溫來(lái)成

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)　中財(cái)——鵬元地方財(cái)政投融資研究所，北京　100081)

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公私合作(PPP)中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管問(wèn)題研究

溫來(lái)成

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)——鵬元地方財(cái)政投融資研究所，北京100081)

[摘要]在地方財(cái)政投融資發(fā)展過(guò)程中，推行公私合作(PPP)成為我國(guó)現(xiàn)階段的重要任務(wù)之一，而地方政府誠(chéng)信監(jiān)管，則是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文分析了我國(guó)公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)緊迫性，論述了我國(guó)公私合作政府誠(chéng)信監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題，并從明確地方政府信用監(jiān)管主體，規(guī)范公私合作合同管理、積極推進(jìn)公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法創(chuàng)新，加強(qiáng)法制建設(shè)等方面，提出了政策建議。

[關(guān)鍵詞]公私合作；政府誠(chéng)信；監(jiān)管問(wèn)題

在地方公私合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中(PPP)中，政府機(jī)構(gòu)既是項(xiàng)目公司的投資方，又是市場(chǎng)規(guī)則的制定者和監(jiān)管者，地方政府誠(chéng)信狀況及監(jiān)管水平，對(duì)公私合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和公共服務(wù)的提供，具有十分重要的意義，本文專(zhuān)門(mén)對(duì)這一問(wèn)題開(kāi)展論述

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放后，我國(guó)就逐步開(kāi)始了公私合作(PPP)的探索、實(shí)踐，政府等公共部門(mén)和私人企業(yè)合作開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，既有成功的案例，也有不少失敗的教訓(xùn)，總體來(lái)看發(fā)展較為緩慢。在最近兩年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求巨大，在財(cái)政部等部門(mén)的大力推動(dòng)下，公私合作(也稱(chēng)之為政府與社會(huì)資本合作)又一次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，2014年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別發(fā)布了政府與社會(huì)資本合作(PPP)政策指南、示范合同文本，財(cái)政部發(fā)布了推廣示范項(xiàng)目30個(gè)，到2014年年底，全國(guó)各地示范推廣的項(xiàng)目達(dá)1萬(wàn)億元之多，2015年財(cái)政部等部門(mén)陸續(xù)發(fā)布了《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等一系列政策文件。其中，在公私合作過(guò)程中地方政府誠(chéng)信問(wèn)題，也是引起爭(zhēng)議的重點(diǎn)問(wèn)題之一，其原因主要包括：

1.公私合作的特殊性及對(duì)地方政府誠(chéng)信的要求。公私合作是政府等公共部門(mén)與私人部門(mén)合作，為社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。在公私合作關(guān)系中，公共部門(mén)與私人部門(mén)是以合同為紐帶的契約關(guān)系，兩者處于平等地位。公共部門(mén)通過(guò)與私人投資者合作，動(dòng)員更多的社會(huì)資源投入基礎(chǔ)設(shè)施及其他社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)，減輕政府財(cái)政支出壓力，減少政府債券發(fā)行，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，履行公共管理職責(zé)。而私人部門(mén)通過(guò)與公共部門(mén)合作，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目，通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)、取得政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等方式，獲得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)私人利益最大化目標(biāo)。因此，公私合作是可以達(dá)到公私雙方互利共贏得一種公共服務(wù)供給方式。形成互利共贏的基礎(chǔ)，則是以合同為紐帶的契約關(guān)系，這種合作關(guān)系是雙方自愿的，公共部門(mén)與私人部門(mén)之間不是管理與被管理、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，要求雙方遵守承諾，信守合同，不得隨意違約。就私人投資者而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下講信譽(yù)、守合同是自然而然的事。但對(duì)于一直從事社會(huì)公共管理的政府部門(mén)而言，講究政府誠(chéng)信，與私人投資者一樣講信譽(yù)、守合同，則具有一定的挑戰(zhàn)性。

