譚明方

我國當前農(nóng)地制度改革中的“國家行為”研究*

譚明方

國家近年來深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的政策中，改革的“價值取向”和“目標”存在可作不同理解的問題。這種狀況會導致當前地方基層政府正在主導推進的農(nóng)地制度“先行先試”改革創(chuàng)新在不恰當?shù)膬r值取向和目標引導下展開，引發(fā)農(nóng)村新的利益矛盾和社會沖突。當前國家行為轉向了“規(guī)則的”意向類型；國家的統(tǒng)治也從“管理”轉向“治理”；國家行為的新轉變，體現(xiàn)在當前農(nóng)村和農(nóng)地制度改革中就是國家開始重視農(nóng)村特別是農(nóng)地利用中的“規(guī)則”建設。但研究發(fā)現(xiàn)，國家當前出臺的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革中仍存在突出的問題。這與國家行為轉變之后國家促進農(nóng)村社會“公正平等”的動機和價值取向和國家長期以來“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長”、“農(nóng)村政權穩(wěn)定”的動機和價值取向之間“缺乏整合性”有關。國家“公正平等”的動機和價值取向尚沒有較好地貫穿到全面深化農(nóng)村改革的各方面政策中。其深層原因，是國家對農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的科學認知尚需進一步提高。國家需要有科學的態(tài)度和認知把握農(nóng)村改革的“內容體系、展開路徑和協(xié)同機制”，國家“公正平等”的動機和價值取向才會真正貫穿到全面深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的各方面內容中去。

國家行為 公正平等 規(guī)則建設 農(nóng)村和農(nóng)地制度改革

一、引言

黨的十八大以來，國家出臺了一系列深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的新政策。2013年“一號文件”《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》；2014年“一號文件”《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》；2014年11月印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2014年12月印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2015年“一號文件”《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》以及2016年“一號文件”《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》。其中，2014年“一號文件”應該是一個經(jīng)過“頂層設計”的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領性文件。從這些政策文件的“題目”看，“加快和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”似乎是國家深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的主要“動機”和“價值取向”。

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》是國家關于各領域深化改革的綱領性文件，當然也是深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領性文件?！稕Q定》提出，全面深化改革“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”；改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①。改革的“出發(fā)點和落腳點”即改革的“價值取向”；改革的“總目標”即改革要達成的“目的”。按照三中全會《決定》的精神，全面深化農(nóng)村改革的“價值取向”，就應該是“促進農(nóng)村社會公平正義、增進農(nóng)民福祉”；農(nóng)村改革的“目標”，就應該是“完善和發(fā)展中國特色社會主義農(nóng)地制度，推進國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

這里就出現(xiàn)了一個問題，當前全面深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“價值取向”和“目標”究竟是什么？因為，從現(xiàn)有的農(nóng)村改革政策文件中，存在作兩種理解的可能性。一種是以“促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”為價值取向，以“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”為目標；另一種是以“促進農(nóng)村社會公平正義，增進廣大農(nóng)民的福祉”為價值取向，以“推進國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標。

深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“價值取向”和“目標”存在不同理解的情況，會對地方和基層政府主導的改革實踐造成困惑。地方和基層政府在主導推進農(nóng)村和農(nóng)地制度改革實踐中，所秉持的是哪一種“價值取向”和“目標”，會使當?shù)氐霓r(nóng)村和農(nóng)地制度改革產(chǎn)生完全不同于另一種“價值取向”和“目標”的結果。

但是，在尚存在農(nóng)村和農(nóng)地制度改革“價值取向”和“目標”并不明確問題的情況下，國家當前就已經(jīng)在全國范圍部署了深化農(nóng)地制度改革的“試點”工作。試點區(qū)域的基層政府秉持怎樣的“價值取向”和“目標”來推進農(nóng)地制度改革？2014年12月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取 30個左右縣（市）行政區(qū)域進行試點②。2015年2月全國人大常委會已經(jīng)授權國務院“在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定”③。那么，地方和基層政府以哪一種對“價值取向”和“目標”的理解來引導地方的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革實踐，必定會造成不同的改革結果。

