、自我協(xié)調(diào)、自我保障能力的重要組成。公共風(fēng)險(xiǎn)的治理力量，存在著政府力量、市場力量和社會力量。其中，政府力量運(yùn)用的是公共資源，產(chǎn)出的是公共政策和公共服務(wù)，其對公共風(fēng)險(xiǎn)的治理模式是行政化治理模式。市場力量，最為重要的力量就是保險(xiǎn)業(yè)，其運(yùn)行的是保險(xiǎn)技術(shù)和保險(xiǎn)市場資源，產(chǎn)出的是保險(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)服務(wù)，其對公共風(fēng)險(xiǎn)的治理模式是商業(yè)化治理模式。而社會力量，包含著社會組織力量和社會個(gè)體力量。社會組織力量，其運(yùn)行的資源是社會資源，是社會資源的自愿集合，其對公共風(fēng)險(xiǎn)的治理模式是自治化治理模式。至于社會個(gè)體力量，則是風(fēng)險(xiǎn)的自擔(dān)力量，風(fēng)險(xiǎn)損失由遭受風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人承擔(dān)，其運(yùn)行的機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)的自我負(fù)擔(dān)機(jī)制?，F(xiàn)代社會，公共風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化，風(fēng)險(xiǎn)自我負(fù)擔(dān)機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)發(fā)展的需要，公共風(fēng)險(xiǎn)治理越來越倚重公共風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)化和行政化治理，尤其是行政化治理。公眾的基本生活需求，都是由具有經(jīng)濟(jì)上的復(fù)雜性的組織來加以滿足或操作的，以至于它們在操作中的一瞬間的困難就會威脅到整個(gè)社會存在的基礎(chǔ)。因而，政府的職能得到大幅度的拓展。社會變遷給政府設(shè)定了新的義務(wù)。社會的演進(jìn)已經(jīng)到達(dá)這樣一個(gè)臨界點(diǎn)——公眾已經(jīng)開始要求政府提供國防、治安和司法之外的公共服務(wù)。②［法］狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2013年版，第49-50頁。

當(dāng)前，我們國家已進(jìn)入現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型階段，公共風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、頻發(fā)，推動(dòng)、加速公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整顯得尤為重要。為此，廓清公共風(fēng)險(xiǎn)治理的制約因素，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐中，公共風(fēng)險(xiǎn)治理主要要受到公共性、資源性、效能性和成本性四大因素的影響和制約。

（一）公共性因素

公共性是公共風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值屬性，體現(xiàn)的是公共風(fēng)險(xiǎn)治理基本的精神，是公共風(fēng)險(xiǎn)治理具體治理策略、治理行動(dòng)貫徹的價(jià)值指南。具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公共風(fēng)險(xiǎn)治理具有公共立場；二是公共風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)切公共利益、指向公共利益；三是公共風(fēng)險(xiǎn)治理涉及的是公共未來。③許紀(jì)霖：《從特殊走向普遍——專業(yè)化時(shí)代的公共知識分子如何可能？》，許紀(jì)霖主編：《公共性與公共知識分子》，南京：江蘇人民出版社，2003年版，第28-30頁。公共風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)從公共利益出發(fā)統(tǒng)籌治理資源，立足公共利益，也指向公共未來。一切公共風(fēng)險(xiǎn)治理，都應(yīng)遵循這一價(jià)值原則。失去公共性，治理就不成其公共風(fēng)險(xiǎn)治理。公共風(fēng)險(xiǎn)治理的公共性，關(guān)鍵是治理權(quán)力的公共性。公共風(fēng)險(xiǎn)治理，存在著治理權(quán)力所有者與行使者之間的分離。治理權(quán)力的分離，二者的意志與行為之間存在著失調(diào)風(fēng)險(xiǎn)，這是公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力異化的淵藪。公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力，不僅需要獲得法律授權(quán)或者社會認(rèn)可，更需要治理意志上和治理行為上實(shí)踐公共意志、堅(jiān)持公共利益。公共風(fēng)險(xiǎn)治理公共意志包括公共意志的形成、公共意志的貫徹以及公共意志的監(jiān)督。公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力需要一個(gè)怎樣的體系來維系公共意志的形成、公共意志的貫徹以及公共意志的監(jiān)督，需要從公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力受體對公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力主體的評估需求出發(fā)。從公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力受體的評估需求來看，一個(gè)外觀化、可預(yù)見、可客觀評估的制度化、規(guī)范化體系，能為防范公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)力異化提供規(guī)范屏藩。

