潘德蓓

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃土地管理優(yōu)化的互動(dòng)機(jī)制研究

潘德蓓

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，主要發(fā)達(dá)國(guó)家以通信、金融、物流、專業(yè)服務(wù)等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)已占全部服務(wù)業(yè)的50%。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還處于發(fā)展初期，將有一個(gè)持續(xù)發(fā)展過程。在發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與規(guī)劃土地管理制度間還存在著一定矛盾，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展對(duì)土地集約利用提出了客觀要求，優(yōu)化規(guī)劃土地管理已成為推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要途徑。因此，深化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃土地管理優(yōu)化的互動(dòng)機(jī)制研究，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；規(guī)劃土地管理；土地集約利用；土地分類；規(guī)劃布局

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，在我國(guó)還處于發(fā)展初期，將有一個(gè)持續(xù)發(fā)展過程。這體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和發(fā)展的趨勢(shì)，符合城市功能提升、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的內(nèi)在要求，也對(duì)轉(zhuǎn)變土地管理和利用方式提出了客觀要求。優(yōu)化規(guī)劃土地管理、促進(jìn)土地集約利用，是推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的必然選擇。

1 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的概念與相關(guān)理論

1.1 基本概念

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（Producer Services）最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布朗寧和辛格曼在1975年對(duì)服務(wù)業(yè)進(jìn)行分類時(shí)提出，是指為保持工業(yè)生產(chǎn)過程的連續(xù)性、促進(jìn)工業(yè)技術(shù)進(jìn)步和提高生產(chǎn)效率提供保障服務(wù)的服務(wù)行業(yè)。目前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織對(duì)其定義為 “Producer services are intermediate inputs to further production activities that are sold to other firms”，即生產(chǎn)性服務(wù)是指作為中間性投入提供給其他企業(yè)的促進(jìn)生產(chǎn)活動(dòng)的服務(wù)。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從屬于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)又從屬于服務(wù)業(yè)，從外延由大到小依次為：服務(wù)業(yè)—現(xiàn)代服務(wù)業(yè)—生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)是指對(duì)消費(fèi)者提供最終服務(wù)和對(duì)生產(chǎn)者提供中間服務(wù)的行業(yè)。廣義的服務(wù)業(yè)指農(nóng)業(yè)、工業(yè)和建筑業(yè)以外的所有行業(yè)，即按照國(guó)際通行的產(chǎn)業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)的第三產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)是伴隨著信息技術(shù)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生，用現(xiàn)代化的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新服務(wù)方式改造傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造需求，引導(dǎo)消費(fèi)，向社會(huì)提供高附加值、高層次、知識(shí)型的生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)的服務(wù)業(yè)。其中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)四個(gè)重要領(lǐng)域之一，如圖1。

圖1 生產(chǎn)服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)關(guān)系Fig.1 Relationship between producer services and modern service industry

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)不是終端消費(fèi)，不能直接對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生效應(yīng)，而是為生產(chǎn)活動(dòng)服務(wù)的一種中間投入，貫穿于生產(chǎn)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)、與其融合并為之服務(wù)。盡管生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)關(guān)系密切，但它仍屬于第三產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗恢苯訁⑴c對(duì)初級(jí)產(chǎn)品或半成品的加工生產(chǎn)，而只提供服務(wù)性活動(dòng)。

世界各國(guó)對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一，但普遍認(rèn)為交通運(yùn)輸、現(xiàn)代物流、金融服務(wù)、技術(shù)研究與開發(fā)、信息服務(wù)和商務(wù)服務(wù)等行業(yè)構(gòu)成了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主體。在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分為交通運(yùn)輸、現(xiàn)代物流、金融服務(wù)、信息服務(wù)和商務(wù)服務(wù)等。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分為交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、信息服務(wù)和科研等六個(gè)行業(yè)?！侗本┦小笆晃濉睍r(shí)期服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，北京發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的主要方向是金融業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流、商務(wù)服務(wù)業(yè)和會(huì)展業(yè)。上海市統(tǒng)計(jì)局和市經(jīng)委按照規(guī)范、簡(jiǎn)明、實(shí)用和可統(tǒng)計(jì)的要求，先后對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)進(jìn)行了行業(yè)界定，確定了總集成總承包、物流服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、咨詢服務(wù)、專業(yè)維修服務(wù)、節(jié)能環(huán)保服務(wù)、設(shè)計(jì)創(chuàng)意服務(wù)、科技研發(fā)服務(wù)、職業(yè)教育服務(wù)等10大重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)。