那么，國家當前主導農(nóng)村改革的“價值取向”和“目標”究竟是什么？這的確是應該認真研究的問題。

二、國家行為類型及其統(tǒng)治類型的新意涵

2013年以來，國家行為發(fā)生了新的轉變。新中國建立以后，國家行為的類型經(jīng)歷過三次轉變。第一次轉變在20世紀50年代，從建國前夕國家領導者集體“目的合理的”類型轉向國家最高領導人“情感的”類型；農(nóng)地制度從“農(nóng)民的所有制”轉向了“人民公社制”。第二次轉變在20世紀70年代末，從國家最高領導人“情感的”類型轉向國家領導者集體“目的合理的”類型；農(nóng)地制度從“人民公社制”轉向了“農(nóng)戶承包經(jīng)營制”。第三次轉變在21世紀初，從“目的合理的”類型轉向“價值合理的”類型；農(nóng)地制度強調“農(nóng)民集體所有權”。2013年以來，國家行為的類型正在發(fā)生第四次轉變。

（一）國家行為轉向“規(guī)則的”類型

1.國家新領導集體對“規(guī)則”給予極高評價和強調

黨的十八大以來，國家新領導集體提出了一系列使人眼睛一亮的概念，突出表現(xiàn)在國家對“規(guī)則建設”的強調。

“把權力關進制度的籠子”。2013年1月22日，習近平在中央紀委第十八屆二次全體會議上第一次提出“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里”。2013年11月12日十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步提出“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”④。

“加強頂層設計”。十八屆三中全會《決定》中提出“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力”⑤。

“依法執(zhí)政，依憲治國”。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”?！叭魏谓M織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權”⑥。

強調“規(guī)則建設”，是國家新領導人對多年來中國經(jīng)濟社會發(fā)展中“權利不平等”問題長期得不到解決且已成為發(fā)展中的“瓶頸”作出反思的結果，是對廣大民眾特別是廣大農(nóng)民強烈期待“權利平等”所作的積極回應。正如十八屆四中全會《決定》中指出的“平等是社會主義法律的基本屬性”⑦。

2.國家“規(guī)則的”主觀意向類型的特征“公正平等”成為國家行為的價值取向

“規(guī)則的”意向類型，是從韋伯“傳統(tǒng)的”意向類型引申來的。韋伯將“傳統(tǒng)的”解釋為“長久以來適用的”，也可理解為“迄今為止適用的”。行為者“傳統(tǒng)的”主觀意向，可以理解為行為者以過去的或迄今為止的人們對于長久以來被普遍認為適用的權利義務的期待為取向。其實質就是對長久以來普遍適用的“規(guī)則”的期待。

因此，國家“規(guī)則的”主觀意向可以理解為，是國家將廣大民眾對于長久以來人類社會實踐所證明了的“適用的規(guī)則”的期待，作為國家行為的動機和價值取向。

什么樣的“規(guī)則”具有如此大的魅力？那就是以維護社會的“公正平等”為取向的現(xiàn)代法律制度體系。如果說資產(chǎn)階級的法律存在某種虛偽性，那么，社會主義的現(xiàn)代法律制度更應該起到維護社會公正平等的作用。正如十八屆四中全會《決定》中指出的“平等是社會主義法律的基本屬性”⑧。

十八大以來國家提出的“把權力關進制度的籠子”、“加強頂層設計與摸著石頭過河相結合”、“依法依憲治國理政”等基本規(guī)則，都是已經(jīng)被人類社會長久以來的發(fā)展實踐所證明了“適用的規(guī)則”，有益于社會“公正平等”的規(guī)則。因此，這些基本規(guī)則一經(jīng)國家新領導集體提出，便在國內外得到廣泛積極的回應。

3.國家行為類型再次發(fā)生轉變具有社會和歷史必然性

“權力”長期以來不受約束，已經(jīng)對我國經(jīng)濟持續(xù)增長、政權穩(wěn)固、社會穩(wěn)定、精神文明造成極大的負面影響。20世紀80年代初到21世紀初，國家以“經(jīng)濟增長”作為發(fā)展的價值取向，“權力”不受約束地滲透到經(jīng)濟各領域中，在滋生嚴重腐敗，破壞經(jīng)濟可持續(xù)增長的基礎的同時，導致了大大高于世界平均水平的社會不平等；2003年～2012年，國家以“公平正義”作為發(fā)展的價值取向，意義重大；但卻忽視政治、經(jīng)濟、社會領域中切實體現(xiàn)公平正義價值取向的“規(guī)則建設”。因此新的價值取向下并沒有使“權力”受到約束，而且使權力同樣不受約束地滲透到社會建設的各領域中，在滋生了高層、中層、基層政府中大量腐敗行為的同時，社會的“公正平等”進一步遭到破壞。經(jīng)濟難以持續(xù)增長、權力腐敗、不公正不平等導致的社會穩(wěn)定問題、精神文明滑坡，成為國家新領導集體必須突破的困局。

