吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

新型城鎮(zhèn)化背景下郊野單元規(guī)劃的探索與思考以上海松江區(qū)新浜鎮(zhèn)為例

吳沅箐

（上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

以新浜鎮(zhèn)郊野單元試點(diǎn)規(guī)劃為例，總結(jié)新型城鎮(zhèn)化背景下郊野單元規(guī)劃在城鎮(zhèn)功能定位、建設(shè)用地減量化、土地整治、類集建區(qū)、人的問(wèn)題等方面的創(chuàng)新性探索，同時(shí)指出郊野單元規(guī)劃在集建區(qū)外廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)模式、老齡化半市民化社區(qū)的居住模式、農(nóng)戶安置方案、水鄉(xiāng)風(fēng)貌的塑造和歷史文化保護(hù)等方面仍存在缺項(xiàng)。

新型城鎮(zhèn)化；郊野單元規(guī)劃；實(shí)踐探索

為加強(qiáng)對(duì)郊野地區(qū)的規(guī)劃和管理，上海市創(chuàng)新性地劃分了104個(gè)郊野單元，編制了《上海市郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，并于2013年開始新浜鎮(zhèn)等3個(gè)郊野單元規(guī)劃和青西等5個(gè)郊野公園規(guī)劃試點(diǎn)的實(shí)踐[1,2]，隨后2014年全市第一批31個(gè)街鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃全面鋪開。為更好應(yīng)對(duì)規(guī)劃編制和實(shí)施中的問(wèn)題，2015年上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局又組織編制《上海市郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則2.0版》。同時(shí)，自黨的十八大以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化已逐步上升為我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略，上海也明確以土地綜合整治助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的導(dǎo)向[3]。在此背景之下，作為一個(gè)管用的實(shí)施性的規(guī)劃，郊野單元規(guī)劃不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民上樓、集體土地變國(guó)有土地，也不是簡(jiǎn)單的涂墻抹粉，讓當(dāng)?shù)卣c鎮(zhèn)村農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織“感興趣、推得動(dòng)、拆得掉、管得好”很重要，需借助于規(guī)劃手段使之成為一個(gè)“看得懂、愿意用、可以調(diào)”的規(guī)劃，變成一件“打碎泥飯碗，端上金飯碗”的好事。本文基于松江新浜試點(diǎn)案例，探索新型城鎮(zhèn)化背景下郊野單元規(guī)劃面臨的問(wèn)題，并提出初步思考和規(guī)劃應(yīng)對(duì)，可以為郊野地區(qū)的規(guī)劃的編制及其發(fā)展提供思路。

1 研究區(qū)概況

從區(qū)位來(lái)看，新浜鎮(zhèn)位于上海西南部，南臨金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)，西北接青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)，東與松江區(qū)五厙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)相鄰，為上海西南門戶。雖位于滬杭交通軸上，有南北滬杭鐵路、滬昆高速、申嘉湖高速貫穿全鎮(zhèn)，并設(shè)立了鐵路客運(yùn)站和高速公路出入口，東西葉新公路橫穿全境，汽車1小時(shí)內(nèi)即可到達(dá)滬、浙中心城區(qū)，但由于距中心城較遠(yuǎn)，交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不明顯。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，新浜鎮(zhèn)2013年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值21億元，財(cái)政收入1.39億元，農(nóng)民家庭人均可支配收入17207元，均排名松江區(qū)下游。

圖1 新浜鎮(zhèn)區(qū)位圖Fig.1 Location of Xinbang town

從城鎮(zhèn)變遷歷史來(lái)看，與區(qū)域交通密切相關(guān)。明朝末年甪釣灣（位于今魯星村內(nèi)）依托便捷的水運(yùn)交通形成集鎮(zhèn)；清朝中期墳屋頭（位于今林建村內(nèi)）因其處于當(dāng)時(shí)繁華的楓涇到五厙入黃浦江水路必經(jīng)之地形成市集；清末，滬杭鐵路建成，鐵路側(cè)形成一條街，新浜里（今新浜集鎮(zhèn)）商貿(mào)繁華。1972年后，集鎮(zhèn)向東發(fā)展，原來(lái)的市集墳屋頭逐步消失；1995年，滬松高速公路新浜段開工建設(shè)，依托便捷的滬松高速和葉新公路，1999年在鎮(zhèn)區(qū)北部建設(shè)新浜工業(yè)園區(qū)，2006年新浜東方狐貍城開業(yè)。