1.2 相關(guān)理論

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)理論有：

（1）微笑曲線理論

微笑曲線理論起始于我國(guó)臺(tái)灣，最初主要研究臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的策略和方向，認(rèn)為在附加價(jià)值的觀念指導(dǎo)下，企業(yè)體只有不斷往附加價(jià)值高的區(qū)塊移動(dòng)與定位，才能持續(xù)發(fā)展與永續(xù)經(jīng)營(yíng)。該理論將產(chǎn)業(yè)鏈放在一條微笑嘴型的曲線上，兩端朝上，在產(chǎn)業(yè)鏈中，附加值更多體現(xiàn)在兩端，即產(chǎn)品設(shè)計(jì)和銷售，處于中間環(huán)節(jié)的制造附加值最低，認(rèn)為制造產(chǎn)生的利潤(rùn)低，全球制造也已供過于求，但是研發(fā)與營(yíng)銷的附加價(jià)值高，因此未來應(yīng)朝微笑曲線的兩端發(fā)展，如圖2所示。微笑曲線的理論為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的研究提供一個(gè)了新的視角，位于產(chǎn)業(yè)鏈兩端的更多是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

圖2 微笑曲線理論示意Fig.2 Smile curve diagram

根據(jù)該理論，一個(gè)地區(qū)的企業(yè)要盡量在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的“微笑曲線”中占據(jù)有利位置，具體可采取的措施包括：（1）產(chǎn)品升級(jí)或產(chǎn)品下移，產(chǎn)品升級(jí)指的是產(chǎn)品從原來低檔往中檔、中檔往高檔走的辦法，而產(chǎn)品下移，追求的不是提高附加價(jià)值，而是創(chuàng)造不同的市場(chǎng)，讓營(yíng)銷固定成本往下降，創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟(jì)的概念；（2）垂直整合，包括向上游的整合和向下游的整合；（3）縮短銷售渠道，建立直接供銷關(guān)系，渠道縮得越短，附加價(jià)值就越高；（4）多元事業(yè)，一種是相關(guān)產(chǎn)業(yè)的多元化，一種是非相關(guān)產(chǎn)業(yè)的多元化；（5）生產(chǎn)技術(shù)升級(jí)，通過研發(fā)和自主創(chuàng)新，增加企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的科技含量。

（2）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)理論

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程或趨勢(shì)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的主要原因是技術(shù)進(jìn)步和比較優(yōu)勢(shì)的變化，技術(shù)水平低、勞動(dòng)力資源和自然資源比較豐富的國(guó)家，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然處于較低層次上，但隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要求對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并在條件成熟的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)而不斷變動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)高度方面不斷由低級(jí)向較高級(jí)演進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)橫向，聯(lián)系方面不斷由簡(jiǎn)單化向復(fù)雜化演進(jìn)，這兩方面的演進(jìn)不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展。為促進(jìn)一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，常常會(huì)有一些相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策就是對(duì)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)換而陷于困境的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策，也有學(xué)者稱之為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整援助政策。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段理論

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要標(biāo)志產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，制造業(yè)發(fā)展到一定階段后，其附加值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，更多靠生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)支撐。制造業(yè)對(duì)服務(wù)業(yè)有著越來越大的需求。伴隨著制造業(yè)的“服務(wù)化”，生產(chǎn)性服務(wù)得以迅速發(fā)展。

在后工業(yè)化社會(huì)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為主要的支撐產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)由制造業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展并日趨成熟，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)，逐步向服務(wù)化社會(huì)邁進(jìn)。這一時(shí)期，金融保險(xiǎn)、商務(wù)服務(wù)等行業(yè)得到進(jìn)一步的發(fā)展，科技研發(fā)、信息服務(wù)、教育培訓(xùn)等現(xiàn)代知識(shí)型服務(wù)業(yè)加快崛起為主流業(yè)態(tài)，而且發(fā)展前景廣闊、潛力巨大（圖3）。

圖3 不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)Fig.3 Producer services in different economic development phase

2 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展對(duì)規(guī)劃土地管理優(yōu)化的客觀要求

