邵一希

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

多規(guī)合一背景下上海國(guó)土空間用途管制的思考與實(shí)踐

邵一希1,2

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)迫切需要構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。本文分析了目前“多規(guī)”在空間統(tǒng)籌、規(guī)劃體系、實(shí)施機(jī)制方面存在的問(wèn)題，結(jié)合“多規(guī)合一”背景下，國(guó)土空間用途管制的趨勢(shì)和要求，介紹了上海新一輪規(guī)劃從“保障發(fā)展”到“底線控制”、從“各自為政”到“全域統(tǒng)籌”、從“科學(xué)發(fā)展”到“有序?qū)嵤薄摹耙?guī)劃合一”到“體系完善”四個(gè)方面的探索和實(shí)踐，為國(guó)家空間規(guī)劃體系改革，特大型城市推進(jìn)“多規(guī)合一”提供參考和借鑒。

土地規(guī)劃；空間治理；多規(guī)合一；用途管制；三線劃定

1 背景

十八大以來(lái)，中央對(duì)多規(guī)合一、國(guó)土空間用途管制有著一系列的部署和要求，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作，形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系”，“探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’”。2014年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，要求形成“一個(gè)縣（市）一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”的管理目標(biāo)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，要求“加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一”。通過(guò)梳理，可以看出建立國(guó)家空間規(guī)劃體系的思路越來(lái)越清晰，其中的關(guān)鍵詞主要包括：“多規(guī)合一、生態(tài)文明、用途管制、空間治理”等。

2 問(wèn)題與思考

2.1 規(guī)劃種類(lèi)繁多，缺乏全域?qū)用娴目臻g統(tǒng)籌

在規(guī)劃期限上，既有城鄉(xiāng)規(guī)劃等長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略性規(guī)劃，也有土地利用總體規(guī)劃等中期落地型規(guī)劃，還有國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等短期項(xiàng)目型規(guī)劃，短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)愿景之間常常存在差異[1]。在規(guī)劃底數(shù)上，各類(lèi)規(guī)劃用不同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)口徑、工作內(nèi)容、管理方式不統(tǒng)一。在空間布局上，各類(lèi)空間規(guī)劃分屬相應(yīng)的職能部門(mén)組織編制，這就難免摻雜部門(mén)利益而非純粹的公共利益，當(dāng)核心利益沖突時(shí)，部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制往往難以有效發(fā)揮，缺乏全域?qū)用娴慕y(tǒng)籌，導(dǎo)致空間資源的無(wú)序配置[2]。

表1 “多規(guī)”基本情況Table 1 Multi-Plans general information

2.2 規(guī)劃體系龐雜，各類(lèi)各層級(jí)不夠清晰

一方面，各類(lèi)規(guī)劃的職能分工有待明確，兩種主要的空間規(guī)劃中，城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于城市化地區(qū)，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略引領(lǐng)和空間布局，但對(duì)非空間因素考慮不足；土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地和生態(tài)空間，控制建設(shè)用地總量，嚴(yán)格限定農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)為建設(shè)空間，但在宏觀層面規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略引導(dǎo)、微觀層面對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)空間內(nèi)部的細(xì)化安排不夠。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃以非空間內(nèi)容為主，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以環(huán)境質(zhì)量管理為主，對(duì)空間方面的安排和管控內(nèi)容較少。另一方面，規(guī)劃各層層級(jí)間的關(guān)系不盡合理，土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)五級(jí)規(guī)劃指標(biāo)層層分解，用途層層落地。其他規(guī)劃均不同程度的存在上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃約束性較弱的問(wèn)題。

2.3 規(guī)劃法制建設(shè)薄弱，實(shí)施機(jī)制有待完善

主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是我國(guó)空間規(guī)劃體系的法制化建設(shè)較為滯后，亟需在法律層面明確各類(lèi)空間規(guī)劃編制和管理的規(guī)范；二是缺乏對(duì)規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估、跟蹤和反饋，規(guī)劃“選擇性”實(shí)施的現(xiàn)行普遍存在，規(guī)劃在時(shí)序上的安排和保障措施有待加強(qiáng)；三是缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機(jī)制，缺乏公眾、同級(jí)人大、上級(jí)政府監(jiān)督的路徑和手段。