2.公私合作中地方政府的特殊性地位。盡管在公私合作中，公共部門(mén)與私人部門(mén)是契約關(guān)系，雙方是平等的，但是不可否認(rèn)，公共部門(mén)又是公共管理制度、規(guī)則的制定者，事實(shí)上具有雙重身份。鑒于公私合作中地方政府的特殊性地位，如果公共部門(mén)濫用手中的公共權(quán)力，不履行與私人部門(mén)簽署的合同，隨意違約，給私人投資者造成重大損失，則會(huì)在全社會(huì)形成顯著的示范效應(yīng)，給公共部門(mén)信譽(yù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。即在地方政府普遍不講誠(chéng)信、不講信譽(yù)的情況下，如地方政府推廣公私合作項(xiàng)目，開(kāi)展招投標(biāo)時(shí)，私人投資者就不會(huì)積極地去參與，公私合作項(xiàng)目難以順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，且對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)產(chǎn)生惡劣的效應(yīng)。

3.我國(guó)地方政府信譽(yù)狀況堪憂(yōu)。從我國(guó)地方政府管理工作的現(xiàn)狀，以及改革開(kāi)放以來(lái)各地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)際來(lái)分析，其形勢(shì)并不樂(lè)觀。有些地方政府新官不理舊事，一屆政府一朝政策，隨意撕毀、終止招商引資時(shí)簽訂的合同、做出的承諾，致使一些私人投資者對(duì)政府推出的PPP合作項(xiàng)目望而卻步。據(jù)報(bào)道2013年11月，廣東省湛江市中級(jí)人民法院對(duì)外通報(bào)，湛江市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過(guò)18.5億元，最長(zhǎng)的已經(jīng)欠了20多年。新華社報(bào)道稱(chēng)，有些債權(quán)單位已經(jīng)解散，有的債權(quán)人從黑發(fā)等到了白頭。甘肅省和政縣26個(gè)部門(mén)過(guò)去14年間拖欠一家飯店70萬(wàn)元，2014年5月，該飯店通過(guò)網(wǎng)絡(luò)曝光的辦法討債；湖北省陽(yáng)新縣三溪鎮(zhèn)金三湖賓館5年間被10多個(gè)政府單位“打白條”吃垮，累計(jì)遭欠餐費(fèi)40多萬(wàn)元，8月，賓館被迫求助媒體“討債”*王選輝：《拖欠群眾錢(qián)款查2萬(wàn)多人 》，《法制晚報(bào)》，2014年10月7日。。實(shí)際上，此類(lèi)案例比比皆是，早已不是新聞。同時(shí)，一些涉及政府合同的訴訟案例，存在立案難、審理難、執(zhí)行難的問(wèn)題，等等。上述現(xiàn)象，對(duì)吸引民間資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響，成為目前影響推動(dòng)公私合作發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

二、我國(guó)公私合作政府誠(chéng)信監(jiān)管現(xiàn)狀及問(wèn)題

近年來(lái)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，隨著社會(huì)信用體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，在加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)方面，我國(guó)采取了一些有效措施，一些地方政府開(kāi)展了政府誠(chéng)信建設(shè)探索，取得了一定成效，為公私合作項(xiàng)目的推行創(chuàng)造了有利條件。同時(shí)，還存在不少的問(wèn)題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