（二）資源性因素

從公共風(fēng)險(xiǎn)治理的宏觀來看，公共風(fēng)險(xiǎn)治理是治理資源整合的實(shí)踐活動(dòng)，須臾離不開政策資源、制度資源、組織資源、人力資源、經(jīng)濟(jì)資源、信息資源。公共風(fēng)險(xiǎn)治理是治理資源的整合活動(dòng)。資源性揭示了公共風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐屬性。從公共風(fēng)險(xiǎn)治理的微觀來看，由于治理資源在公共空間中的分布存在著主體、結(jié)構(gòu)、空間、時(shí)間上的多樣化，因而，不同主體、不同結(jié)構(gòu)、不同時(shí)空的公共風(fēng)險(xiǎn)治理的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、治理機(jī)制、治理資源的運(yùn)行模式自然而然存在著差異。實(shí)踐中，忽視公共風(fēng)險(xiǎn)治理的差異化、多元化的客觀要求，無疑會踏空公共風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需求，最終抹殺了公共風(fēng)險(xiǎn)治理多元參與、多元協(xié)調(diào)的可能。正是由于治理資源分布和治理資源參與存在著上述差異化，公共風(fēng)險(xiǎn)治理，才有需要各盡所長、各盡所能、各取所需，協(xié)同治理。公共風(fēng)險(xiǎn)治理的資源性，對公共風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)、政策、技術(shù)會產(chǎn)生一定的限制?！肮诧L(fēng)險(xiǎn)管理所需要的資金、專業(yè)技術(shù)以及公共風(fēng)險(xiǎn)本身的特質(zhì)等資源條件約束著公共風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”①滕煥欽、張芳潔：《政府公共風(fēng)險(xiǎn)管理效用目標(biāo)探索》，《山東社會科學(xué)》，2011年第1期。公共風(fēng)險(xiǎn)治理不可能長期脫離治理資源。任何類型的社會，公共風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的實(shí)踐，都需要足夠的治理資源來支撐。如果不正視公共風(fēng)險(xiǎn)治理對資源的依賴性以及資源有限性帶來的局限，公共風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)最終不得不承受落空的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）效能性因素

公共風(fēng)險(xiǎn)治理的視野總是從當(dāng)下向未來眺望。公共風(fēng)險(xiǎn)治理的效能是治理活動(dòng)在公共空間的未來產(chǎn)物。效能性是公共風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)然追求，是指公共風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)該具有回應(yīng)、化解、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共風(fēng)險(xiǎn)的社會效能。效能性用以科學(xué)評估公共風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)。這意味著只要具有回應(yīng)、化解、規(guī)范、協(xié)調(diào)公共風(fēng)險(xiǎn)的效能，都可以考慮納入到公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系。在公共風(fēng)險(xiǎn)治理發(fā)展的道路上，公共風(fēng)險(xiǎn)治理主體的多元化、公共風(fēng)險(xiǎn)治理方法的多樣化和公共風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的多態(tài)化，公共風(fēng)險(xiǎn)治理理念似乎在公私分立、公私對立的邊界上越來越模糊，公共風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐也逐漸將行政管理改造為公共治理，這一點(diǎn)，可以從諸多歐洲國家從傳統(tǒng)的行政管理逐漸演變?yōu)楣仓卫淼臍v史發(fā)展事實(shí)得以印證。②［美］朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，北京：商務(wù)印書館，2010年版，序言第4頁。而這樣的發(fā)展路向，也正是我國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整漸進(jìn)的一個(gè)方向。就當(dāng)下而言，正視公共風(fēng)險(xiǎn)治理的效能性因素，是公共風(fēng)險(xiǎn)治理理念創(chuàng)新急需要突破的一個(gè)方面。這一突破，將把公共風(fēng)險(xiǎn)治理推向一個(gè)更為廣闊的，更為宏大的視野中。