3 趨勢(shì)和要求

3.1 國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)土空間用途管制的根本目標(biāo)

隨著生活方式、生產(chǎn)方式、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，城市空間治理和空間用途管制方式也將隨之轉(zhuǎn)變。而這種轉(zhuǎn)變需要兼顧目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和運(yùn)行導(dǎo)向。因此，空間規(guī)劃的編制和實(shí)施必須圍繞目標(biāo)形成價(jià)值定位，圍繞問(wèn)題形成解決策略，圍繞運(yùn)行完善實(shí)施機(jī)制。

3.2 促進(jìn)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化是國(guó)土空間用途管制的核心任務(wù)

國(guó)土空間用途管制要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，我國(guó)已從工業(yè)化中期階段邁向后工業(yè)化階段，上海等許多城市已面臨人口、資源、環(huán)境的緊約束，空間規(guī)劃的核心任務(wù)是通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，對(duì)城鄉(xiāng)和區(qū)域進(jìn)行綜合調(diào)控，以規(guī)劃土地管理理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念和方式的轉(zhuǎn)變，以土地利用方式的轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型[3]。

3.3 城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間用途管制是國(guó)土空間用途管制的主要內(nèi)容

與以往快速城鎮(zhèn)化階段片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單目標(biāo)模式相比，國(guó)土空間用途管制逐步轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的統(tǒng)一，注重創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念引領(lǐng)下的多維度可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[4]?？臻g規(guī)劃需要重點(diǎn)研究城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.4 健全規(guī)劃體系和管控措施和落實(shí)國(guó)土空間用途管制的重要保障

經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)和社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)的協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)三大空間的統(tǒng)籌，需要空間規(guī)劃體系由多元化逐步走向“多規(guī)合一”，需要通過(guò)規(guī)劃體系的變革實(shí)現(xiàn)全空間的戰(zhàn)略引領(lǐng)、結(jié)構(gòu)引導(dǎo)，通過(guò)空間要素統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)全類(lèi)別的資源整合、要素管控，通過(guò)管控措施完善實(shí)現(xiàn)全要素的底線控制、剛?cè)岵?jì)。

4 上海的探索與實(shí)踐

上海以新一輪“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”工作，以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)空間規(guī)劃為核心，銜接主體功能區(qū)規(guī)劃各項(xiàng)要求，并整合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中涉及空間安排的要素以及相關(guān)政策，通過(guò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)方法、指標(biāo)體系、空間布局、管理機(jī)制、規(guī)劃體系等合一，實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

4.1 從“保障發(fā)展”到“底線控制”

（1）適應(yīng)當(dāng)前上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)

一是資源環(huán)境緊約束成為土地利用的新常態(tài)，上海市常住人口達(dá)到2425萬(wàn)人，建設(shè)用地規(guī)模超過(guò)3100km2，陸域國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度超過(guò)45%，逼近資源環(huán)境承載能力的極限。二是環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、多元包容成為市民的普遍期待。“上海2040”公眾愿景調(diào)查的結(jié)果顯示，調(diào)查對(duì)象普遍關(guān)注“環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)繁榮、安全宜居”等問(wèn)題。三是可持續(xù)、宜居安全、創(chuàng)新能力成為全球城市建設(shè)的主要短板。根據(jù)英國(guó)拉夫堡大學(xué)世界城市研究小組（GaWC）從全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系維度的權(quán)威排名，上海2014年已經(jīng)升至第7位。知名智庫(kù)普華永道最新發(fā)布的《機(jī)遇之都6》中，上海整體排名第20位，其中經(jīng)濟(jì)影響、門(mén)戶(hù)城市維度分列第5和第9位，健康、安全和宜居性?xún)H列第17位。

（2）提出新一輪規(guī)劃的底線控制目標(biāo)