約束“權力”消除“腐敗”，維護社會“公正平等”，僅僅依靠對黨員領導干部進行政治思想教育顯然不可能奏效，必須同時更加重視將“權力”置于陽光下透明運用，接受監(jiān)督。這必須要有一套已經(jīng)為許多國家長久以來的實踐證明為“適用的規(guī)則”。現(xiàn)代法律制度體系就是這樣的一套“規(guī)則”。以此為基礎，形成具有中國特色的社會主義現(xiàn)代法律制度體系，是有效制約“權力”消除“腐敗”，恢復社會的“公正平等”，促進社會主義市場經(jīng)濟合理發(fā)展的必由之路。

因此，國家新領導集體執(zhí)政以來呈現(xiàn)“規(guī)則的”主觀意向特征，有深刻的社會歷史原因。

（二）國家統(tǒng)治類型及其制度類型的轉變

1.國家的“統(tǒng)治類型”正在發(fā)生相應轉變

國家“規(guī)則的”主觀意向類型下，國家的統(tǒng)治類型從以往的“管制”轉變?yōu)閺娬{“治理”。黨的十八大以來，國家新領導集體提出“依法治理”；強調黨內要講“法”，即講黨的紀律；公民要講“法”，即講以憲法為基石的各種法律。國家意在消除長期以來各級領導人都依“一把手自己的意志”實行管理的局面，逐步形成各種權力運用都有相應法律依據(jù)的局面。這表明國家的“統(tǒng)治類型”正在發(fā)生轉變。

2.國家主導確立的“制度的類型”呈現(xiàn)新的特征

國家“統(tǒng)治類型”發(fā)生轉變，國家主導確立的“制度”的類型也會發(fā)生轉變。吉登斯對支配者將現(xiàn)代法律作為社會的“結構性原則”條件下所形成的結構，稱為“法律制度”的結構⑨。即按照“法律”建構起來的關系模式。

“法律”不僅建構“政治”關系，消除腐敗，規(guī)范“權力運用”，也建構“社會”關系，塑造“公正平等”獲得各種社會性公共資源的社會成員關系，也建構“經(jīng)濟”關系，使各種經(jīng)濟主體擁有“公正平等”的市場逐利機會；也建構“文化”關系，使廣大民眾精神生活中“公正平等”成為最有價值的正義標準。

總之，法律的“公正平等”原則，成為建構“政治、經(jīng)濟、社會、文化”各領域中的制度的共同屬性。

三、國家深化農(nóng)地制度改革的新規(guī)則

2013年以后，“公正平等”正在貫穿于國家深化農(nóng)地制度改革的新政策中。

（一）賦予“農(nóng)民集體”更加完整的農(nóng)地產(chǎn)權權能

1.明確“農(nóng)民集體”對本集體所有土地的“占有權”

2013年“一號文件”重申“依法征收農(nóng)民集體所有土地”，強調完善補償程序，提高補償標準。2014年“一號文件”提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”；“健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農(nóng)民的知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權”⑩。2015年“一號文件”進一步將農(nóng)村集體資產(chǎn)細化為“土地資源性資產(chǎn)”，“非經(jīng)營性資產(chǎn)”和“經(jīng)營性資產(chǎn)”三種類型，賦予農(nóng)民集體對三類資產(chǎn)有“占有權”。

2.擴展“農(nóng)民集體”對本集體土地的“使用權”

2013年“一號文件”規(guī)定“嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點和集體經(jīng)營性建設用地流轉。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設用地不得進入市場。”十八屆三中全會《決定》時明確為“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2015年“一號文件”具體規(guī)定了“賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能”；強調了“符合規(guī)劃和用途管制”作為前提。

3.擴展“農(nóng)民集體”對本集體所有土地的“收益權”

2013年“一號文件”規(guī)定“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，......盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例”；十八屆三中全會《決定》提出“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?！币庠诟淖円酝鶉液偷胤秸谩按箢^”的狀況。

4.明確“農(nóng)民集體”對本集體所有土地的“處分權”

2013年“一號文件”提出“鼓勵具備條件的地方推進農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革”。2015年“一號文件”則進一步明確為土地資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)不在發(fā)展股份合作化處分權之列。農(nóng)民集體只對“經(jīng)營性資產(chǎn)”有“處分權”?！敖?jīng)營性資產(chǎn)，重點是明晰產(chǎn)權歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”。

（二）賦予“農(nóng)戶”更加完整的農(nóng)地產(chǎn)權權能

1.擴展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的“占有權”、“使用權”