全球生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，占據(jù)了世界經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。主要發(fā)達(dá)國(guó)家以通信、金融、物流、專業(yè)服務(wù)等為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)已占全部服務(wù)業(yè)的50%。在此發(fā)展過程中，許多國(guó)家制定了較為完善的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)體系，以鼓勵(lì)并促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的健康有序發(fā)展。但從國(guó)內(nèi)情況看，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與規(guī)劃土地管理制度間還存在著一定矛盾。

2.1 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地的二元性與現(xiàn)行用地分類標(biāo)準(zhǔn)的矛盾

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地的二元性，是指生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地性質(zhì)介于第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)之間。表現(xiàn)為土地與房屋外在載體上的二元性，既可以類似第二產(chǎn)業(yè)，如以貨物運(yùn)輸、倉儲(chǔ)等普通的廠房或倉庫等形式存在，也可以類似服務(wù)業(yè)，如依托普通辦公樓宇，進(jìn)行設(shè)計(jì)創(chuàng)意服務(wù)、科技研發(fā)服務(wù)等。也會(huì)表現(xiàn)為和二、三產(chǎn)業(yè)用地的交叉，如和制造企業(yè)同處一個(gè)工業(yè)園區(qū)，或與普通服務(wù)業(yè)同處一幢辦公樓等。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地性質(zhì)的二元性緣于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)本身的交叉性，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向前延伸可成為工業(yè)，向后延伸可成為普通的服務(wù)業(yè)或商業(yè)。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地性質(zhì)的二元性，要求有與之相適應(yīng)的土地類別，不能簡(jiǎn)單地適用工業(yè)、商業(yè)等用地分類來明確生產(chǎn)性服務(wù)性供地方式、供地價(jià)格以及規(guī)劃布局要求等。目前的主要問題是用地類別中缺乏生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地分類。土地利用分類將工業(yè)用地作為工礦倉儲(chǔ)用地的二級(jí)分類，主要指工業(yè)生產(chǎn)及直接為生產(chǎn)服務(wù)的附屬設(shè)施用地，不包括獨(dú)立的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。因此，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地的規(guī)劃土地管理中，對(duì)于研發(fā)設(shè)計(jì)中心、地區(qū)總部、信息技術(shù)服務(wù)企業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)用地，一方面，在規(guī)劃編制層面難以確定具體用地性質(zhì)，另一方面，在土地管理上難以確定具體土地用途，從而帶來規(guī)劃布局、開發(fā)強(qiáng)度、出讓方式、地價(jià)確定、實(shí)施管理等方面的難題。

2.2 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)布局的特殊性與規(guī)劃總體布局的矛盾

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)布局的特殊性，表現(xiàn)在既有集聚性，又有分散性和動(dòng)態(tài)調(diào)整性。既可以采用類似工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式，形成獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或企業(yè)群，也可以采用CBD的辦公樓宇的發(fā)展模式，分散到其它辦公樓及商業(yè)用房中，或融合到工業(yè)園區(qū)中。這種特殊性是由于其是為生產(chǎn)活動(dòng)服務(wù)為主的，其產(chǎn)業(yè)布局必須與服務(wù)對(duì)象的布局相適應(yīng)。在與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系上，有的需要靠近工業(yè)區(qū)，有的需要靠近商業(yè)中心，有的需要與現(xiàn)有工業(yè)區(qū)融合等。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)布局的特殊性，要求在規(guī)劃布局時(shí)，不僅考慮生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)本身的發(fā)展，還必須依據(jù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)服務(wù)對(duì)象的布局特征進(jìn)行規(guī)劃，將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)協(xié)調(diào)布局。在規(guī)劃的布局上，既要考慮生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃布局，從整體上考慮園區(qū)的點(diǎn)如何分布，又要考慮在園區(qū)內(nèi)部，不同類型的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如何布局，結(jié)構(gòu)如何安排。目前存在的主要問題，一是缺乏規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制滯后，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與其所服務(wù)的工業(yè)規(guī)劃相脫節(jié)，還沒有形成根據(jù)工業(yè)規(guī)劃布局確定生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)劃布局的機(jī)制。因此，針對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的土地使用規(guī)劃編制常常缺乏依據(jù)，難以充分發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)的作用。二是現(xiàn)有生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集中度不夠，從生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的總體布局上看，實(shí)際上還比較分散，特別是由于不同區(qū)域?yàn)檎猩桃Y，導(dǎo)致在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中存在低水平重復(fù)建設(shè)、過度競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，高度的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)容易造成整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局缺乏層次性和互補(bǔ)性，造成土地資源浪費(fèi)。三是布局上還沒有適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律，產(chǎn)業(yè)布局與空間布局對(duì)接不夠。上海前幾年認(rèn)定的20余家生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)，多數(shù)是從地域規(guī)劃角度吸引了相關(guān)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源的集中，但有些園區(qū)沒能與本區(qū)域的相關(guān)產(chǎn)業(yè)匹配，缺乏具有可操作性的區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。