圍繞“建設(shè)卓越的全球城市”的總目標(biāo)和“更具競(jìng)爭(zhēng)力一座繁榮創(chuàng)新之城、更具可持續(xù)發(fā)展能力一座健康生態(tài)之城、更富魅力一座幸福人文之城”的分目標(biāo)[5]，提出人口總量、土地資源、生態(tài)環(huán)境、城市安全四條底線，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)和現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化[6]，從傳統(tǒng)的“增量規(guī)劃”邁向“減量規(guī)劃、存量規(guī)劃”。

（3）發(fā)揮土地利用規(guī)劃定底數(shù)、定底盤(pán)、定底線的作用

定底數(shù)方面，新一輪規(guī)劃以“二調(diào)”連續(xù)變更數(shù)據(jù)作為規(guī)劃基數(shù)，兼顧原土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)和城市用地分類(lèi)，形成“兩規(guī)合一”的分類(lèi)體系。定底盤(pán)方面，新一輪規(guī)劃圍繞“總目標(biāo)—分目標(biāo)—策略—指標(biāo)”的邏輯構(gòu)建了“兩規(guī)合一”指標(biāo)體系；同時(shí)發(fā)揮土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解落實(shí)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了涵蓋“總量—增量—結(jié)構(gòu)—效益”四方面土地利用規(guī)劃核心指標(biāo)體系。定底線方面，從資源環(huán)境綜合承載能力、城市生態(tài)安全和城市功能出發(fā)，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開(kāi)發(fā)邊界，通過(guò)優(yōu)先鎖定上海糧食安全底線、錨固市域生態(tài)空間格局、瘦身劃定城市增長(zhǎng)邊界線，率先鎖定了上海未來(lái)城市空間發(fā)展和土地利用的底線格局。

4.2 從“各自為政”到“全域統(tǒng)籌”

（1）將“三線”劃定作為全域統(tǒng)籌的重要手段

新一輪規(guī)劃在上一輪城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩個(gè)空間規(guī)劃合一，劃定“集中建設(shè)區(qū)、工業(yè)區(qū)塊、基本農(nóng)田”的基礎(chǔ)上，以資源環(huán)境承載力和三大空間的適宜性、限制性評(píng)價(jià)作為規(guī)劃依據(jù)，分別銜接農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃；劃定以“永久基本農(nóng)田”為核心的農(nóng)業(yè)空間，銜接生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，劃定以“生態(tài)保護(hù)紅線”為核心的生態(tài)空間；引入主體功能區(qū)理念，劃定以“城市開(kāi)發(fā)邊界”為核心的城鎮(zhèn)空間，以“三線”作為落實(shí)國(guó)土空間管制的重要手段，統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并在時(shí)間維度上，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃做好銜接，貫穿規(guī)劃編制、實(shí)施、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

圖1 上海市“三線”劃定成果示意圖Fig.1 Three-lines delimit of Shanghai

（2）以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩大空間規(guī)劃的理論方法作為全域統(tǒng)籌為重要支撐

一方面發(fā)揮城市總體規(guī)劃定性、定位的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化市域總體結(jié)構(gòu)，形成“主城區(qū)—新城—新市鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”組成的城鎮(zhèn)體系；結(jié)合城鎮(zhèn)空間及人口布局，形成由“市級(jí)中心（市中心、副中心和新城中心）、地區(qū)中心、社區(qū)中心”構(gòu)成的中心體系；以區(qū)域交通廊道引導(dǎo)空間布局，形成“樞紐型功能引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)化設(shè)施支撐、多方式緊密銜接”的交通體系；加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)銜接，統(tǒng)籌綠地、林地、耕地、河湖水系等各類(lèi)生態(tài)要素，構(gòu)筑市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建全域統(tǒng)籌的總體格局。另一方面發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃定量、定策的優(yōu)勢(shì)，土地資源承載力、水資源承載力、生態(tài)環(huán)境承載力、地質(zhì)環(huán)境承載力四個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)體系，運(yùn)用多因素多因子綜合判別模型和GIS空間分析手段[7]，分別對(duì)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)、限制性評(píng)價(jià)，通過(guò)調(diào)查、分析、診斷、預(yù)測(cè)，作為全域統(tǒng)籌的科學(xué)支撐。

（3）以“市—區(qū)—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）”各層級(jí)城市總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃作為全域統(tǒng)籌的法定載體