新浜鎮(zhèn)的發(fā)展情況在上海諸多小城鎮(zhèn)中具有普遍性。上海小城鎮(zhèn)的發(fā)展，從新中國(guó)成立算起，大致可以分為四個(gè)階段[4]，第一階段是1956～1985年，第二階段是1986～1999年，第三階段是2000～2005年，第四階段是2005年至今。第一階段，依據(jù)1959年上?？傮w規(guī)劃草圖，規(guī)劃了閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江5個(gè)衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城多為工業(yè)型城鎮(zhèn)，但當(dāng)時(shí)由于文革和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等多重原因，衛(wèi)星城發(fā)展緩慢，到1982年城鎮(zhèn)化率也只達(dá)到16.2%；第二階段，國(guó)務(wù)院批復(fù)的1986年版總體規(guī)劃，指出要有計(jì)劃地建設(shè)中心城、衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)，由于郊區(qū)工業(yè)化，大大推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，到2000年郊縣城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到47%；第三階段，2001年版總體規(guī)劃提出中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)四級(jí)城鎮(zhèn)體系，郊區(qū)城鎮(zhèn)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)，集中建設(shè)一批相對(duì)獨(dú)立、各具特色的小城鎮(zhèn)，并于2001年提出了“一城九鎮(zhèn)”建設(shè)；第四階段，“1966”城鎮(zhèn)體系提出要集中建設(shè)60個(gè)左右相對(duì)獨(dú)立、各具特色、人口在5萬(wàn)人左右的新市鎮(zhèn)，對(duì)于資源條件好、發(fā)展?jié)摿ψ愕男率墟?zhèn)，人口規(guī)模按照10～15萬(wàn)規(guī)劃。從總體發(fā)展歷程來(lái)看，上海郊區(qū)小城鎮(zhèn)的飛速發(fā)展是在改革開放后，在郊區(qū)工業(yè)化的推動(dòng)下進(jìn)行的。這是由于上世紀(jì)80年代以來(lái)，中心城區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)外遷，郊區(qū)因土地資源、勞動(dòng)力資源充足且成本低，出現(xiàn)了大量的鄉(xiāng)村企業(yè)和聯(lián)營(yíng)企業(yè)。由于郊區(qū)小城鎮(zhèn)的成本洼地優(yōu)勢(shì)，工業(yè)總產(chǎn)值的比重不斷攀升，上海小城鎮(zhèn)的發(fā)展也經(jīng)歷了從農(nóng)村集鎮(zhèn)到工業(yè)城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，處于快速粗放的工業(yè)化發(fā)展階段。那時(shí)的郊區(qū)在城市產(chǎn)業(yè)空間布局中成為制造業(yè)的主要承接地，在工業(yè)化階段為上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升做出了貢獻(xiàn)，但是后工業(yè)化時(shí)期，也帶來(lái)了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的諸多問(wèn)題。例如建設(shè)用地拓展速度過(guò)快、土地利用粗放、分散、績(jī)效較低，戶籍人口呈現(xiàn)老齡化與外來(lái)人口主導(dǎo)新市鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)并存，公共服務(wù)設(shè)施配置長(zhǎng)期以來(lái)處于配置相對(duì)滯后的狀況，大部分新市鎮(zhèn)缺乏特色、忽略地脈肌理和文脈底蘊(yùn)，生態(tài)環(huán)境惡化等。

圖2 新浜歷史沿革示意Fig.2 Historical evolution of Xinbang town

新浜鎮(zhèn)的發(fā)展符合上海小城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑，經(jīng)歷了郊區(qū)工業(yè)化時(shí)期的快速城鎮(zhèn)化，對(duì)后工業(yè)化時(shí)期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有過(guò)探索（東方狐貍城），但是現(xiàn)在面臨著與上海諸多小城鎮(zhèn)相同的發(fā)展難題。因此，以新浜為例，通過(guò)郊野單元規(guī)劃的編制和實(shí)施，對(duì)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施路徑進(jìn)行創(chuàng)新性的探索，可以為上海小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供借鑒。