2.3 生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)種類的多樣性與規(guī)劃土地分類管理的矛盾

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)涉及的行業(yè)面廣，與制造業(yè)、服務(wù)業(yè)交叉多，呈現(xiàn)多樣性的特征。上海目前將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)界定為12個(gè)類別，涉及33個(gè)行業(yè)大類、90個(gè)行業(yè)中類和141個(gè)行業(yè)小類。其種類多，依托的土地與房屋載體多樣化，包括工業(yè)園區(qū)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、一般商業(yè)辦公區(qū)、改造后老舊廠房等，基本涵蓋了除住房外的所有房屋。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的多樣性，要求探索實(shí)施規(guī)劃土地的分類管理模式，實(shí)施差別化的支持政策。目前存在的主要問題，是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)門類不統(tǒng)一，用地要求多樣化，難以制定統(tǒng)一的政策，而對(duì)需要重點(diǎn)支持的企業(yè)又缺乏可細(xì)化的差別化產(chǎn)業(yè)用地政策。實(shí)踐操作中，要么采用工業(yè)用地，要么采用商業(yè)用地等管理模式，產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與用地性質(zhì)不能匹配，缺乏管理的依據(jù)。供地方式較單一，供地價(jià)格難以把握，難以實(shí)施差別化的土地與規(guī)劃政策。主要原因，一方面國(guó)家有嚴(yán)格的土地管理法律和政策，另一方面受土地分類的制約，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，介于工業(yè)用地和商業(yè)用地之間的一種新的用地類型，用地性質(zhì)難確定。

3 優(yōu)化規(guī)劃土地管理、推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

3.1 創(chuàng)新用地分類標(biāo)準(zhǔn)，明確用地類別

為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，建議結(jié)合《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《全國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》，修訂相關(guān)城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)。在保持國(guó)家用地分類標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)不變的前提下，在規(guī)劃用地分類中增加研發(fā)總部類用地，將研發(fā)設(shè)計(jì)、地區(qū)總部、信息技術(shù)服務(wù)等新型產(chǎn)業(yè)用地作為一類。這一做法的好處是，將生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中需要重點(diǎn)支持的門類單列，適應(yīng)差別化土地政策的要求，而對(duì)于一般支持的生產(chǎn)性服務(wù)可參照普通服務(wù)業(yè)的相關(guān)用地政策執(zhí)行，而不是對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地管理一刀切?；蛘?，建議在“工業(yè)用地”中增加“工業(yè)研發(fā)用地”類別。工業(yè)研發(fā)用地為各類產(chǎn)品及其技術(shù)的研發(fā)、中試等用地。這是借鑒香港用地中工業(yè)用途類別下的“研究所、設(shè)計(jì)及發(fā)展中心”用途，這一做法同樣可起到支持重點(diǎn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的作用，又可和現(xiàn)有土地分類有效對(duì)接，可以較好地適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展對(duì)用地管理的客觀需求。

3.2 強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化空間布局

在總體布局規(guī)劃編制上，強(qiáng)調(diào)集中、科學(xué)布局。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)劃布局的編制，建議按城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，根據(jù)區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)等，由生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)管理部門牽頭，首先做好生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局，如做好城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)布局，尤其要積極推動(dòng)現(xiàn)狀工業(yè)用地轉(zhuǎn)型發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，整合空間資源和發(fā)展要素，構(gòu)建層級(jí)結(jié)構(gòu)分明、功能完整突出、二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，點(diǎn)、線、面有機(jī)結(jié)合的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)空間發(fā)展格局。在控詳規(guī)劃編制中，建議適應(yīng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展和產(chǎn)業(yè)對(duì)接的需要，編制好生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)的控制性規(guī)劃，尤其要強(qiáng)調(diào)土地資源復(fù)合利用，增加用地的兼容性。如借鑒英國(guó)開發(fā)控制管理經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃編制應(yīng)由終極藍(lán)圖轉(zhuǎn)向綜合性的引導(dǎo)預(yù)控，提高規(guī)劃的動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌能力。