（四）成本性因素

公共風(fēng)險(xiǎn)治理對資源的依賴性決定了公共風(fēng)險(xiǎn)治理的成本性因素。公共風(fēng)險(xiǎn)治理不是純粹的市場治理、商業(yè)治理和行政治理，它依托于治理資源的投入，需要考慮治理資源投入和治理產(chǎn)出之間的關(guān)系、需要考慮治理資源支撐的可持續(xù)性。市場治理、商業(yè)治理主要考量的是經(jīng)濟(jì)效益，是成本的經(jīng)濟(jì)量化和收益的經(jīng)濟(jì)量化之間的同質(zhì)考量。行政治理主要考量的則是政治利益，考量政治合法性和政治認(rèn)同，雖然行政治理高度依賴于資源，但行政治理成本并不是行政治理考量的核心因素。而公共風(fēng)險(xiǎn)治理主要考量治理資源投入與社會效應(yīng)之間的關(guān)系，存在著成本的經(jīng)濟(jì)量化和產(chǎn)出的社會效應(yīng)之間不同質(zhì)的考量，屬于較為復(fù)雜的治理活動(dòng)。公共風(fēng)險(xiǎn)治理資源的有限性和公共風(fēng)險(xiǎn)治理的成本考量，決定了公共風(fēng)險(xiǎn)治理需要容忍一定限度內(nèi)的公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)治理耗費(fèi)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共風(fēng)險(xiǎn)治理的社會效應(yīng)，這一類的風(fēng)險(xiǎn)將難以納入公共風(fēng)險(xiǎn)治理體系。尤其值得注意的是，公共風(fēng)險(xiǎn)治理考量治理成本涉及到諸多社會價(jià)值的位序：如社會公平、社會平等、社會秩序、社會穩(wěn)定、社會發(fā)展都是公共風(fēng)險(xiǎn)治理可能涉及到的價(jià)值考量，一旦涉及多種社會價(jià)值位序排列，則何種社會價(jià)值在治理政策選擇中需要優(yōu)先考慮，則需要依據(jù)具體情勢中不同的公共風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)來權(quán)衡。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的基本路向

當(dāng)前，我國政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域多年來沉淀積聚的公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生著深刻而復(fù)雜的變遷，整體呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)人化、風(fēng)險(xiǎn)制度化、風(fēng)險(xiǎn)公共化的變遷趨勢。隨著治理客體的時(shí)代遷變，公共風(fēng)險(xiǎn)的治理面臨著轉(zhuǎn)型調(diào)整的難題。就公共風(fēng)險(xiǎn)的治理格局而言，發(fā)揮公共風(fēng)險(xiǎn)治理在全面深化改革中的保障作用，需要政府積極回應(yīng)當(dāng)前公共風(fēng)險(xiǎn)的變遷趨勢，主導(dǎo)公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整。

公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的核心主要在兩個(gè)方面：治理目標(biāo)的調(diào)整和治理權(quán)力的調(diào)整。其中，決定格局結(jié)構(gòu)的是治理權(quán)力的配置。治理權(quán)力如何配置，決定著治理主體的格局關(guān)系和公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的模式特征。

