梁嶸

（廣西政法管理干部學院 廣西 南寧 530023）

試論加強我國事業(yè)單位的公益屬性*
——以社會管理體制創(chuàng)新研究為視角

梁嶸

（廣西政法管理干部學院 廣西 南寧 530023）

我國的事業(yè)單位是國民經濟發(fā)展過程中向公眾提供公益服務的重要主體，當前進行的事業(yè)單位改革是我國行政管理體制改革的重要內容，推進事業(yè)單位改革關鍵還是要從創(chuàng)新政府的社會管理體制入手，不斷加強我國事業(yè)單位的公益屬性。本文以社會管理體制創(chuàng)新研究為視角，從我國事業(yè)單位改革的現(xiàn)狀入手，分析目前我國事業(yè)單位改革中公益屬性存在的問題和原因，并在此基礎上提出了若干增強我國事業(yè)單位公益屬性的建議措施，以此能逐步加強我國事業(yè)單位的公益屬性，不斷創(chuàng)新社會管理體制，為公眾建立全覆蓋和多元化的公益服務體系。

事業(yè)單位;改革;公益屬性；社會管理體制創(chuàng)新

一、我國事業(yè)單位改革中公益屬性的現(xiàn)狀

在我國國務院頒布實施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，把事業(yè)單位定義為“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”①中華人民共和國國務院令第411號《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004）。我國在國家機構中組建事業(yè)單位的重要初衷就是為了滿足人民群眾對公益服務的需求，提高政府的公益服務水平和效率。黨中央多次明確提出，要分類推進事業(yè)單位制度改革。2011年3月23日，中共中央、國務院印發(fā)《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）（以下簡稱《指導意見》）。該《指導意見》中指出，我國事業(yè)單位分類改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。改革的主要思路，將按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化機制體制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發(fā)展對公益服務的需求。②《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）

《指導意見》明確提出，通過改革，理順政府與事業(yè)單位之間的關系，把政府不該管、管不好的微觀事務交給事業(yè)單位，進一步強化政府的公共服務職能，把更多的精力和資源投到公益事業(yè)發(fā)展上，加強對公益事業(yè)的政策引導、總體規(guī)劃和有效監(jiān)管，同時明確事業(yè)單位的功能定位，強化公益屬性，更好地實現(xiàn)政府的公共服務目標。在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從

事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，強化其公益屬性。①《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）

當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，加快推進事業(yè)單位改革，滿足公眾對公益服務日益增長需求的目標將面臨更加嚴峻的局面。針對當前的各種新情況和新要求，我國事業(yè)單位的改革進程相對緩慢，向公眾提供的公益服務總量和供給方式難以滿足實際需求，對現(xiàn)有資源做不到合理有效的配置，公益服務的質量和效率普遍不夠高，相關支持公益服務發(fā)展的政策措施落實不到位，并且缺乏必要的監(jiān)督管理。個別的事業(yè)單位，熱衷于對自身利益的追逐，完全背離了公益服務的基本價值取向。這一系列的情況，直接的影響到事業(yè)單位改革中公益屬性的加強，急需通過引入社會管理體制創(chuàng)新的理念來加以完善。

二、我國事業(yè)單位改革中公益屬性存在的問題及原因分析

與政府機構改革相比，目前我國事業(yè)單位改革依然相對落后，其中公益屬性部分存在著不少問題，結合其原因分析主要有以下幾點：

（一）缺乏相應的法律法規(guī)支持，管理體制和運行機制不健全

我國目前在事業(yè)單位公益屬性方面的立法相對滯后，現(xiàn)有的法律規(guī)定還不足以有效規(guī)范我國事業(yè)單位中公益屬性的方方面面，法律存在空白的區(qū)域急待相關立法來填補。

由于事業(yè)單位基本都是由國家統(tǒng)一安排，導致事業(yè)單位的公益屬性出現(xiàn)福利化趨勢，容易出現(xiàn)部門職能重復設置的情況，部分事業(yè)單位的社會功能行政化趨勢加劇，并且缺乏有效的激勵競爭機制。

（二）資源利用的配置率低下，權責不清

部分事業(yè)單位對部門利益和個人利益的過分追求，舉著公益的旗號卻服務于私利，占用著大量的社會資源，卻只為公眾提供低效率的服務。更有甚者，對本來應當共享的資源進行全封閉式管理，嚴重偏離了公益屬性這個基本的價值取向。

各地各級政府權責不清，對各類公益事業(yè)的支持投入普遍存在著分布不均的問題。以此同時，對各類公益事業(yè)投入產出的效益缺乏科學的監(jiān)管和指導，沒能解決對于資源利用最大化的困局。部分的政府部門一方面想把公益服務的社會管理職責履行好，另一方面又不愿意削弱自身的行政管理職責，造成對公益服務的職責不夠優(yōu)化。盡管有些相關部門做到了把職責重心專注于直屬事業(yè)單位的公益服務管理，但基本都是僅限于本部門的領域，在公益服務的關注點上缺乏和公眾的有效溝通，沒能迎合公眾對于公益服務的需求。