(一)公私合作政府誠(chéng)信監(jiān)管現(xiàn)狀

2007年，國(guó)務(wù)院建立了社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)系會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院辦公廳。2012年7月，國(guó)務(wù)院調(diào)整社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議職責(zé)和成員單位，聯(lián)席會(huì)議牽頭單位為發(fā)展改革委、人民銀行，召集人由發(fā)展改革委主任和人民銀行行長(zhǎng)擔(dān)任。黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信”，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》提出“建立健全社會(huì)誠(chéng)信制度”，以及“十二五”規(guī)劃綱要提出“加快社會(huì)信用體系建設(shè)”。 2014年6月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》， 提出社會(huì)信用體系建設(shè)的主要目標(biāo)是：到2020年，社會(huì)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務(wù)市場(chǎng)體系比較完善，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用。政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)取得明顯進(jìn)展，市場(chǎng)和社會(huì)滿(mǎn)意度大幅提高。全社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)普遍增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展信用環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序顯著好轉(zhuǎn)。認(rèn)為政務(wù)誠(chéng)信是社會(huì)信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，各類(lèi)政務(wù)行為主體的誠(chéng)信水平，對(duì)其他社會(huì)主體誠(chéng)信建設(shè)發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。要求加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)， 加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信管理和教育*國(guó)務(wù)院：《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，2014年6月27日，中央人民政府網(wǎng)站。。

2014年，財(cái)政部將自主發(fā)債的范圍擴(kuò)大了10個(gè)省市，包括上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西，財(cái)政要求試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)將本地區(qū)政府債券信用評(píng)級(jí)、信息披露、承銷(xiāo)團(tuán)組建、發(fā)行兌付等有關(guān)規(guī)定及時(shí)報(bào)財(cái)政部備案。同時(shí)，財(cái)政部發(fā)布了地方政府誠(chéng)信評(píng)級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)，根據(jù)財(cái)政規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)地方債信用評(píng)級(jí)等級(jí)劃分為三等九級(jí)，符號(hào)表示為：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。這是我國(guó)第一次對(duì)地方政府發(fā)行債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，也表示我國(guó)對(duì)地方政府誠(chéng)信監(jiān)管邁出了新的一步。2015年又將這一制度推廣到全國(guó)。

與此同時(shí)，全國(guó)各地區(qū)在建設(shè)社會(huì)誠(chéng)信體系，加強(qiáng)政府誠(chéng)信管理方面進(jìn)行了探索、實(shí)踐。為開(kāi)展社會(huì)信用體系建設(shè)，上海市2012年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)上海市社會(huì)信用體系建設(shè)的意見(jiàn)》和《上海市社會(huì)信用體系建設(shè)2013—2015年行動(dòng)計(jì)劃》。2012年上海市有信用服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)82家，行業(yè)同比增長(zhǎng)7%；從業(yè)人員同比增長(zhǎng)9.7%。2012年業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)出具企業(yè)信用報(bào)告(含資信評(píng)級(jí)報(bào)告和商業(yè)征信報(bào)告)約45萬(wàn)份，出具個(gè)人信用報(bào)告約27萬(wàn)份，防范交易風(fēng)險(xiǎn)3.6萬(wàn)億元，全年業(yè)內(nèi)機(jī)構(gòu)開(kāi)展信用管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)近12萬(wàn)人次。2012年，中國(guó)人民銀行征信中心在上海地區(qū)年度查詢(xún)企業(yè)信用報(bào)告份800萬(wàn)份、個(gè)人信用報(bào)告約4100萬(wàn)份*《上海市社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)展情況新聞發(fā)布會(huì)》，2013年9月22日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站。。在2007年“政府誠(chéng)信”被列為上海市社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)重點(diǎn)工作之首， 其主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)制度建設(shè)，從源頭上減少政府失信；結(jié)合政府信息公開(kāi)的深化，提升政府誠(chéng)信形象；開(kāi)展以依法行政和守信踐約為主題的政府誠(chéng)信創(chuàng)建活動(dòng)；加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信教育和管理等。2009年，四川省提出以增強(qiáng)政府公信力為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)的任務(wù)，等等。近年來(lái)，各地區(qū)都進(jìn)行了社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)踐、探索，在政府誠(chéng)信監(jiān)管方面取得了一定進(jìn)展。

(二)公私合作政府誠(chéng)信監(jiān)管存在的問(wèn)題

如前所述，近年來(lái)，我國(guó)在地方政府誠(chéng)信監(jiān)管領(lǐng)域采取了上述措施，取得了一定成效，為財(cái)政投融資開(kāi)展公私合作創(chuàng)造了條件，但還存在不少的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：