（一）治理目標(biāo)的調(diào)整

公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整是我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)代化的必由之路。首先需要推進(jìn)治理目標(biāo)從應(yīng)急型向預(yù)警型轉(zhuǎn)變。整體來看，公共風(fēng)險(xiǎn)治理的整個(gè)流程，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)處理、風(fēng)險(xiǎn)決策、風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)。與后現(xiàn)代國家從20世紀(jì)80年代就開始深入探索公共風(fēng)險(xiǎn)治理不同，我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理起步比較晚，公共風(fēng)險(xiǎn)治理還處于起步階段，在治理導(dǎo)向上，以公共風(fēng)險(xiǎn)事后的危害治理為主，強(qiáng)調(diào)對公共風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置和及時(shí)控制，事后救濟(jì)的特征非常明顯。當(dāng)前，我國的公共風(fēng)險(xiǎn)治理理論和治理實(shí)踐比較集中于公共風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)，公共風(fēng)險(xiǎn)治理重心放在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的救濟(jì)、決策處理環(huán)節(jié)。①溫志強(qiáng)：《預(yù)警型公共危機(jī)管理體系構(gòu)建》，《前沿》，2012年第15期。我國公共風(fēng)險(xiǎn)的治理目標(biāo)，其設(shè)定上，更多的是應(yīng)急為主，屬于應(yīng)急型風(fēng)險(xiǎn)治理格局。這一格局的設(shè)定，不利于推動(dòng)我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理的建設(shè)和發(fā)展，不符合轉(zhuǎn)型期我國公共風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的客觀現(xiàn)實(shí)；而且，應(yīng)急型公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局也難以滿足我國改革攻堅(jiān)階段國家發(fā)展的實(shí)際需要。

從公共風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)需要來看，將公共風(fēng)險(xiǎn)治理重心前移，集中于公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、公共風(fēng)險(xiǎn)識別、公共風(fēng)險(xiǎn)評估，集中于公共風(fēng)險(xiǎn)防患于未然才能真正體現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)治理的核心價(jià)值。后現(xiàn)代國家公共風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)，也經(jīng)歷了一個(gè)從應(yīng)急型公共風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)向預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理的發(fā)展過程。如美國，“9·11”恐怖襲擊事件使美國政府教訓(xùn)深刻，自此開始注意起對于危機(jī)事件進(jìn)行前饋控制的重要作用，風(fēng)險(xiǎn)治理體系隨后得以迅速建立起來。英國，以社會風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)控和預(yù)警為重點(diǎn)，逐步建立起覆蓋公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)設(shè)置便是提升服務(wù)的質(zhì)量和改善服務(wù)提供的效果，將公共部門風(fēng)險(xiǎn)管理的職責(zé)進(jìn)一步延伸到公共、社會風(fēng)險(xiǎn)的治理中，強(qiáng)化政府與社會互動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。①崔艷武等：《公共風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)與公共部門風(fēng)險(xiǎn)管理——基于國內(nèi)外文獻(xiàn)挖掘的理論思考》，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》，2013年第2期。

數(shù)往知來，轉(zhuǎn)向預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理，是今后我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)的調(diào)整方向。政府在推進(jìn)預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局建設(shè)中，一是需要明確清晰治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)向，力塑預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)。二是需要大力推進(jìn)預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理的組織化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、制度化、法治化，逐步建立、完善預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)支持、配套制度和法治保障。②游志斌、楊永斌：《國外政府風(fēng)險(xiǎn)管理制度的頂層設(shè)計(jì)與啟示》，《行政管理改革》，2012年第5期。三是需要科學(xué)引導(dǎo)治理資源，引導(dǎo)治理資源重點(diǎn)投向公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、公共風(fēng)險(xiǎn)識別、公共風(fēng)險(xiǎn)評估等環(huán)節(jié)的技術(shù)開發(fā)、系統(tǒng)建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、預(yù)見、預(yù)報(bào)、預(yù)備、預(yù)防、預(yù)案、預(yù)演等治理咨詢服務(wù)。