（三）對民間社會力量投入公益服務的組織管理不規(guī)范，各類參與公益事業(yè)的主體不足

政府相關部門落實《指導意見》不到位，使得民間社會力量參與公益事業(yè)在法律政策方面難以和事業(yè)單位平起平坐，甚至還會遭受到不平等的待遇，嚴重影響到各類參與公益服務的民間社會力量設立公益機構的積極性，造成參與到公益事業(yè)的社會力量主體數(shù)量，相對于民眾的實際需求來說嚴重不足，影響到了公益事業(yè)的可持續(xù)和健康發(fā)展。

公益服務是我國民生的重要內容，公益事業(yè)的參與主體不足，會影響社會的和諧與穩(wěn)定。只有鼓勵事業(yè)單位、社會團體、基金會和非營利組織等各類主體積極參與公益事業(yè)，才能促進公益事業(yè)可持續(xù)和健康的發(fā)展，讓公眾日益增長的公益服務需求逐步得到滿足。

當前，盡管全社會參與到公益事業(yè)的主體出現(xiàn)了多元化趨勢。但是我國由于長期受到官本位思想的影響和官僚體制的制約，加上公眾的法律意識淡薄，使得在公益事業(yè)單位改革中出現(xiàn)政府主導為主，社會參與為輔的局勢，各類參與主體之間并沒有實現(xiàn)地位上的真正平等。

三、加強我國事業(yè)單位公益屬性的建議措施

（一）抓緊制訂相應的法律法規(guī)，完善相關的制度建設

國家的相關立法機關，應當盡快制定公益事業(yè)單位方面的法律法規(guī)、政策規(guī)章、行業(yè)規(guī)劃和標準規(guī)范，提高立法質量和效率，逐步放寬準入領域，有序推進公平準入，積極鼓勵社會團體、基金會和非營利組織等各種民間社會力量依法進入公益事業(yè)領域。

2016年9月1日正式實施的《中華人民共和國慈善法》，是我國第一部關于規(guī)范慈善事業(yè)的法律，它在公益和慈善平臺上明確了政府和社會的職能劃分，在制度設置上激勵了慈善的社會公益方向，是我國加強事業(yè)單位公益屬性的重要突破。該法明確了設立慈善組織實行登記制度，只要符合慈善組織的七個條件，無論是社會團體和基金會，還是非營利組織，都可以徹底擺脫過去不合理的雙重管理體制，經由所在地的民政部門直接登記成立。此外，該法還設置了慈善組織的組織行為準則，如信息公開制度、法定財務報告制度、法定終止情形等，明確規(guī)定了嚴格的慈善募捐條件、方式和程序，確立了慈善行為的行為規(guī)范，為今后提高我國事業(yè)單位的公益屬性提供了很好的立法參考模式。

在制度建設方面進一步理順體制和完善制度，繼續(xù)擴大公益服務的領域，逐步提高公益服務水平和效率，擴充公益服務的類型，促進公益事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，切實為民眾提供更加優(yōu)質的公益服務。借鑒國

外的先進經驗和成功范例，結合我國的特殊國情，加快推進相關監(jiān)管制度的建立，科學的設立監(jiān)管機構，積極引入互聯(lián)網和民眾的監(jiān)督，面向社會提供公益服務的事業(yè)單位和社會力量主體要建立科學的信息披露制度，充分滿足民眾的知情權，相關的重要事項要向社會公布，接受各方的監(jiān)督，涉及公眾切身利益的重大公益服務事項，應當要按照有關規(guī)定，面向全社會進行公示和舉行必要的聽證，真正做到對民眾負責和對社會負責。

（二）創(chuàng)新社會管理體制，支持公益事業(yè)的全方位發(fā)展

在新時期，應當充分遵循市場經濟的運行規(guī)律，讓市場這只無形的手在公益服務領域中積極發(fā)揮資源配置的作用，為更多的社會資本進入公益服務領域創(chuàng)造良好的環(huán)境，以此推進公益服務相關配套產業(yè)的迅速發(fā)展，不斷滿足民眾對全覆蓋和多元化公益服務的日益增長需求。進一步理順相關政府部門與事業(yè)單位之間的關系，把那些過去政府部門不合適管和管不到位的公益服務交給社會團體、基金會和非營利組織等民間社會力量，進一步增強相關政府部門的公共服務理念，更合理的把人力、物力和財力投入到公益服務發(fā)展需要的地方，不斷完善對公益服務的中長期規(guī)劃和有效監(jiān)管，進一步加強事業(yè)單位的公益屬性，更好的實現(xiàn)公益服務的真正內在價值。