1.地方政府誠(chéng)信監(jiān)管主體不明確

目前，我國(guó)由人民銀行、國(guó)家發(fā)改委為召集人，眾多黨政部門(mén)參加，組成國(guó)務(wù)院聯(lián)席會(huì)議，開(kāi)展社會(huì)信用體系建設(shè)，除政府誠(chéng)信外，還包括商務(wù)誠(chéng)信、個(gè)人誠(chéng)信和司法誠(chéng)信。這種體制從實(shí)際運(yùn)行效果看，比較松散，可以制定一些發(fā)展規(guī)劃，召開(kāi)一些會(huì)議，對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)揮宣傳、推動(dòng)作用，但很難制定、實(shí)施具體政策，并監(jiān)督執(zhí)行。因而從公司合作項(xiàng)目實(shí)施的具體情況看，現(xiàn)行監(jiān)管體制難以滿(mǎn)足需要。地方政府誠(chéng)信監(jiān)管主體不夠明確，不能對(duì)地方政府誠(chéng)信狀況作出全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)，也不能對(duì)地方政府誠(chéng)信實(shí)踐進(jìn)行監(jiān)測(cè)、控制，更不能對(duì)違約失信行為進(jìn)行懲罰，難以對(duì)地方政府投融資項(xiàng)公私合作項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)管。

2.地方政府誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法不成熟

目前，我國(guó)對(duì)地方政府誠(chéng)信監(jiān)管，除地方政府發(fā)行債券信用評(píng)級(jí)外，主要通過(guò)法律訴訟、新聞媒體曝光、上級(jí)檢查督促等傳統(tǒng)方法和手段，缺乏一套科學(xué)、全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)技術(shù)和方法，以對(duì)地方政府綜合信用狀況，如合同履約、債務(wù)償還、承諾兌現(xiàn)、政務(wù)透明等情況，進(jìn)行全面、綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果具有可操作性、可比較性，能為市場(chǎng)投資者提供決策參考，可作為地方公私合作項(xiàng)目管理的重要依據(jù)，并通過(guò)排名、公示等方式，形成一種市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，有效約束地方政府及其官員的行為，推動(dòng)公私合作項(xiàng)目的健康發(fā)展。目前僅有北京大學(xué)等學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)以信用發(fā)展報(bào)告的形式，反映地方政府誠(chéng)信建設(shè)的狀況，影響力有限。

3.地方政府誠(chéng)信監(jiān)管缺乏明確法律、制度依據(jù)，失信問(wèn)責(zé)難

在現(xiàn)有的《地方人大和地方人民政府組織法》、《公務(wù)員法》、《黨政干部選拔任用條例》等法律、黨內(nèi)規(guī)章中，并未對(duì)地方政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員誠(chéng)信行為作出明確要求，也未規(guī)定對(duì)地方政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的誠(chéng)信狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以及如何對(duì)失信行為進(jìn)行處罰。上述法律、規(guī)章主要是從政治思想方面、一般道德方面進(jìn)行規(guī)范、要求。但是，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和公務(wù)人員遵守信用、誠(chéng)信準(zhǔn)則，是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的重要前提和保障，需要有具體、明確的要求，其規(guī)范是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分，不僅僅是一般倫理道德范疇。因而目前地方政府誠(chéng)信監(jiān)管缺乏明確法律、制度依據(jù)，給具體監(jiān)管操作帶來(lái)了較大困難，難以在做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。現(xiàn)階段地方政府誠(chéng)信監(jiān)管仍處在宣傳推廣、實(shí)驗(yàn)探索水平，與依法行政、依法治國(guó)的要求有較大差距，也說(shuō)明我國(guó)地方信用監(jiān)管的法制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