（二）治理權(quán)力的調(diào)整

公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整，核心還在于治理權(quán)力的調(diào)整。社會主體是否享有治理權(quán)力，核心考慮的第一個(gè)因素是其資源對公共風(fēng)險(xiǎn)治理的必要度或參與度。預(yù)警型治理是公共風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。預(yù)警公共風(fēng)險(xiǎn)，需要公共空間提供充足的治理資源。公共風(fēng)險(xiǎn)治理對資源的需求性和依賴性，以及資源對公共風(fēng)險(xiǎn)治理的制約，決定了資源參與公共風(fēng)險(xiǎn)治理獲得治理權(quán)力的合理性。社會權(quán)力是社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力、支配力。③郭道暉：《社會權(quán)力與公民社會》，南京：譯林出版社，2009年版，第3-4頁。社會主體因公共風(fēng)險(xiǎn)治理對其資源的依賴，而獲得公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)。從這個(gè)意義上來看，形成一個(gè)資源開放性、互補(bǔ)性、多元性的公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局有助于豐富治理資源的供給，保障公共治理持續(xù)穩(wěn)定的供給，有助于切實(shí)推動(dòng)預(yù)警型治理目標(biāo)的實(shí)踐。

社會主體是否享有治理權(quán)力，核心考慮的第二個(gè)因素是公共風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)的有效性。有效的公共風(fēng)險(xiǎn)治理需要考慮到公共風(fēng)險(xiǎn)的前置效應(yīng)和后置效應(yīng)。從公共風(fēng)險(xiǎn)的前置效應(yīng)來看，公共風(fēng)險(xiǎn)意味著復(fù)數(shù)主體可能受到風(fēng)險(xiǎn)的影響，復(fù)數(shù)主體的私人利益可能受到潛在的、未來的破壞力的威脅。風(fēng)險(xiǎn)厭惡需求的社會化，推動(dòng)著復(fù)數(shù)主體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)市場化機(jī)制的發(fā)展，其中，保險(xiǎn)是復(fù)數(shù)主體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制最典型、最成熟、最見成效的機(jī)制之一。從公共風(fēng)險(xiǎn)的后置效應(yīng)來看，當(dāng)復(fù)數(shù)主體治理能力或者治理資源不足以應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)，或者復(fù)數(shù)主體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)市場化機(jī)制不足，公共風(fēng)險(xiǎn)外溢，出現(xiàn)剩余風(fēng)險(xiǎn)④［美］埃米特·J·沃恩、特麗莎·M·沃恩：《危險(xiǎn)原理與保險(xiǎn)》，張洪濤等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第84頁。，產(chǎn)生后置效應(yīng)，對社會生活、社會生產(chǎn)、社會秩序產(chǎn)生諸多破壞力。公共風(fēng)險(xiǎn)后置效應(yīng)意味著公共空間可能受到風(fēng)險(xiǎn)的影響，公共利益可能受到潛在的、未來的破壞力的威脅。這種破壞力對于公共空間、公共生活和公共秩序有著足夠嚴(yán)重的影響。由于公共空間缺乏私人空間的封閉性，不存在私人空間的疆界之門，也不存在私人利益的疆界之鎖。因而，公共利益維系缺乏私人利益內(nèi)在具有的 “私我”動(dòng)機(jī)，存在著“搭便車”現(xiàn)象——寄希望于其他公共風(fēng)險(xiǎn)承受者采取行動(dòng)而不愿意自己付出。⑤傅蔚岡： 《對公共風(fēng)險(xiǎn)的政府規(guī)制——闡釋與評述》，《環(huán)球法律評論》，2012年第2期。公共風(fēng)險(xiǎn)雖然可預(yù)測、可識別、可評估、可規(guī)制、可救濟(jì)，但由于預(yù)測、識別、評估、規(guī)制、救濟(jì)的成本高，而且該成本難以通過市場機(jī)制獲得補(bǔ)償。