2013年“一號文件”明確提出“依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權”。十八屆三中全會《決定》從“物權”角度明確為“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這是我國農(nóng)地制度第一次明確農(nóng)戶承包土地完整的產(chǎn)權權能。2014年“一號文件”進一步細化為“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”。這表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可進一步區(qū)分為“土地承包權”和“土地經(jīng)營權”，農(nóng)民可以擁有“占有權”即“土地承包權”，而流轉“使用權”即“土地經(jīng)營權”，即“三權分置”。這對農(nóng)業(yè)土地順暢流轉，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是必要的。2015年中央“一號文件”要求“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、土地經(jīng)營權之間的權利關系”。

2.擴展“農(nóng)戶”對本集體所有土地增值收益分配的“收益權”

2013年“一號文件”提出依法保障農(nóng)民“集體收益分配權”；“確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障”。三中全會《決定》規(guī)定“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。2014年“一號文件”更細化了要求“除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障”。這是對農(nóng)民“收益權”的進一步明確。農(nóng)民除了擁有承包經(jīng)營土地的經(jīng)營性收益權外，作為集體成員，還擁有參與集體土地增值收益分配、保障公平享有基本公共福利的權利。

3.明確“農(nóng)戶”在集體所有資產(chǎn)“股份合作制”下有“股份收益權、股權處分權”

2013年中央“一號文件”提出農(nóng)民集體可實行“集體資產(chǎn)股份合作制”。十八屆三中全會《決定》進一步明確“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。

4.明確“農(nóng)戶”對宅基地有“用益物權”

2013年“一號文件”明確依法保障農(nóng)民“宅基地使用權”。三中全會《決定》則從“物權”角度明確表述為“保障農(nóng)戶宅基地用益物權”；并提出“慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”。

農(nóng)地制度的上述新政策是國家“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度”的具體體現(xiàn)，是完善農(nóng)地法律制度的基礎性內容。

四、農(nóng)地制度改革中存在的問題

（一）農(nóng)地制度改革的“基本原則”尚不明確

農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“基本原則”所指不明確且極易造成對基層工作的誤導。2014年中央“一號文件”《中共中央、國務院印發(fā)關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》應視為此次農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領性文件，但該《意見》卻沒有就深化農(nóng)村改革明確地確立“基本原則”。直到2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中才明確地提出了四項“基本原則”。但這些原則究竟強調要堅持什么或要反對如何做，涵義并不明確。如第一項原則究竟是強調“農(nóng)村土地基本關系不改變”還是強調“推進多種經(jīng)營方式共同發(fā)展”？若作不同解讀，極易造成對實踐的誤導。這項基本原則所強調的應該是“農(nóng)村土地基本關系不改變”。再如第二項原則究竟是強調“須以農(nóng)民實踐創(chuàng)新作為改革的動力”，還是強調“以地方和基層政府主導的先行先試作為改革的動力”？或者強調“須以農(nóng)民首創(chuàng)的改革做法與地方基層政府主導的先行先試改革做法”之間須如何結合作為改革的動力？涵義并不明確。不同的解讀亦會造成實踐中的誤導。又如第三項原則，究竟是強調“農(nóng)民是改革主體”還是強調“政府推進改革中不得違背農(nóng)民意愿和侵害農(nóng)民權益”？況且，這個內容與上一項原則的內容有交集。這項所強調的應該是后者。但是，這與該原則中強調的“以農(nóng)民為主體”的內容之間又是存在悖論的。這四項“基本原則”中只有第四項的內涵是明確無誤的，強調“規(guī)模經(jīng)營必須適度”。

這表明，當前深化農(nóng)地制度改革中必須堅持的“基本原則”究竟是什么，并不明確。

（二）重視賦予農(nóng)民“實體性權利”，但未對關聯(lián)主體設立“實體性責任”

農(nóng)民 “占有權”方面，如“征收農(nóng)村土地”中，賦予農(nóng)民“知情、參與、監(jiān)督、訴訟”等權利，但沒有對地方和基層政府的相應權限及必須相應承擔的責任或義務作必要規(guī)定；農(nóng)民“使用權”方面，如“推進土地整理、招商引資”中，沒有對地方和基層政府的權限和須承擔的責任或義務作明確的規(guī)定；“穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權”中，圍繞國家要求地方基層政府“不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮”、“嚴禁定任務、下指標”、“防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿”，但沒有以“責任或義務”的形式對地方和基層政府的行為作出規(guī)定。農(nóng)民“收益權”方面，賦予農(nóng)民集體和農(nóng)戶“公平分享土地增值收益”權利，承諾“合理提高個人收益的標準”，但沒有為地方和基層政府設立相應的“責任或義務”。農(nóng)民“處分權”方面，賦予農(nóng)民集體有“出讓、租賃、入股”本集體經(jīng)營性建設用地的權利、將本集體資產(chǎn)產(chǎn)權實行股份合作制的權利，但對農(nóng)戶有什么權利，村集體組織有什么責任或義務，缺乏必要的規(guī)定。