4.國(guó)家司法管理體制的制約

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府機(jī)構(gòu)作為行政法人，在和私人企業(yè)簽訂合同成立項(xiàng)目公司，開(kāi)展公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)后，如不履行合同，發(fā)行違約，利益相關(guān)人可以向法院提起法律訴訟，要求地方政府履行合同或賠償投資者損失，以法律手段達(dá)到對(duì)地方政府誠(chéng)信進(jìn)行有效監(jiān)管，維護(hù)公私合作各方利益。但在我國(guó)現(xiàn)行司法管理體制下，這一法律途徑的實(shí)際效果大打折扣。因?yàn)樵谀壳八痉w制下，法院在財(cái)力、物力上受制于同級(jí)政府；在組織、人事上受制于同級(jí)黨委；在同級(jí)人大選舉中，不同界別的政府機(jī)構(gòu)人大代表對(duì)法院人選當(dāng)選，具有重要影響。新的司法體制改革如設(shè)立巡回法院等，仍處在試點(diǎn)階段。因此。現(xiàn)行司法體制對(duì)法院受理、審判涉及政府機(jī)構(gòu)訴訟案例生產(chǎn)較大約束，難以保證獨(dú)立行使司法權(quán)力，此類(lèi)案件多以調(diào)解方式解決，不能很好地保證投資者利益，也不能有效治理地方政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員失信行為，對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)產(chǎn)生消極影響。

三、地方政府誠(chéng)信監(jiān)管創(chuàng)新需要研究的主要內(nèi)容

針對(duì)上述我國(guó)政府誠(chéng)信監(jiān)管中存在的問(wèn)題，根據(jù)我國(guó)大規(guī)模推廣地方公私合作項(xiàng)目的實(shí)際需要，我們認(rèn)為，目前我國(guó)地方地方政府誠(chéng)信監(jiān)管創(chuàng)新需要研究的主要內(nèi)容有：

1.公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管主體問(wèn)題。即需要研究公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的權(quán)力劃分及體制安排，也就是誰(shuí)來(lái)監(jiān)管的問(wèn)題。目前，工商管理、市政、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等政府部門(mén)，以及人大、紀(jì)委等權(quán)力機(jī)構(gòu)，在其業(yè)務(wù)職能范圍內(nèi)，都承擔(dān)一部分監(jiān)管職能，國(guó)家發(fā)改委和中國(guó)人民銀行聯(lián)合牽頭召開(kāi)國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議，但缺乏統(tǒng)一的地方政府誠(chéng)信監(jiān)管主體，以及相應(yīng)的體制安排。

2.公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法創(chuàng)新問(wèn)題。包括：(1)如何建立地方政府誠(chéng)信綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)制度。綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)包括政府部門(mén)債務(wù)違約率、合同違約率、法律訴訟敗訴率、居民信任度等，以準(zhǔn)確把握地方政府誠(chéng)信狀況，查明存在問(wèn)題，實(shí)施治理措施。(2)如何建立公私合作政府誠(chéng)信分類(lèi)管理技術(shù)與方法。即針對(duì)不同類(lèi)型公私合作方式，提出相應(yīng)監(jiān)管要求。(3)如何開(kāi)展公私合作合同管理，指導(dǎo)、監(jiān)管各類(lèi)公私合作項(xiàng)目，維護(hù)政府信譽(yù)。包括公私合作合同審查程序、政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)與方法、合同談判機(jī)制、合同執(zhí)行爭(zhēng)議的解決方法，以及合同終止條件設(shè)置等。通過(guò)合同管理，保障公私雙方利益，維護(hù)地方政府信譽(yù)。