公共風(fēng)險(xiǎn)后置效應(yīng)治理機(jī)制的實(shí)踐探索，主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是公共風(fēng)險(xiǎn)的自治化治理機(jī)制。公共空間中個(gè)體突破意志的個(gè)體化、能力的個(gè)體化和資源的個(gè)體化，在特定范圍實(shí)施意志的聯(lián)合、能力的聯(lián)合或者資源的聯(lián)合。這是社會內(nèi)在自發(fā)回應(yīng)公共風(fēng)險(xiǎn)的一種機(jī)制。諸如設(shè)立公共風(fēng)險(xiǎn)賠償基金、特定風(fēng)險(xiǎn)治理基金、對特定公共風(fēng)險(xiǎn)集資、募捐等。通過設(shè)立公共基金的方式來對公共風(fēng)險(xiǎn)的受害者予以賠償，已經(jīng)成為風(fēng)險(xiǎn)社會中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，比如德國藥事法中規(guī)定的藥事賠償基金、日本《醫(yī)藥副作用救濟(jì)、研究振興與調(diào)查機(jī)構(gòu)法》的獨(dú)立救濟(jì)基金、美國《國家兒童疫苗損法》中的國家兒童疫苗損害賠償計(jì)劃、疫苗及受害者救濟(jì)制度以及我國《道路交通安全法》中的“交通事故社會救助基金”。①傅蔚岡：《合規(guī)行為的賠償機(jī)制——基于風(fēng)險(xiǎn)社會的視角》，季衛(wèi)東主編：《交大法學(xué)》（第二卷），上海：上海交通大學(xué)出版社，2011年版，第23頁。社會化治理源于社會，有著較深厚的社會基礎(chǔ)，但需要較為漫長的成長時(shí)間，該機(jī)制存在的領(lǐng)域、區(qū)域有限，并不是普遍化的存在。另一種是公共風(fēng)險(xiǎn)的行政化治理機(jī)制。國家積極推進(jìn)公共風(fēng)險(xiǎn)治理，國家權(quán)力的介入，積極推進(jìn)創(chuàng)設(shè)性主體的設(shè)立，授權(quán)原生性主體代為行使一定的公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)限，認(rèn)可原生性主體公共風(fēng)險(xiǎn)治理特定情勢中的治理能力，由其供給公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)。政府行政化治理機(jī)制的優(yōu)勢在于資源集合屬于行政化集合，“具有較強(qiáng)的動(dòng)員社會資源能力，在關(guān)鍵的公共風(fēng)險(xiǎn)治理事務(wù)上發(fā)揮著主導(dǎo)性作用”②陳振明：《社會管理格局和體系建構(gòu)的理論基礎(chǔ)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。。

從公共風(fēng)險(xiǎn)上述兩個(gè)層面的效應(yīng)來看，不同于私人風(fēng)險(xiǎn)，公共風(fēng)險(xiǎn)難以通過純粹市場化治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治理，需要綜合運(yùn)用市場化治理機(jī)制、自治化的治理機(jī)制和行政化的治理機(jī)制。公共風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的共融互補(bǔ)的客觀規(guī)律，政府力量、市場力量、社會力量和個(gè)人在公共風(fēng)險(xiǎn)不同治理階段需要獲得公共風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)，這也是國家配置治理權(quán)力需要特別關(guān)照到的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。治理權(quán)力的配置，若將市場化治理機(jī)制和自治化治理機(jī)制排斥于公共風(fēng)險(xiǎn)治理的格局之外，最終將形成管制型格局，將導(dǎo)致大量的公共風(fēng)險(xiǎn)外溢、政府用以治理公共風(fēng)險(xiǎn)的資源貧乏。③［美］諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會——邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第5頁。④ 劉尚希：《論政府的公共主體身份與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的兩個(gè)層次》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》，2005年第6期。