2 郊野單元規(guī)劃的創(chuàng)新性探索

新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃針對(duì)新浜鎮(zhèn)面臨的新型城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，從城鎮(zhèn)功能定位、減量化、土地整治、類集建區(qū)以及人的問(wèn)題進(jìn)行了創(chuàng)新性探索[5]。

2.1 關(guān)于城鎮(zhèn)功能定位

新浜這樣的“角、后、跟”地區(qū)（在地理區(qū)位上處于上海遠(yuǎn)郊的“角落”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上較為“落后”，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上盲目“跟隨”），承擔(dān)著黃浦江上游準(zhǔn)水源生態(tài)保護(hù)區(qū)、松江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的區(qū)域責(zé)任。新浜鎮(zhèn)屬于黃浦江上游準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)，也位于市級(jí)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中的黃浦江生態(tài)廊道內(nèi)，承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)的功能。同時(shí)，新浜鎮(zhèn)是松江區(qū)浦南四鎮(zhèn)之一，是松江區(qū)糧食生產(chǎn)主要基地。

依據(jù)《新浜鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2010梳理版）》[6]，其功能定位為：松江區(qū)西南部生態(tài)旅游型新市鎮(zhèn)，上海新市鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)及郊區(qū)休閑購(gòu)物目的地。但是，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下，城鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展定位是繼續(xù)發(fā)展工業(yè)區(qū)，打造郊區(qū)休閑購(gòu)物目的地，還是建設(shè)生態(tài)旅游型城鎮(zhèn)？低效的工業(yè)產(chǎn)出表明工業(yè)區(qū)亟待調(diào)整轉(zhuǎn)型，蕭條的東方狐貍城、關(guān)閉的家具城顯示其郊區(qū)休閑購(gòu)物目的地并不十分適宜，郊野地區(qū)的發(fā)展定位又是什么，是犧牲者、旁觀者還是主動(dòng)的參與者？這些問(wèn)題在總體規(guī)劃中都沒(méi)有答案。結(jié)合對(duì)新浜現(xiàn)狀的解讀，郊野單元規(guī)劃功能定位修改為：上海市西南門戶重要節(jié)點(diǎn)、黃浦江上游生態(tài)保護(hù)區(qū)，松江區(qū)重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，具有水鄉(xiāng)風(fēng)貌特色、緊湊發(fā)展、生態(tài)宜居的生態(tài)旅游型城鎮(zhèn)。此定位不僅闡明了新浜的區(qū)位特征和區(qū)域責(zé)任，特別是結(jié)合自身特征和資源稟賦提出了明確的發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位，脫離了以往的盲目跟風(fēng)；同時(shí)，區(qū)別于以往規(guī)劃的“重城輕鄉(xiāng)”，該定位聚焦城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)對(duì)城鎮(zhèn)和郊野地區(qū)都提出了總體戰(zhàn)略部署，助推城鄉(xiāng)一體化。

2.2 關(guān)于低效建設(shè)用地減量化

根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，2013年底新浜鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總面積4474.98公頃，建設(shè)用地1016.12公頃，占土地總面積的22.71%。集建區(qū)外土地總面積4339.83公頃，建設(shè)用地917.38公頃，占比21.14%。其中集建區(qū)外現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地330.68公頃，占集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地總面積的36.0%，主要分布在鎮(zhèn)區(qū)東北部較為集中的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，工業(yè)園區(qū)外零散分布在各村中的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地102.53公頃。從用地來(lái)看，工業(yè)區(qū)與生活區(qū)用地比例倒掛。新浜鎮(zhèn)建成區(qū)面積較小，僅高于泖港鎮(zhèn)；工業(yè)用地占建成區(qū)面積比卻高達(dá)74.4%，在浦南四鎮(zhèn)排名第一，是葉榭鎮(zhèn)的2倍。