按照市級(jí)規(guī)劃定規(guī)模、定系統(tǒng)、定結(jié)構(gòu)；區(qū)級(jí)規(guī)劃主要功能區(qū)塊落地，確定控制指標(biāo)；鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃精確落地、圖斑管理的總體思路，“三線”在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)應(yīng)分別是“結(jié)構(gòu)線、政策區(qū)控制線、落地圖斑線”。如永久基本農(nóng)田，市級(jí)層面確定基本農(nóng)田集中區(qū)，分解指標(biāo)，并優(yōu)先劃定城市周邊永久基本農(nóng)田；區(qū)級(jí)層面劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并作為基本農(nóng)田管理的基本單元和土地利用總體規(guī)劃對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和下位規(guī)劃的管控要素；鎮(zhèn)級(jí)層面劃定基本農(nóng)田保護(hù)圖斑，實(shí)現(xiàn)建檔立冊(cè)、上圖入庫(kù)。如生態(tài)保護(hù)紅線，市級(jí)層面構(gòu)筑環(huán)杭州灣沿岸、長(zhǎng)江上游、吳淞江上游、黃浦江上游等區(qū)域性生態(tài)廊道和“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的市域生態(tài)空間格局。區(qū)級(jí)層面實(shí)現(xiàn)水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物棲息地等現(xiàn)狀生態(tài)要素以及生態(tài)廊道、生態(tài)間隔帶等規(guī)劃生態(tài)空間的全面落地，鎮(zhèn)級(jí)層面進(jìn)一步劃分為底線型、嚴(yán)控型、修復(fù)型、休憩型四種類(lèi)型，深化建設(shè)和保護(hù)要求。如城市開(kāi)發(fā)邊界，市級(jí)層面按照“一城、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”的空間結(jié)構(gòu)，確定全市城市開(kāi)發(fā)邊界的總體布局；區(qū)級(jí)層面落實(shí)規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)的要求，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的外包線；鎮(zhèn)級(jí)層面按照以拆定增的要求，在城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)劃分允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)。

4.3 從“科學(xué)規(guī)劃”到“有序?qū)嵤?/p>

（1）探索管理創(chuàng)新

一方面建立“3+X+Y”的控制線體系，“3”指永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界；“X”是總規(guī)空間控制線，包括工業(yè)區(qū)塊、歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、次干道及以上的道路、骨干河流藍(lán)線等，“Y”指市政控制線，包括次干道以下道路、非骨干河流藍(lán)線、黃線、綠線等其他各類(lèi)市政控制線，從而基本實(shí)現(xiàn)全域土地的規(guī)劃精細(xì)化管控。另一方面，建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和及時(shí)維護(hù)制度，對(duì)總體規(guī)劃確定的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解和評(píng)估規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)調(diào)整相關(guān)實(shí)施策略，并指導(dǎo)近期建設(shè)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃的編制。

（2）加大存量利用

總量鎖定、增量遞減的情況下，必須以存量用地作為土地供應(yīng)的主要方式。存量利用方面，一是注重功能提升，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、制定更新計(jì)劃，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市功能升級(jí)；二是強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌，避免單純項(xiàng)目導(dǎo)向和更新地區(qū)碎片化，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展；三是公共利益優(yōu)先，為地區(qū)提供公益性設(shè)施或公共空間的、增加風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象的，可獲得建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)，在承擔(dān)公益性責(zé)任的前提下，允許原權(quán)利人按照規(guī)劃調(diào)整土地用途；四是強(qiáng)化風(fēng)貌保護(hù)，鼓勵(lì)采用綠色、低碳、生態(tài)新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保。