公共風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐表明，公共風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)難以單純依靠政府力量、市場力量或社會力量來有效地加以解決。將公共風(fēng)險(xiǎn)完全推給市場是不現(xiàn)實(shí)的，也是不負(fù)責(zé)任的，最終將導(dǎo)致市場難以滿足整個(gè)社會的公共風(fēng)險(xiǎn)治理需求，使得整個(gè)社會承擔(dān)較高的公共風(fēng)險(xiǎn)，影響社會的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。特別是社會弱勢群體其自擔(dān)公共風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，將公共風(fēng)險(xiǎn)完全推給市場，而市場實(shí)際上難以有效分散、統(tǒng)籌公共風(fēng)險(xiǎn)，最終公共風(fēng)險(xiǎn)造成的災(zāi)難將給社會生產(chǎn)、生活帶來嚴(yán)重的影響。另一方面，雖然“政府存在的唯一使命就是化解公共風(fēng)險(xiǎn)”④，但這并不意味著政府需要獨(dú)占公共風(fēng)險(xiǎn)的治理權(quán)力。在政府公共資源有限的情況下，過分突出公共風(fēng)險(xiǎn)的政府治理，過分強(qiáng)化政府的福利責(zé)任和治理責(zé)任，也將置政府于危險(xiǎn)境地，最終，政府有限的財(cái)政資源、制度資源、政策資源和人力資源也將難以應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)，也難以滿足整個(gè)社會的公共風(fēng)險(xiǎn)治理需求。

復(fù)雜性不斷增強(qiáng)的現(xiàn)代社會需要的是一個(gè)全新的混合型公共風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)?；旌闲凸诧L(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)，其治理權(quán)力調(diào)整的一個(gè)基本趨向是：從政府包辦公共風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)公共風(fēng)險(xiǎn)治理。政府主導(dǎo)公共風(fēng)險(xiǎn)治理不再是單純由政府獨(dú)占治理權(quán)力，而是政府、市場主體、社會組織、公民共同參與的互動(dòng)過程；不是僅僅依靠政府強(qiáng)制力以命令形式來推行政府意志，而是強(qiáng)調(diào)政府與公眾進(jìn)行協(xié)商、互動(dòng)、合作的過程。公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，治理權(quán)力配置從政府管制轉(zhuǎn)向多元治理，從政府包辦公共風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型為政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與。公共風(fēng)險(xiǎn)的治理權(quán)力，其配置應(yīng)最大限度激發(fā)主導(dǎo)者、協(xié)同者、參與者的治理能力和治理活力，最大限度增加治理資源的供給和投入，最大限度減少障礙和阻力，最大限度消除不穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)因素，為公共風(fēng)險(xiǎn)治理提供足夠的動(dòng)力和保障，發(fā)揮政府行政治理機(jī)制同社會自治機(jī)制互補(bǔ)，激勵(lì)政府治理力量與社會力量、個(gè)人自擔(dān)力量互動(dòng)，推動(dòng)政府力量、市場力量、社會力量以其各自的優(yōu)勢接駁融入公共風(fēng)險(xiǎn)治理。政府主導(dǎo)公共風(fēng)險(xiǎn)治理通過整合公共風(fēng)險(xiǎn)治理主導(dǎo)者、協(xié)同者、參與者的優(yōu)勢資源，有助于發(fā)揮政府力量、市場力量、社會力量各自的治理優(yōu)勢。從這個(gè)意義上來看，完善開放、多元、互補(bǔ)、立體、多層次的混合治理的權(quán)力配置，無疑是公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的重心。

概而言之，公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整，源于對公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代特征的回應(yīng)。實(shí)踐中，公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局的轉(zhuǎn)型調(diào)整，需要考量公共性、資源性、效能性和成本性四大因素對公共風(fēng)險(xiǎn)治理的影響和制約，核心要著力于公共風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)和治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。確立預(yù)警型公共風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型目標(biāo)，建構(gòu)政府力量、市場力量、社會力量之間良性的框架關(guān)系，進(jìn)而生成一個(gè)開放、多元、互補(bǔ)、立體、多層次的混合治理格局，是今后我國公共風(fēng)險(xiǎn)治理格局轉(zhuǎn)型調(diào)整的基本路向。

責(zé)任編輯：黃建安

* 本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃之江青年課題“社會變遷中的政府公信轉(zhuǎn)型與法治建構(gòu)”（2015CYB20）的階段性成果。