圖3 新浜鎮(zhèn)鎮(zhèn)域結(jié)構(gòu)示意[7]Fig.3 Domain structure of Xinbang town

圖4 新浜鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀Fig.4 Current situation of land use in Xinbang town

為推動(dòng)集約節(jié)約用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，需對(duì)集建區(qū)外低效建設(shè)用地進(jìn)行減量化[8]。依據(jù)上位規(guī)劃和新浜集建區(qū)外建設(shè)用地使用狀況，郊野單元規(guī)劃提出新浜近遠(yuǎn)期減量化的方案。其中，“198”工業(yè)用地的減量化是本次郊野單元規(guī)劃重點(diǎn)之一。為了解企業(yè)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)了集建區(qū)外“198”工業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查表，對(duì)企業(yè)的權(quán)屬、使用情況、經(jīng)濟(jì)效益、污染情況、減量化意愿等信息進(jìn)行收集整合，建立工業(yè)用地“一地一檔”制度以為后續(xù)評(píng)估提供資料基礎(chǔ)，并對(duì)企業(yè)管理人員和普通員工開展問(wèn)卷調(diào)查和訪談。依據(jù)工業(yè)用地評(píng)估以及問(wèn)卷調(diào)研訪談成果，規(guī)劃并未對(duì)“198”工業(yè)用地完全減量，而是把新浜產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入后續(xù)綜合整備用地，因?yàn)樵搱@區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，已形成園區(qū)規(guī)模，交通較為便利。通過(guò)對(duì)園區(qū)企業(yè)的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)以制造加工業(yè)為主，少數(shù)龍頭企業(yè)創(chuàng)造了大部分的產(chǎn)值利潤(rùn)和稅收，企業(yè)整體水平較低。故將該園區(qū)企業(yè)納入后續(xù)綜合整備用地，未來(lái)建議保留效益好的企業(yè)，逐步升級(jí)；拆除較差的企業(yè)減量化復(fù)墾或置換改造為生活用地；現(xiàn)狀良好的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)型，并引入1.5產(chǎn)業(yè)和2.5產(chǎn)業(yè)。若是按照規(guī)劃導(dǎo)向，“198”工業(yè)用地遠(yuǎn)期需要逐步淘汰，但是有些“198”企業(yè)在吸納勞動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)稅收方面對(duì)鎮(zhèn)村及居民有較大貢獻(xiàn)，所以不能采用一刀切的方式對(duì)其騰退，新浜正是通過(guò)構(gòu)建“建設(shè)歷程、產(chǎn)業(yè)類型、凈利潤(rùn)、地均凈利潤(rùn)、稅收、地均稅收、容積率”工業(yè)用地評(píng)估體系，依據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果將這些較好的企業(yè)先予以保留，納入綜合整備用地，這是符合新浜實(shí)際的。

圖5 新浜鎮(zhèn)“198”工業(yè)用地總體評(píng)估成果示意（工業(yè)園區(qū)部分）Fig.5 Overall evaluation results of Xinbang's industrial land (industrial park section)

2.3 關(guān)于土地整治

郊野單元規(guī)劃源于土地整治卻高于土地整治，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，需要以“規(guī)土合一”方式來(lái)編制綜合性規(guī)劃[9]，為指導(dǎo)集建區(qū)外土地整治、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、村莊建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，需要整合農(nóng)委、水務(wù)、建交委等各條線上的專項(xiàng)規(guī)劃，新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)在專項(xiàng)規(guī)劃的整合上做了積極的嘗試。