3.3 實(shí)施差別化土地政策，加大支持力度

在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地供應(yīng)中，建議實(shí)施差別化土地政策，切實(shí)提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化和轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是創(chuàng)新新增用地政策。重點(diǎn)在供地方式、地價(jià)設(shè)定、出讓年限等管理政策上取得突破。在供地方式上，對(duì)屬于依法應(yīng)當(dāng)出讓的土地，研究是否可以縮短出讓年限，或采取租賃方式供應(yīng)，以降低生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行成本。在地價(jià)設(shè)定上，建議實(shí)行差別化定價(jià)，區(qū)別具體的生產(chǎn)性服業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行土地合理定價(jià)。在出讓年限上，按照不超過最高出讓年限50年設(shè)定，也可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)周期，采取彈性出讓年期，出讓年限可分別設(shè)定為10年、20年、30年、40年、50年等。二是破解存量用地政策難點(diǎn)。對(duì)于原劃撥土地上轉(zhuǎn)型發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，在不改變受讓人的情況下，建議探索補(bǔ)地價(jià)的方式，轉(zhuǎn)變土地用途。對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，建議對(duì)土地轉(zhuǎn)型實(shí)施土地出讓金優(yōu)惠，如用地性質(zhì)調(diào)整為研發(fā)總部類的，土地出讓金按照研發(fā)總部類用地與普通工業(yè)用地評(píng)估價(jià)差額的一定比例補(bǔ)繳。對(duì)于重點(diǎn)支持類生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，在周邊配套和相關(guān)規(guī)劃許可的情況下，建議可突破容積率限制。

3.4 規(guī)范用地行為，加強(qiáng)后期管理

為了規(guī)范研發(fā)總部類用地的使用管理，確保生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，避免工業(yè)地產(chǎn)炒作，按照“鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型、強(qiáng)調(diào)自用、績(jī)效評(píng)估、限制轉(zhuǎn)讓”的原則，建議嚴(yán)格設(shè)定研發(fā)總部類用地的監(jiān)督管理政策。重點(diǎn)加強(qiáng)出讓合同管理與房地產(chǎn)登記管理的相互協(xié)調(diào)。一是除園區(qū)開發(fā)主體（特指全資國(guó)有開發(fā)主體）投資建設(shè)外，項(xiàng)目類的土地不得分宗轉(zhuǎn)讓，房屋不得分幢、分層、分套轉(zhuǎn)讓，受讓方出資比例結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)不得變更。二是土地房屋整體轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)土地管理部門審核同意。三是房屋出租的，須經(jīng)園區(qū)開發(fā)主體審核同意，或由園區(qū)開發(fā)主體統(tǒng)一出租管理。四是建立產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)估制度。按照預(yù)先設(shè)定的前置條件，如產(chǎn)業(yè)類型、投資強(qiáng)度、銷售產(chǎn)出率、稅收產(chǎn)出率等指標(biāo)和履約條款，進(jìn)行分階段評(píng)估。未通過評(píng)估的，如需整體轉(zhuǎn)讓土地房屋，只能轉(zhuǎn)讓給園區(qū)開發(fā)主體。重點(diǎn)分析不同生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)的土地集約、節(jié)約使用指標(biāo)，在些基礎(chǔ)上，進(jìn)行一步研究綜合的、有針對(duì)性的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)土地利用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)。

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Interactions between producer services development and optimizing land management

PAN De-Bei
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Producer services have become one of the key developmental industries in developed countries and an important component of the modern service industry. Producer services, including telecommunication, fnance, logistics, and professional services make up 50% of the service industry in most developed countries. However, producer services in China are still in an early stage of development: conficts exist between domestic producer services and land management regulations. The development of producer services requires intensive use of land and optimal land management planning. Therefore, research in the interaction between the two needs to be conducted in order to deepen the development of producer services and optimizing land management planning. This has important practical significance in promoting economic and social development.

producer services; planning and land management; economical intensive use of land; land classification; planning layout

F292

A

2095-1329(2016)04-0043-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.012

2016-10-27

2016-11-30

潘德蓓(1968-),女,工程師,主要從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)與行政管理.

電子郵箱: 1443853936@qq.com

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