我國在發(fā)展公益事業(yè)過程中，要避免出現(xiàn)城市和農村差距不斷拉大的情況，千方百計縮小各地區(qū)之間的公益服務水平差距，真正讓廣大的公眾平等享受到公益服務帶來的便利。加速優(yōu)化公益服務的資源配置，抓緊創(chuàng)新公益服務的提供模式，把完善購買公益服務機制改革提上議事日程，不斷提高公益服務的效率和質量。

互聯(lián)網公益是利用當前的互聯(lián)網技術，通過互聯(lián)網提供的各種平臺開展的公共利益事業(yè)。隨著全球互聯(lián)網的快速發(fā)展，全世界對公益的需求與日俱增，越來越多的人通過互聯(lián)網和現(xiàn)實社會的互動，參與到各種公益事業(yè)和公益活動中。相關的政府部門應該發(fā)揮引導作用，對通過互聯(lián)網從事社會公益事業(yè)進行相關的規(guī)范和指導，使之能夠持續(xù)和健康發(fā)展，以此激發(fā)全社會參與公益的熱情，培養(yǎng)公眾的公民意識和公益責任感，推動整個社會公益事業(yè)的發(fā)展。

（三）積極鼓勵民間社會力量發(fā)展公益事業(yè)

我國現(xiàn)階段，應當積極借鑒和引入國外成功的機制和經驗，不斷鼓勵各類社會力量興辦公益事業(yè)和公益活動，依法投身我國的公益服務領域。通過制定相關的法律法規(guī)和政策措施，完善相關配套制度，逐步開放公益服務的準入資格和服務領域，做到一視同仁，公平對待準入的審批，對民間社會力量參與公益服務的，除了與事業(yè)單位公平對待外，盡可能向民間社會力量傾斜政策優(yōu)惠和鼓勵措施，并大力扶持，促進其可持續(xù)和健康的發(fā)展。比較可行的有，可以通過制定和嚴格執(zhí)行相關的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵各類公司企業(yè)、民間社會團體和公民個人，通過各類捐贈的慈善方式，更主動的參與到公益事業(yè)中來。還可以抓緊制定和完善支持民間社會力量興辦公益事業(yè)的財政政策，通過各種合法的金融手段，支持多渠道籌集各類資產投入發(fā)展公益事業(yè)，鼓勵民間社會資本投入到公益服務領域中。

研究和總結世界先進經驗，尤其要借鑒歐美等發(fā)達國家的成功經驗，制定中長期的遠景規(guī)劃，大力扶持、發(fā)展、培育我國的民間公益團體、慈善基金會和非營利組織，也更需要提高認識，規(guī)范管理，建立配套可行的法律政策體制和監(jiān)管機制，使之走上符合我國國情的、法治化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

當前，應當真正發(fā)揮政府的主導作用，引入市場競爭的機制，改革影響公益事業(yè)發(fā)展的體制機制，鼓勵開展多種方式的試點和實踐，扶持各種民間社會力量廣泛參與公益服務，逐步調動公眾廣泛參與公益事業(yè)的主動性和積極性。力爭通過不斷的改革和完善，真正實現(xiàn)為廣大公眾提供全覆蓋、多元化和多層次的公益服務。

為加強事業(yè)單位的公益屬性，可以借鑒西方發(fā)達國家的社會化運行方式，積極培育和扶持民辦公益服務組織和社會團體的發(fā)展，充分利用社會力量來籌集捐款，以此開發(fā)民間贊助和捐助的資源。此外，大力提倡和鼓勵發(fā)展公益服務的志愿者隊伍建設，充分發(fā)揮廣大志愿者的公益理念也是一個非常重要的途徑。

綜上所述，加強事業(yè)單位的公益屬性，大力發(fā)展我國的公益服務，要高舉有中國特色的社會主義偉大旗幟，站在全黨和全局的高度大力推進政府職能轉變和建設服務型政府，讓從事公益服務的事業(yè)單位、社會團體、基金會和非營利組織等民間社會力量成為向公眾提供公益服務的主力軍，不斷提高事業(yè)單位的公益服務水平，加快我國各項社會公益事業(yè)的發(fā)展。我國要嚴格按照《指導意見》的部署來穩(wěn)步推進，力爭到2020年，能夠建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

［1］中華人民共和國國務院令第411號《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（2004）。

［2］《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》（中發(fā)［2011］5號）。

［3］《我國公益類事業(yè)單位改革問題研究》，尚燕。

［4］《公益服務視角下事業(yè)單位分類改革研究》，田利。

［5］《公益性事業(yè)單位改革探究》，徐靖雯。

［責任編輯：炫 蓉］

DF38

A

1008-8628（2016）06-0021-03

2016-09-17

本文系2012年度廣西政法管理干部學院校級課題（一般項目），項目名稱：社會管理體制創(chuàng)新研究（系列論文），項目編號：2012Y B3。