3.公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的法律及其制衡機(jī)制問(wèn)題。即建立地方信用監(jiān)管的法律依據(jù)，主要研究：(1)如何修改《合同法》、《行政訴訟法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《刑法》等法律，明確規(guī)定對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)違約失信的處罰標(biāo)準(zhǔn)、條件，以及具體方式等，提高法律威懾力，督促各級(jí)地方政府遵守法律、恪守信用，積極開(kāi)展公私合作，為居民和企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。(2)如何完善地方性法規(guī)，以因地制宜解決公私合作中的問(wèn)題。公私合作項(xiàng)目主要是為城鎮(zhèn)提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等公共服務(wù)，大部分屬地方公共物品。但各國(guó)各地區(qū)自然地理情況差別較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地方政府誠(chéng)信監(jiān)管需要充分考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，可通過(guò)地方性法規(guī)、規(guī)章建設(shè)來(lái)滿(mǎn)足這一需要。(3)如何強(qiáng)化對(duì)地方政府違約失信懲罰的司法制衡機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)法院依法對(duì)涉及政府失信違約案件的立案和審理，以及執(zhí)行，是對(duì)政府誠(chéng)信監(jiān)管的重要途徑。因而需要研究在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，如何以加強(qiáng)人大對(duì)法院、檢察院的監(jiān)督為切入點(diǎn)，配合司法改革，增進(jìn)法院對(duì)案件立案、審判、執(zhí)行的獨(dú)立性，強(qiáng)化對(duì)政府機(jī)構(gòu)違約失信的處罰力度，維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)。

4.公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的官員懲戒機(jī)制問(wèn)題。在地方政府誠(chéng)信監(jiān)管過(guò)程中，地方黨政負(fù)責(zé)人具有十分重要的作用，因而需要研究以下內(nèi)容：(1)如何完善《公務(wù)員法》、《黨政干部選拔任用工作條例》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等法律制度中有關(guān)政府官員誠(chéng)信、守約的具體要求。根據(jù)公私合作項(xiàng)目管理權(quán)限，實(shí)行行政首長(zhǎng)違約失信懲戒責(zé)任制，建立違約失信懲戒標(biāo)準(zhǔn)。即將違約失信懲戒制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，與政府官員獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降直接掛鉤。(2)如何嚴(yán)格執(zhí)行政府官員任職期限、管理、考核，使之承擔(dān)任期內(nèi)的違約責(zé)任，體現(xiàn)法律制度的威懾力，維護(hù)政府誠(chéng)信。目前之所以存在新官不理舊事，一屆政府一朝政策，損害政府誠(chéng)信的現(xiàn)象，重要原因之一，就是目前地方黨政官員任期制執(zhí)行不嚴(yán)格，市縣的黨政主要負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)頻繁，可以采用為了追求政績(jī)大肆舉債，達(dá)到目的后異地升遷，以逃脫責(zé)任追究的辦法，需要從法律制度上解決這一問(wèn)題。

5.公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的行政文化創(chuàng)新問(wèn)題。行政文化構(gòu)成了地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的價(jià)值判斷，是地方政府誠(chéng)信建設(shè)的重要軟環(huán)境之一。在這一領(lǐng)域，需要研究的主要內(nèi)容有：(1)如何在公務(wù)員隊(duì)伍中形成誠(chéng)信、守約的價(jià)值觀念和文化氛圍，使之敬畏法律、敬畏人民，自覺(jué)履行合同、遵守承諾，維護(hù)地方政府誠(chéng)信和良好社會(huì)形象。即使公務(wù)人員，特別是黨政部門(mén)主要負(fù)責(zé)人，能夠從思想上認(rèn)同地方政府誠(chéng)信的價(jià)值，增強(qiáng)維護(hù)政府誠(chéng)信的自覺(jué)性，而不能僅靠法律、制度等外部的約束力。(2)如何在全社會(huì)形成要求地方政府講信譽(yù)、守合同的文化氛圍和價(jià)值觀念。即使全社會(huì)成員自覺(jué)監(jiān)督、督促政府履行合同、遵守承諾，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好文化環(huán)境，在地方政府管理中，以講信譽(yù)、守合同為榮，以違約、失信為恥，構(gòu)建社會(huì)良好的價(jià)值觀念。