特別值得指出的是，圍繞賦予農(nóng)民土地權利的權益保障，國家沒有為基層人大和政協(xié)設立一定的“責任或義務”，使基層人大和政協(xié)履行監(jiān)督政府依法、依規(guī)進行土地執(zhí)政行為的職能。

（三）重視完善“實體性”規(guī)則，但未設立“程序性、救濟性”規(guī)則

農(nóng)地“占有權”方面，如農(nóng)地征收中賦予農(nóng)民有“知情權、參與權、申訴權、監(jiān)督權”，卻沒有為地方和基層政府設立諸如“公布征地信息”、“征求并商議合理補償標準”、“糾紛調解”等為環(huán)節(jié)性內容的程序規(guī)定。農(nóng)地“使用權”方面，如引導“土地經(jīng)營權向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體流轉”中，在對地方和基層政府行為作了一系列“禁止性”規(guī)定的同時，卻沒有為“基層先行先試”中諸如“了解農(nóng)民的意愿”，“提出試行方案”、“村民代表大會審議”、“基層人大、政協(xié)備案監(jiān)督”、“政府引導推動實施”、“糾紛調解或訴訟”等環(huán)節(jié)性內容作程序規(guī)定。農(nóng)民“收益權”方面，賦予農(nóng)民“公平分享土地增值收益”權利，承諾“合理提高個人收益的標準”的同時，卻沒有對地方的土地增值收益分配標準和合理的個人收益標準的形成程序，作必要的規(guī)定。

（四）已出臺的新規(guī)則，尚缺乏相應的配套規(guī)則

已經(jīng)出臺的深化農(nóng)地改革政策中，農(nóng)地“三權分置”是十分重要的新規(guī)則。但是，對于農(nóng)地“三權分置”背景下農(nóng)村中即將廣泛面對的“新型農(nóng)業(yè)主體”與“地方基層政府”的關系、“新型農(nóng)業(yè)主體”與“農(nóng)戶”、與 “村、組農(nóng)民集體”等主體之間關系，尚未確立必要的“基本規(guī)則”。

同樣，對于“界定公共利益”、“征收農(nóng)村土地、村莊土地整理中農(nóng)民的基本權利”、“征地補償標準形成中農(nóng)民的基本權利”等長期以來始終需要確立規(guī)則的方面，農(nóng)地改革政策也尚未出臺相應的“基本規(guī)則”。

再者，黨的十八大以來許多重要文件中都提到的加強人大、政協(xié)以及社會組織在深化改革中地位作用、推進“協(xié)商民主”建設的要求，也沒有體現(xiàn)在農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的具體政策中。如農(nóng)地制度改革中基層人大、政協(xié)、村民自治組織，各應處于怎樣的位置，擁有什么權利，須承擔的責任和義務等。

在農(nóng)地改革政策尚存在上述問題的情況下，當前正在全國33個縣（市）啟動的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)地制度改革試點，仍然是在“地方基層政府”VS“農(nóng)民”的關系格局中展開。這樣的試點，從過程到結果都不容樂觀。

五、農(nóng)地制度改革中存在問題的原因

當前值得思考的問題是，一方面，2013年以后國家行為已經(jīng)轉變?yōu)椤耙?guī)則的”意向類型，這對改進我國農(nóng)地制度中長期存在的問題意義重大，但另一方面，國家主導的深化農(nóng)地制度改革政策中仍然存在“基本原則不明、有權利主體但無對應的責任主體、有實體性規(guī)則但無相應的程序性和救濟性規(guī)則、缺乏配套規(guī)則”等明顯的問題，究竟原因何在呢？

從理論上講，深層的原因就在于新世紀以來國家的行為類型雖然發(fā)生了新轉變，即開始重視“公正平等”、強調“規(guī)則建設”，但是，國家“公正平等”的價值取向與國家“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的價值取向之間尚缺乏“整合性”，即國家“公正平等”的動機和價值取向尚未真正有效地對國家“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向產(chǎn)生“建構”作用。