立足新浜自身特色、“家庭農(nóng)場(chǎng)”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式及未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向，通過(guò)征詢各委辦局的意見，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、水務(wù)等各條線的專項(xiàng)規(guī)劃，新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治。通過(guò)與區(qū)農(nóng)委對(duì)接，整合《松江區(qū)設(shè)施農(nóng)用地“十二五”規(guī)劃》、《新浜鎮(zhèn)高水平糧田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》、《新浜鎮(zhèn)“十二五”農(nóng)業(yè)規(guī)劃》，在農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃上，尊重新浜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，重新安排耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水面等用地的規(guī)模和布局，并且對(duì)現(xiàn)有的設(shè)施糧田、設(shè)施菜地、高水平糧田等條件較好的耕地納入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)劃中加以保護(hù)，同時(shí)結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，進(jìn)行設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃，不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供使用和管理的場(chǎng)所，為新浜種養(yǎng)結(jié)合家庭農(nóng)場(chǎng)未來(lái)發(fā)展布局明確了方向；通過(guò)與區(qū)水務(wù)局溝通，借鑒《松江區(qū)主要河道規(guī)劃控制要素表》、《松江區(qū)圩區(qū)工程情況匯編》成果，在農(nóng)田水利系統(tǒng)規(guī)劃中，科學(xué)合理配置與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的水系、圩區(qū)、灌溉排水系統(tǒng)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益；通過(guò)區(qū)建交委咨詢，在《上海市骨干路網(wǎng)深化規(guī)劃》以及《松江區(qū)道路紅線梳理規(guī)劃》基礎(chǔ)上，進(jìn)行田間道路系統(tǒng)規(guī)劃，完善農(nóng)村地區(qū)路網(wǎng)，規(guī)劃了4～6m田間道，不僅滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，又服務(wù)于農(nóng)民生活通行需求；通過(guò)區(qū)環(huán)保局等意見征詢，農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)對(duì)局部田間小氣候的改善，也有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染問(wèn)題，發(fā)揮了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)三方面的綜合效益；為加強(qiáng)郊野單元規(guī)劃與單元內(nèi)已有項(xiàng)目的銜接，推進(jìn)郊野單元規(guī)劃的實(shí)施和管理，進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)劃分，將減量化、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)面積、新增耕地等主要指標(biāo)分解至各項(xiàng)目區(qū)，以指導(dǎo)下一層次土地整治項(xiàng)目規(guī)劃。

圖6 新浜鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃Fig.6 Land use planning of Xinbang town

2.4 關(guān)于類集建區(qū)

郊野單元規(guī)劃得好不好，關(guān)鍵看實(shí)施?？沙掷m(xù)的資金、政策和保障機(jī)制是規(guī)劃有效實(shí)施的前提。如何讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果？農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的模式如何，怎樣設(shè)計(jì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)相關(guān)配套政策？如何分配集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，提高農(nóng)民收入水平？這些都是需要同步研究的問(wèn)題。對(duì)此，新浜通過(guò)類集建區(qū)的規(guī)劃，對(duì)農(nóng)民入鎮(zhèn)進(jìn)行安排，同時(shí)也為鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供了“造血機(jī)制”。

新浜對(duì)減量化后獎(jiǎng)勵(lì)的類集建區(qū)規(guī)劃空間進(jìn)行規(guī)劃，以集約節(jié)約、有效控制建設(shè)用地開發(fā)。類集建區(qū)解決部分農(nóng)民（1520戶）搬遷安置用房，規(guī)劃集體造血產(chǎn)業(yè)用地，發(fā)展休閑、旅游、度假等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)。近期規(guī)劃類集建區(qū)總用地規(guī)模51.99公頃，包括集建區(qū)南部13.46公頃用于農(nóng)民搬遷安置的居住用地，工業(yè)園區(qū)“箱子地”內(nèi)10.80公頃產(chǎn)業(yè)用地，集建區(qū)南部、雪浪湖區(qū)域和雅園區(qū)域26.02公頃商服用地；遠(yuǎn)期規(guī)劃類集建區(qū)總用地規(guī)模152.41公頃，包括集建區(qū)南部56.33公頃用于農(nóng)民搬遷安置的居住用地，鎮(zhèn)區(qū)北部工業(yè)區(qū)內(nèi)69.70公頃產(chǎn)業(yè)用地，集建區(qū)南部、雪狼湖區(qū)域和和雅園區(qū)域26.38公頃商服用地。同時(shí)，對(duì)主導(dǎo)功能、規(guī)劃主要控制指標(biāo)、規(guī)劃圖則及相關(guān)說(shuō)明進(jìn)行原則性地說(shuō)明，為下一步類集建區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制提供依據(jù)。