6、公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題。除上級(jí)政府主管部門(mén)外，社會(huì)公眾及其組織對(duì)地方政府誠(chéng)信的監(jiān)督，也是政府誠(chéng)信監(jiān)管體系的重要組成部分，在這一領(lǐng)域，需要研究的問(wèn)題主要包括：(1)如何建立項(xiàng)目公示等制度。即規(guī)范政府公開(kāi)投融資公私合作項(xiàng)目信息，既為各類(lèi)投資者創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也有利于開(kāi)展社會(huì)監(jiān)督。(2)如何有效運(yùn)用微信、微博等新型媒體，聯(lián)合電視、廣播、報(bào)紙、雜志等傳統(tǒng)媒介，以維護(hù)公共利益為紐帶，形成監(jiān)督合力和壓力，監(jiān)督政府部門(mén)和私人企業(yè)遵守合同，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。(3)如何建立輿論曝光事件處置機(jī)制和制度。充分發(fā)揮社會(huì)輿論對(duì)公私合作政府誠(chéng)信的監(jiān)督功能。(4)如何發(fā)揮消費(fèi)者自治組織的監(jiān)督功能。公私合作項(xiàng)目，一般都是為居民和企業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)，涉及消費(fèi)者的合法權(quán)益，需要發(fā)揮消費(fèi)者及其自治組織對(duì)地方政府誠(chéng)信的監(jiān)督作用。

四、加強(qiáng)地方政府誠(chéng)信建設(shè)促進(jìn)公私合作的政策建議

鑒于地方政府誠(chéng)信建設(shè)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，綜合考慮目前公私合作項(xiàng)目建設(shè)及地方政府誠(chéng)信監(jiān)管的現(xiàn)狀和問(wèn)題，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題有：

1.構(gòu)建政府誠(chéng)信監(jiān)管主體，推進(jìn)地方政府誠(chéng)信建設(shè)，促進(jìn)公私合作發(fā)展

根據(jù)財(cái)政部門(mén)在公私合作中的地位，以及在政府債務(wù)管理等信用活動(dòng)中的特殊作用，我們建議，以上級(jí)財(cái)政部門(mén)為主體，對(duì)各級(jí)地方政府誠(chéng)信狀況進(jìn)行有效監(jiān)管。即在中央以財(cái)政部為主體，地方以上級(jí)財(cái)政部門(mén)為主體，開(kāi)展地方政府誠(chéng)信綜合評(píng)價(jià)和監(jiān)管，再配合社會(huì)監(jiān)督體系，加強(qiáng)地方政府誠(chéng)信建設(shè)，督促地方政府及其官員講信譽(yù)、守合同，在社會(huì)信用體系建設(shè)中發(fā)揮示范、表率作用，營(yíng)造良好社會(huì)信用環(huán)境，促進(jìn)公私合作發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

2.以合同管理為中心，建立公私合作中地方政府誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法。在公私合作合同體系中，明確政府在項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和回購(gòu)中的職責(zé)，為地方政府誠(chéng)信監(jiān)管提供依據(jù)。通過(guò)公私合作項(xiàng)目行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，以及其他參與機(jī)構(gòu)的管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，對(duì)地方政府誠(chéng)信監(jiān)管技術(shù)、方法做出具體規(guī)定，如政府誠(chéng)信監(jiān)管信息的采集、加工和處理，對(duì)政府失信違約事件的評(píng)價(jià)、預(yù)警、處置和信用記錄管理等，以便開(kāi)展日常監(jiān)管工作。通過(guò)地方公私合作合同管理，對(duì)地方政府的職責(zé)、失信違約的風(fēng)險(xiǎn)，做出明確警示，促進(jìn)有關(guān)政府部門(mén)謹(jǐn)慎承諾、遵守合同、恪守信譽(yù)，保障公私合作項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