黨的十八大以來，國家“公正平等”的動機和價值取向已經(jīng)提出對國家“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向進行整合的基本理念。黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化體制改革的決定》中提出的“改革的出發(fā)點和落腳點”以及“改革的總目標”，就是這種“整合理念”的充分體現(xiàn)。《決定》指出，全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，是“促進社會公平正義、增進人民福祉”，這顯然是國家“公正平等”的動機和價值取向對國家“經(jīng)濟增長”動機和價值取向產(chǎn)生建構性的結果；《決定》指出，全面深化改革的總目標，是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這顯然是國家“公正平等”的動機和價值取向對國家“統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向產(chǎn)生建構性的結果。

國家雖然已經(jīng)有了用“公正平等”的動機和價值取向整合“經(jīng)濟增長”和“統(tǒng)治秩序”的理念，但國家“公正平等”的動機和價值取向與“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向之間真正實現(xiàn)整合，是存在內在阻力的。

一般來講，國家用“統(tǒng)治秩序”或者“經(jīng)濟增長”的動機和價值取向去建構其“公正平等”的動機和價值取向時，內在阻力是較小的。但反過來，國家用“公正平等”的動機和價值取向去建構“經(jīng)濟增長”和“統(tǒng)治秩序”，內在的阻力就會較大。原因就在于，國家“公正平等”的價值取向與國家“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的價值取向之間是存在一定悖論的。也就是我們所熟知的“效率與公平”的關系問題、“權威與民主”的關系問題。

國家用“公正平等”的動機和價值取向去建構“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向，既意味著國家要用“公正平等”去抑制經(jīng)濟活動中市場的自發(fā)性張力，規(guī)范經(jīng)濟增長的方式，提高經(jīng)濟增長的質量，降低以往那樣的經(jīng)濟增長速度；也意味著國家要用“公正平等”去抑制政治活動中權力的自發(fā)性張力，規(guī)范權力運用的方式，提高權力的合法性，縮小國家權力以往那樣的管控范圍。對于已經(jīng)習慣了運用權力主導經(jīng)濟社會發(fā)展的國家來說，是需要下大決心才可能堅持下去的。

即使國家已經(jīng)在發(fā)展觀上作出重大轉變、已經(jīng)明白必須用“公正平等”來建構經(jīng)濟增長和統(tǒng)治秩序，但國家在“公正平等”的動機和價值取向與“經(jīng)濟增長”和“統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向之間尋找到一種適合我國當前經(jīng)濟增速減緩、社會矛盾堆積新常態(tài)下的“度”，也絕非是可以一蹴而就的事情。

這就是我們一方面看到國家當前深化農(nóng)村土地制度改革的政策中積極為農(nóng)民賦權，完善農(nóng)地“規(guī)則”，另一方面又可以看到改革政策中尚存在“基本原則不明、有權利主體但無對應的責任主體、有實體性規(guī)則但無相應的程序性和救濟性規(guī)則、缺乏配套規(guī)則”等等問題的深層原因。

國家“公正平等”的動機和價值取向與國家“經(jīng)濟增長”和“統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向之間缺乏整合性，當前的表現(xiàn)是，十八屆三中全會全面深化體制改革的價值取向和總目標未能自覺地貫穿到全面深化農(nóng)村改革的價值取向和目標中。

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，這就是全面深化改革的“價值取向”；《決定》指出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是全面深化改革的“目的”。這意味著，各方面的深化改革都應當要體現(xiàn)這樣的“價值取向”和“目的”。具體到農(nóng)村改革來看，全面深化農(nóng)村改革的“價值取向”就應該是“促進農(nóng)村社會公平正義，增進廣大農(nóng)民福祉”，改革的“目的”就應該是“國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

但近年出臺的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革政策中，卻并未自覺地將體現(xiàn)十八屆三中全會全面深化改革的價值取向和總目標的對應內容作為全面深化農(nóng)村改革“價值取向”和“目的”。

2014年中央“一號文件”即中共中央國務院印發(fā)《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》對2014年及今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“總要求”是，“力爭在體制機制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農(nóng)村建設上取得新進展，為保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐”。這里的“總要求”中，“在體制機制創(chuàng)新上取得新突破”，應是全面深化農(nóng)村改革的“內容”；而“在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農(nóng)村建設上取得新進展”，應是農(nóng)村體制機制創(chuàng)新取得新突破所形成的“結果”。也就是說，這個關于全面深化農(nóng)村改革的重要政策文件中并沒有明確突出農(nóng)村改革的“價值取向”和“目的”究竟是什么。