目前新浜鎮(zhèn)農(nóng)村老齡化、人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊雖然景色優(yōu)美，但是不少已經(jīng)成為空心村，缺乏“人氣”，對(duì)于留守的老人來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施缺乏，生活不便。實(shí)施減量化的農(nóng)戶，通過(guò)宅基地置換部分安置入集建區(qū)，部分安置入緊靠集鎮(zhèn)的類集建區(qū)，大大提高了生活的便捷度，同時(shí)通過(guò)類集建區(qū)的出讓“造血”，盤活了集體資產(chǎn)，增加了村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收入。

2.5 關(guān)于人的問(wèn)題

圖7 新浜鎮(zhèn)類集建區(qū)規(guī)劃圖則[10]Fig.7 Map of Xinbang's conditional construction area planning

新浜鎮(zhèn)目前有11個(gè)行政村和1個(gè)街道社區(qū)，根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，新浜鎮(zhèn)戶籍人口26921人，常住人口33627人，城鎮(zhèn)化率為30%左右。新浜鎮(zhèn)外來(lái)人口比重高，常住人口中外來(lái)人口比重高達(dá)43%，其中農(nóng)業(yè)人口中外來(lái)人口有1.40萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口中外來(lái)人口有624人；人戶分離情況在松江區(qū)最突出；人口素質(zhì)不高，人口教育程度主要為高中文化程度，文盲人口比重全區(qū)最高，達(dá)11.81%；老齡化趨勢(shì)明顯，常住人口60歲以上已達(dá)6580人，占20%，是松江區(qū)平均水平的2倍，另外51-60歲的人口比重達(dá)15%，未來(lái)新浜鎮(zhèn)老齡化將進(jìn)一步加重。

新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本。在新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃中，從一開始就注重各方意見征詢工作，分別針對(duì)鎮(zhèn)區(qū)居民和農(nóng)村居民設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，并多次召開了座談會(huì)和訪談。調(diào)查發(fā)放鎮(zhèn)區(qū)居民問(wèn)卷100份（有效問(wèn)卷100份），農(nóng)村居民問(wèn)卷220份（有效問(wèn)卷217份）。

根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)居民調(diào)查結(jié)果，以三口之家為主，58%與家人分居，大多因工作、就學(xué)、購(gòu)房原因住在新城；僅53%在新浜鎮(zhèn)就業(yè)，12%調(diào)查對(duì)象務(wù)農(nóng)；半數(shù)住房面積在90～120m2之間，75%暫時(shí)無(wú)購(gòu)房意愿；大多在鎮(zhèn)內(nèi)購(gòu)物，89%認(rèn)為鎮(zhèn)內(nèi)可解決家庭基本生活購(gòu)物需求；76%因方便就近選擇鎮(zhèn)醫(yī)院看病，其次因醫(yī)療條件好選擇新城醫(yī)院；有子女就學(xué)情況的，52%在新城上學(xué)，在新浜上學(xué)的僅24%；對(duì)于未來(lái)養(yǎng)老方式，46%選居家養(yǎng)老，21%鄉(xiāng)村養(yǎng)老，17%養(yǎng)老院、老年公寓，16%居家養(yǎng)老和社會(huì)服務(wù)結(jié)合；近半數(shù)居民希望增加老年健身中心、老年活動(dòng)室、老年食堂等服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)農(nóng)村居民調(diào)查結(jié)果，以三口和五口之家為主，53%的調(diào)查對(duì)象全家都住在宅基地中；36%在新浜鎮(zhèn)就業(yè)，48%調(diào)查對(duì)象在本村工作；絕大多數(shù)住房面積為176m2，81%愿意進(jìn)鎮(zhèn)居住，39%選小高層（12層以下），74%希望保留自留地；大多在鎮(zhèn)內(nèi)購(gòu)物，95%認(rèn)為鎮(zhèn)內(nèi)可解決家庭基本生活購(gòu)物需求；61%因方便就近選擇鎮(zhèn)醫(yī)院看病，其次因醫(yī)療條件好選擇新城醫(yī)院；有子女就學(xué)情況的，34%在新城上學(xué)，在新浜上學(xué)的僅28%；對(duì)于未來(lái)養(yǎng)老方式，31%選居家養(yǎng)老，27%居家養(yǎng)老和社會(huì)服務(wù)結(jié)合，22%鄉(xiāng)村養(yǎng)老，17%養(yǎng)老院、老年公寓；絕大多數(shù)人希望增加老年健身中心、老年活動(dòng)室、老年食堂等。