3.建立健全地方政府及其負(fù)責(zé)人失信懲戒、問(wèn)責(zé)監(jiān)管制度。首先，建立懲戒標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)失信違約的行政機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行處罰。如可根據(jù)違約合同金額的大小，以及社會(huì)影響，對(duì)違約失信的政府機(jī)構(gòu)給與警告、暫停公私合作項(xiàng)目審批、罰款等處罰法。對(duì)于負(fù)有失職責(zé)任的負(fù)責(zé)人，給與警告、記過(guò)、記大過(guò)等處罰，違反法律的，追求其刑事責(zé)任。其次，進(jìn)一步改革司法體制和制度，加強(qiáng)法院對(duì)涉及政府公私合作項(xiàng)目案件的立案、獨(dú)立審理和判決，以及執(zhí)行，維護(hù)政府信譽(yù)，提高政府誠(chéng)信社會(huì)公信力，推動(dòng)公私合作項(xiàng)目健康發(fā)展。

4.建立地方政府及其公共機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以及地方政府綜合信用狀況公示制度。目前，我國(guó)在地方政府發(fā)行債券過(guò)程中，要求對(duì)其償債能力進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。在國(guó)際上，也是對(duì)地方政府償債能力進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。從目前我國(guó)地方公私合作管理的需要看，需要建立地方政府及其公共機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立地方政府綜合信用狀況公示制度。綜合信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系除償債能力指標(biāo)外，還應(yīng)增加地方政府合同違約率、行政訴訟案件敗訴率、群體性事件發(fā)生次數(shù)等指標(biāo)，全面反映一個(gè)地區(qū)地方政府誠(chéng)信的整體狀況，由上級(jí)財(cái)政部門(mén)或第三方機(jī)構(gòu)定期評(píng)估地方政府綜合信用狀況，為公私合作的投資者提供參考。同時(shí)，建立地方政府綜合信用狀況公示制度，使之接受社會(huì)各界的監(jiān)督，建立誠(chéng)信政府，為公私合作服務(wù)。

5.加快推進(jìn)地方政府誠(chéng)信監(jiān)管法律制度建設(shè)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既是信用經(jīng)濟(jì)，也是法治經(jīng)濟(jì)，企業(yè)、政府和個(gè)人等市場(chǎng)主體，都要恪守信用、遵守法律。通過(guò)完善《合同法》、《公務(wù)員法》、《政府采購(gòu)法》、《黨政干部選拔任用工作條例》等法律法規(guī)，建立《地方政府誠(chéng)信監(jiān)督管理法》等途徑，構(gòu)建完整的地方政府誠(chéng)信監(jiān)管法律制度體制，在公私合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，能夠在各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，對(duì)地方政府誠(chéng)信進(jìn)行有效監(jiān)管，有效治理地方政府隨意違約、不遵守合同，干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，難以保障公私合作項(xiàng)目投資者權(quán)益和消費(fèi)者利益的情況，建設(shè)法治政府、誠(chéng)信政府，推動(dòng)公私合作項(xiàng)目健康發(fā)展，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。

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[責(zé)任編輯：支建強(qiáng)]

Research on Governmental credit supervision in public

private partnership (PPP) Projects

WenLaicheng

Abstract：The implementation of public-private partnership (PPP) has become a primary task during local financial investment and financing development， and the local governmental credit supervision is the critical point to the success of PPP projects. This paper analyzes the instant urgency of governmental credit supervision in the implementation of public-private partnerships， discusses status quo and problems of governmental credit supervision in the operation of public-private partnerships， and policy advices are made based on concerning aspects of the definition of primary participant of governmental credit supervision、 the standardization of public-private partnership management、actively promotion of technical and methodological inJanation PPP performances、the draft and implementation of policies and standards ofgovernmental credit supervision in PPP projects.

Keywords：Financial investment and financing Public-private partnership Governmental credit

[中圖分類(lèi)號(hào)]F832.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1003-4307(2016)01-0145-06

[作者簡(jiǎn)介]溫來(lái)成(1965—)，甘肅莊浪人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中財(cái)——鵬三地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)，主要從事財(cái)政金融理論的研究。

[基金項(xiàng)目]本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究”(15BZZ058)、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”(13YJA630101)、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市公共服務(wù)公私合作的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究”(13JGB016)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題的階段性成果。

[收稿日期]2015-10-26