之后國家又陸續(xù)出臺了一系列深化農(nóng)村改革的政策文件。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2014年12月31日中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2015年中央“一號文件”即《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》；2015年5月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》?？疾彀l(fā)現(xiàn)，這些政策文件中完全沒有提及全面深化農(nóng)村改革的“價值取向”或“出發(fā)點和落腳點”問題，也沒有“促進農(nóng)村社會公平正義，增進廣大農(nóng)民福祉”的字樣；完全沒有提及全面深化農(nóng)村改革的“總目標”或“目的”問題，也沒有“國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的字樣。顯然，十八屆三中全會確立的全面深化改革的價值取向和目的沒有被自覺地貫穿在全面深化農(nóng)村改革的指導思想中。

全面深化農(nóng)村改革沒有明確的“價值取向”和“目的”，那么地方和基層政府在推進全面農(nóng)村改革的實踐中就完全可能將國家農(nóng)村改革的“內容”和“結果”誤判為是國家農(nóng)村改革的“價值取向”和“目的”。為了完成國家下達的農(nóng)村改革任務，他們便會毫無顧忌地去追求“體制機制創(chuàng)新上取得新突破”，會毫無約束地去搞他們自己理解的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，新農(nóng)村建設上取得新進展”。在這種缺乏正確的價值取向和終極目的約束、卻鼓勵地方基層政府大膽創(chuàng)新、先行先試的情況下，地方政府主導的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革會產(chǎn)生怎樣的后果，不可能不令人擔憂。

六、貫穿“公正平等”價值取向的農(nóng)地制度改革

國家用“公正平等”的價值取向主導經(jīng)濟社會發(fā)展，使“公正平等”的價值取向與“經(jīng)濟增長、統(tǒng)治秩序”的價值取向之間形成適當?shù)摹罢闲浴?，必定會?jīng)歷一個過程。這個過程，就是國家明確地堅持并逐漸習慣用“公正平等”的價值取向評價經(jīng)濟增長，而不是用經(jīng)濟活動的價值取向（如GDP）評價經(jīng)濟增長；明確地堅持并逐漸習慣用“公正平等”的價值取向評價統(tǒng)治秩序，而不是用政治活動的價值取向（支配-服從）評價統(tǒng)治秩序。

值得關注的是，2016年以來，國家深化農(nóng)村改革的價值取向和目的“可作不同理解”的狀況正在發(fā)生轉變，國家正在明確深化農(nóng)村改革的“價值取向”和“目的”。

2016年中央“一號文件”《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》引言部分關于指導思想的一段中明確指出“把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”；引言部分關于改革目標的一段中明確指出“農(nóng)村基本經(jīng)濟制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、農(nóng)村社會治理制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制進一步完善”。這與十八屆三中全會全面深化改革的價值取向和目的的內容就吻合起來了。

2016年中央“一號文件”在深化農(nóng)村改革指導思想和改革目的方面的上述轉變，是值得認真重視的。這說明在經(jīng)歷了2014、2015兩年深化農(nóng)村改革的價值取向和目的存在“可作不同理解”問題的過程后，國家對于全面深化農(nóng)村改革的“價值取向”和“目的”問題進行了反思。

2014年以后國家出臺的一系列深化農(nóng)村改革的政策文件中，“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”成為最為耀眼的主題。而在國家沒有明確界定深化農(nóng)村改革的價值取向和目的的情況下，這樣的“主題”極易誤導地方和基層政府，將“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”誤解為深化農(nóng)村改革的價值取向和目的。2016年“一號文件”在指導思想中明確“把堅持農(nóng)民主體地位、增進農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點”，這就明確了深化農(nóng)村改革的“價值取向”；明確農(nóng)村改革是促進“農(nóng)村基本經(jīng)濟制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、農(nóng)村社會治理制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制進一步完善”，這就明確了深化農(nóng)村改革的“目的”。盡管這種明確是在“悄然中”進行的，但卻為人們評價深化農(nóng)村改革指出了基本標準。這也是在告誡地方和基層政府，“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”并不是深化農(nóng)村改革的價值取向和目的，而是深化農(nóng)村改革應該取得的結果。

當前需要思考的是，雖然國家反思并明確指出了全面深化農(nóng)村改革的價值取向和目的，但這樣的價值取向和目的怎樣才能貫穿到全面深化農(nóng)村改革各個方面的內容中去呢？

這要求國家“公正平等”的動機和價值取向與國家“經(jīng)濟增長”、“統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向之間形成適當?shù)摹罢闲浴?。這種“整合性”的形成，需要國家對農(nóng)村改革有科學的態(tài)度和認知。即，要科學地認知全面深化農(nóng)村改革的“內容體系”；要科學地認知深化農(nóng)村各方面改革內容的“展開路徑”；要科學地認知農(nóng)村各方面改革內容協(xié)同展開的“體制機制”。但是，從2014年以來國家出臺的農(nóng)村改革系列政策文件看，對這些問題的科學認知亟待提高。