（3）促進(jìn)減量實(shí)施

以郊野單元規(guī)劃作為落實(shí)用途管制、細(xì)化實(shí)施路徑、實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的減量規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)。郊野單元規(guī)劃向上承接落實(shí)“市、區(qū)、鎮(zhèn)”總體規(guī)劃確定的用途管制任務(wù)要求，向下關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收入長(zhǎng)效增長(zhǎng)需求，通過(guò)全域用地的“增減掛鉤，流量管控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，淘汰復(fù)墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地，適當(dāng)歸并零星分散的宅基地，并將減量的建設(shè)用地空間按一定比例轉(zhuǎn)化為可供開(kāi)發(fā)的新增用地空間，或者安排到規(guī)劃布局合理、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全、土地開(kāi)發(fā)效益較高的區(qū)域，將所獲利益反哺實(shí)施減量的集體經(jīng)濟(jì)組織，提升用地效率、生態(tài)品質(zhì)、規(guī)模生產(chǎn)水平。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的土地整治、耕地保護(hù)向生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的綜合效益提高轉(zhuǎn)變，向數(shù)量、質(zhì)量、布局、景觀、文化五位一體的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)變。

（4）建立空間留白機(jī)制

彈性應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性，提高國(guó)土空間用途管制對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的適應(yīng)性和靈活性[8]。一是規(guī)模留白，主要針對(duì)現(xiàn)狀非建設(shè)用地區(qū)域，預(yù)留未落圖的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，保障區(qū)域性通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地。二是用途留白，在“兩規(guī)”確定的城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，但下位城市規(guī)劃不確定具體的用地性質(zhì)，結(jié)合市域功能布局調(diào)整，明確對(duì)留白空間的規(guī)劃引導(dǎo)和落地。三是時(shí)序留白，“兩規(guī)”確定的城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)確定了具體用地性質(zhì)，但須待規(guī)劃事前評(píng)估通過(guò)后允許項(xiàng)目實(shí)施，從而控制土地供應(yīng)節(jié)奏，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。

4.4 從“規(guī)劃合一”到“體系完善”

（1）實(shí)現(xiàn)區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一

全市層面，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩個(gè)主要的空間規(guī)劃做到同步編制，同步報(bào)批、方案一致、內(nèi)容互補(bǔ)，在成果上分別根據(jù)住建部、國(guó)土資源部要求，形成兩套成果；區(qū)、鎮(zhèn)（層）城市總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃做到規(guī)劃內(nèi)容融合、成果形式合一、法定程序同步、實(shí)施管控完善。在現(xiàn)狀分類(lèi)、指標(biāo)體系、用途分區(qū)、空間管制上均實(shí)現(xiàn)了一套成果表達(dá)。

（2）完善“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”的規(guī)劃體系

總規(guī)層面，總規(guī)層面城市總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃確定功能定位、指標(biāo)體系、城鎮(zhèn)體系、交通體系等，發(fā)揮“定底數(shù)、定底盤(pán)、定底線”的作用，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開(kāi)發(fā)邊界；單元規(guī)劃作為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間的橋梁，作為存量規(guī)劃時(shí)代政府保障公共利益的重要手段，對(duì)社會(huì)民生類(lèi)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行落地和空間整體引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)范圍的政策統(tǒng)籌，包括中心城單元規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃和郊野單元規(guī)劃；在總體規(guī)劃和單元規(guī)劃的指導(dǎo)下，城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，城市開(kāi)發(fā)邊界外編制村莊規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)各項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)。土地整治區(qū)范圍內(nèi)編制土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)，指導(dǎo)各項(xiàng)土地整治活動(dòng)。

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Shanghai land use regulation in the context of unifying “multi-plans”

SHAO Yi-Xi1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

Current economic and social development faces an urgent need for a spatial planning system that incorporates spatial regulation and structural optimization; such a system is necessary to achieve social and economic development, effective rural and urban planning, and unify plans for land use. This article frst analyzes the existing “multi-plans” problemin spatial planning and then introduces Shanghai's new master plan as an example of a national reformation of a spatial planning system. The study describes the following four aspects of unifed “multi-plans” in megacities: (1) from “economic development” to “bottom line control,” (2) from “Individual Plan” to “Coordinated Plan,” (3) from “scientifc plan” to “orderly implementation,” and (4) from “unifying plans” to “system improvement.”

land planning; spatial administration; multi-plans unifcation; land use regulation; three-lines delimit

F301.23

A

2095-1329(2016)04-0010-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.003

2016-11-22

2016-12-12

邵一希(1984-),男,碩士,工程師,上海市地質(zhì)調(diào)查研究院(上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院)土地利用規(guī)劃所副所長(zhǎng).

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