為了解決農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)問(wèn)題、完善公共服務(wù)設(shè)施配置、改善生態(tài)環(huán)境，在新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃中，一方面對(duì)類集建區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出引導(dǎo)，另一方面對(duì)原有控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估調(diào)整。在類集建區(qū)方面，在集建區(qū)南部規(guī)劃農(nóng)戶安置用地，解決部分農(nóng)戶的安置問(wèn)題，同時(shí)規(guī)劃少量綠地和公共設(shè)施用地。在原有控制性詳細(xì)規(guī)劃方面，通過(guò)評(píng)估提出5個(gè)地塊調(diào)整建議，建議容積率由1.6提高至1.8；因人口增加社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施，相應(yīng)增加幼托班數(shù)，其他社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施用地根據(jù)服務(wù)人口進(jìn)行校核；規(guī)劃建議按照緊湊發(fā)展要求，適當(dāng)提高土地開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)，節(jié)余土地用以公共綠地、廣場(chǎng)等公共活動(dòng)空間建設(shè)。

3 郊野單元規(guī)劃需進(jìn)一步思考的問(wèn)題

雖然新浜鎮(zhèn)郊野單元試點(diǎn)規(guī)劃對(duì)上海郊野地區(qū)規(guī)劃做了很多有益的探索和嘗試，但是隨著郊野單元規(guī)劃的逐步實(shí)施以及新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，也存在一些問(wèn)題需要在規(guī)劃中進(jìn)一步探討。

3.1 集建區(qū)外廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)模式

通過(guò)集建區(qū)外農(nóng)用地整治和建設(shè)用地減量化，為新浜農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件；產(chǎn)業(yè)園區(qū)部分保留的企業(yè)后續(xù)依然面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力；農(nóng)村地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展等問(wèn)題在規(guī)劃中尚未明確。如何依據(jù)新浜郊野單元特征進(jìn)一步提出產(chǎn)業(yè)模式、如何處理產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，都是未來(lái)需要進(jìn)一步探討的。

3.2 老齡化、半市民化社區(qū)的居住模式

按照新浜郊野單元規(guī)劃，減量化宅基地的農(nóng)民將要進(jìn)鎮(zhèn)安置于集建區(qū)或類集建區(qū)，從原有的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)入半市民化社區(qū)，如何尋找適合農(nóng)民生活方式過(guò)渡以及人口老齡化的居住布局模式，既能體現(xiàn)均好性，又能兼顧多樣性的住宅類型和配套服務(wù)設(shè)施，特定的物業(yè)運(yùn)營(yíng)模式等后續(xù)社區(qū)治理，都需要加以研究。

3.3 農(nóng)戶安置方案的確定

在宅基地減量化中，新浜按照1:1建筑面積進(jìn)行置換，據(jù)此，遠(yuǎn)期需要56.33公頃農(nóng)戶安置用地，一般農(nóng)戶可以拿到2套房子，在產(chǎn)業(yè)未吸納大量外來(lái)務(wù)工人員的情況下，很多房子空置，造成了土地資源的浪費(fèi)。如何既節(jié)約集約用地、又可以滿足安置農(nóng)戶的需求來(lái)設(shè)置宅基地置換方案，值得思考。

3.4 水鄉(xiāng)風(fēng)貌的塑造和歷史文化保護(hù)