從理論上講，全面深化農(nóng)村改革，改革的內容就是由“農(nóng)村經(jīng)濟（生態(tài)）、政治、社會、文化”諸方面改革構成的內容體系。改革的諸方面內容按照怎樣的邏輯展開，與國家的主要動機和價值取向與國家其他動機和價值取向之間的整合性情況緊密相關。改革的諸方面內容在展開中怎樣形成協(xié)同性，與國家確立的農(nóng)村社會體制機制有內在聯(lián)系。

國家2014年以來出臺的系列農(nóng)村改革政策文件中，改革的內容雖然涉及“農(nóng)村經(jīng)濟（生態(tài)）、政治、社會、文化”諸方面，但各方面改革的“實質內容”并不明確，使得各方面改革應“擔負的功能”并不明確，導致“農(nóng)村經(jīng)濟增長”的動機和價值取向、“農(nóng)村政權穩(wěn)定”的動機和價值取向與“農(nóng)村社會公正平等”的動機和價值取向之間存在相互鉗制的問題。這表明國家對農(nóng)村改革“內容體系”的科學認知尚待提高?！稗r(nóng)村經(jīng)濟（生態(tài)）、政治、社會、文化”諸方面的改革齊頭并進，看似全面，但其中最關鍵的改革方面是什么，并不明確，這使得農(nóng)村改革沿著怎樣的路徑來展開，并不明確。這表明國家對全面深化農(nóng)村改革中諸方面內容的展開邏輯的科學認知尚待提高。這里特別值得提到的是，2015年2月10日中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，2015年5月31日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學性和實效性。堅持因地制宜，尊重群眾首創(chuàng)精神，鼓勵探索創(chuàng)新?！边@一系列政策文件屬于國家用“公正平等”的動機和價值取向對國家“統(tǒng)治秩序”的動機和價值取向的建構，是全面深化農(nóng)村改革中“政治方面”改革的內容。但國家并沒有明確農(nóng)村社區(qū)建設中“協(xié)商民主”改革與“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的相關改革之間應是怎樣的關系。如，地方和基層政府主導推進的農(nóng)地制度改革決策，是不是必須在“決策之前”和“決策實施之中”與農(nóng)民進行過“協(xié)商”呢。這涉及的理論問題是，全面深化農(nóng)村改革中，體現(xiàn)國家“公正平等”價值取向的“政治方面”的相關改革是不是應該首先進行呢？2016年“一號文件”中，盡管國家指明了全面深化農(nóng)村改革的價值取向和目的，但卻只字未提農(nóng)村中“協(xié)商民主”改革的問題。這表明國家對農(nóng)村改革諸方面內容展開的邏輯以及形成協(xié)同性的問題的科學認知尚待提高。

由于對上述問題尚缺乏科學認知，雖然2013年以來國家行為已經(jīng)轉變?yōu)椤耙?guī)則”的類型，“公正平等”已成為總體上的國家價值觀，相關的制度建設取得了可喜的進展，但“公正平等”的價值取向卻未能較好地貫穿到全面深化改革的政策之中。

展望2020年，國家要使“公正平等”的價值取向貫穿到全面深化農(nóng)村改革中去，就需要提高相關的科學認知，使國家“農(nóng)村社會公正平等”的動機和價值取向與國家“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長”的動機和價值取向、與“農(nóng)村政治秩序穩(wěn)定”的動機和價值取向之間形成適當?shù)摹罢闲浴?，逐步形成用“公正平等”去評價農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟如何增長、生態(tài)如何建設、農(nóng)村政權中統(tǒng)治秩序如何協(xié)調穩(wěn)定的體制和機制。

②《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，中央全面深化改革領導小組審議通過，2014年12月。

③《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定（草案）》，北京：《人民日報》，2015年3月3日。

⑥⑦⑧《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：《中國法學》，2014年第6期。

⑨［英］安東尼·吉登斯：《社會的構成》，李康，李猛澤，北京：三聯(lián)書店，1988年，第286～288頁，第96頁。

武漢 430073

［責任編輯 左曉斯］

C916

A

1000-114X（2016）04-0185-11

譚明方，中南財經(jīng)政法大學哲學院社會學研究所教授、博士生導師。

*本文系國家社科基金項目“國家行為與我國農(nóng)村土地所有權關系研究”（項目號08BSH040）的階段性成果。