上世紀(jì)70年代，新浜進(jìn)行了一次村莊集中整治，農(nóng)村宅基地沿著南北向及東西向的水系進(jìn)行布局，小橋流水人家、白墻黛瓦，充分體現(xiàn)了江南水鄉(xiāng)的韻味。特別是新浜村（上海市第一個(gè)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)）、趙王村、南楊村、魯星村等保留了獨(dú)特的江南水鄉(xiāng)風(fēng)光和人文歷史足跡，需要加以保留和挖掘。為了滿足節(jié)約集約用地要求，對(duì)類集建區(qū)規(guī)劃容積率達(dá)2.0，這樣的高強(qiáng)度開發(fā)與新浜江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌如何契合？如何既能節(jié)約集約用地，又能充分滿足功能使用要求，形成小尺度宜人的城鎮(zhèn)公共空間？也是需要進(jìn)行深入思考的。

圖8 新浜產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)思考Fig.8 Thinking of Xinbang's industry development trend

新浜鎮(zhèn)有著豐富的歷史人文資源，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)有花籃馬燈舞，民間藝術(shù)有新浜農(nóng)民畫、吳越農(nóng)民書、打佃發(fā)、吹打、小青班、灘簧、號(hào)子、新浜田山歌，但是集建區(qū)外也有很多鮮為人知的歷史足跡，如何加強(qiáng)對(duì)本土資源的挖掘和對(duì)歷史的傳承，塑造新浜鎮(zhèn)特色？雖然郊野單元規(guī)劃試點(diǎn)中沒(méi)有涉及，但是這些問(wèn)題依然需要研究。

4 結(jié)論

本文以新浜鎮(zhèn)郊野單元試點(diǎn)規(guī)劃為例，探索新型城鎮(zhèn)化背景下郊野地區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容和方法。通過(guò)新浜實(shí)證，可以得到以下啟示：從城鎮(zhèn)功能定位來(lái)說(shuō)，需結(jié)合城鎮(zhèn)自身特征和資源稟賦提出了明確的發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位，謀求新型城鎮(zhèn)化背景下區(qū)別于其他小城鎮(zhèn)的差異化的發(fā)展路徑；從減量化方案制定來(lái)說(shuō)，應(yīng)充分尊重村集體、居民、企業(yè)等產(chǎn)權(quán)主體的意愿，建立科學(xué)的“198”工業(yè)用地評(píng)估體系，制定切實(shí)可行的減量化方案，切忌一刀切；從土地整治來(lái)說(shuō)，需充分結(jié)合農(nóng)業(yè)、水務(wù)等專項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建集建區(qū)外規(guī)劃和資金統(tǒng)籌平臺(tái)，以土地整治為手段促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)；從類集建區(qū)來(lái)說(shuō)，需充分考慮農(nóng)民安置需求，節(jié)約集約用地，也要探索集體“造血用地”使用方式，保證減量化集體和農(nóng)民的收益不受損；從對(duì)人的關(guān)注來(lái)說(shuō)，將以人為本的核心貫穿于規(guī)劃始終，盡可能結(jié)合利益主體的需求借助規(guī)劃手段完善公共服務(wù)設(shè)施配置、改善生態(tài)環(huán)境等，真正實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化。但是，郊區(qū)小城鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化面臨的難題是多方面的，關(guān)于集建區(qū)外廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)模式、老齡化半市民化社區(qū)的居住模式、農(nóng)戶安置方案、水鄉(xiāng)風(fēng)貌的塑造和歷史文化保護(hù)等難題在本次郊野單元規(guī)劃中并沒(méi)有解答，需要我們進(jìn)一步探索。

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Country unit planning in the context of new-type urbanization: A case study of Xinbang Town, Songjiang District, Shanghai

WU Yuan-Qing
(Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China)

In this study, we consider country unit planning in Xinbang in the context of new-type urbanization as an example to summarize the innovative research on urban function location, construction land reduction, land consolidation, and conditional construction area and people. We fnd that country unit planning still needs to improve in terms of the rural industry model, quality of life of aging and semi-public communities, farmers' resettlement program, historic preservation, and so on.

new-type urbanization; country unit planning; practice exploration

F301.1

A

2095-1329(2016)04-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.006

2016-07-14

2016-08-27

吳沅箐(1987-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地整治研究.

電子郵箱: wuyuanqing915@126.com

聯(lián)系電話: 021-23130551

上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局科研項(xiàng)目