耿娜

（河南財(cái)政金融學(xué)院工商管理系，河南鄭州451464）

民生治理：中國(guó)共產(chǎn)黨民生法治的政策邏輯

耿娜

（河南財(cái)政金融學(xué)院工商管理系，河南鄭州451464）

中國(guó)共產(chǎn)黨民生法治的政策動(dòng)員具有實(shí)踐上的必然性，從黨代會(huì)的報(bào)告文本分析的結(jié)果來(lái)看，民生建設(shè)具有政策制定的公共性導(dǎo)向。民生政策的實(shí)施具有政治化滲透和法律化布局的雙重保障。政治化滲透是指把民生政策納入公共政策視野之中，利用行政過(guò)程的程序性與高效性來(lái)實(shí)現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政黨政策。相較于政治化滲透而言，法律化布局對(duì)于政策的具體執(zhí)行和完善作用更加明顯。民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，民生保障的權(quán)利內(nèi)容具有社會(huì)權(quán)的立場(chǎng)。民生保障的權(quán)利話語(yǔ)體系基本等同于社會(huì)權(quán)的保障范圍，這可從內(nèi)容和價(jià)值追求層面進(jìn)行考察。從實(shí)質(zhì)價(jià)值追求來(lái)看，民生改善與社會(huì)權(quán)保障的內(nèi)在精神和價(jià)值依歸具有高度一致性。民生政策與法治保障是兩個(gè)研究領(lǐng)域，但二者具有高度的契合性。

民生；民生政策；權(quán)利保障；民生法治；政策邏輯

“民生就是人民的生活，即社會(huì)的生存、國(guó)民的生計(jì)、群眾的生命”［1］。民生保障是執(zhí)政黨和政府治國(guó)理政的基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提。民生政策的本質(zhì)屬性是公共性，是黨和政府提供公共服務(wù)的依附性工具。戴維·伊斯頓從系統(tǒng)論的角度詮釋了公共政策的公共性：“公共政策是政治系統(tǒng)的輸出物和權(quán)威價(jià)值的再分配，是政策滿足自身理性表現(xiàn)出來(lái)的‘共同’主張?！保?］毋庸贅言，中國(guó)共產(chǎn)黨的民生保障思想從解決溫飽的現(xiàn)實(shí)性政策考量，到賦予公民社會(huì)權(quán)的權(quán)利話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛越。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視民生政策的制定、實(shí)施和宣傳。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出全面建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略構(gòu)想，而法治國(guó)家當(dāng)然離不開(kāi)作為民生保障的法治建設(shè)?！稕Q定》同時(shí)提出，“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障等方面的法律法規(guī)”。顯而易見(jiàn)，民生法治的合法性規(guī)則和民意基礎(chǔ)，都高度依賴于對(duì)社會(huì)共同體和中國(guó)共產(chǎn)黨民生治理的認(rèn)可。

一、實(shí)踐上的必然性：中國(guó)共產(chǎn)黨民生法治的政策動(dòng)員

中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。隨之，我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)都發(fā)生巨大改觀，改善民生的工作也相繼展開(kāi)。由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，溫飽問(wèn)題尚難解決，改善民生的關(guān)鍵便是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。黨和國(guó)家指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來(lái)的直接動(dòng)力來(lái)自改善民生的迫切要求，這種樸素的生活情懷在當(dāng)時(shí)以鄧小平為首的領(lǐng)導(dǎo)集體中表現(xiàn)較為突出。如鄧小平說(shuō)：“馬克思主義認(rèn)為，歸根到底要發(fā)展生產(chǎn)力。我們太窮了，太落后了，老實(shí)說(shuō)對(duì)不起人民。我們現(xiàn)在必須發(fā)展生產(chǎn)力，改善人民生活條件?！保?］從中可看出發(fā)展生產(chǎn)力與改善人民生活條件的直接關(guān)系：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依歸便是改善民生。此結(jié)論也是接下來(lái)制定一系列經(jīng)濟(jì)政策、民生政策的依據(jù)。

（一）民生建設(shè)的政策導(dǎo)向：基于黨代會(huì)報(bào)告文本的分析

目前，改善民生已經(jīng)成為最為廣泛的政治共識(shí)，“民生政府”“民生政策”“保障民生”等成為新時(shí)代的熱詞［4］。首先，當(dāng)今時(shí)代執(zhí)政黨凝聚民心、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于保障和改善民生。這是黨的根本宗旨——全心全意為人民服務(wù)——的客觀要求。其次，民生問(wèn)題是涉及人民基本生活的首要問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，理應(yīng)對(duì)人民的基本需要予以回應(yīng)。黨的階級(jí)基礎(chǔ)決定了其對(duì)于目前社會(huì)上存在的問(wèn)題和人民群眾的訴求都可以也應(yīng)當(dāng)給予一定程度的關(guān)切。再次，改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，進(jìn)一步激發(fā)了市場(chǎng)活力，經(jīng)濟(jì)獲得長(zhǎng)足、高速發(fā)展。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以避免貧富分化現(xiàn)象，需要織密筑牢民生保障網(wǎng)。在中共十二大以來(lái)七次黨的代表大會(huì)報(bào)告中，民生問(wèn)題始終是黨關(guān)注的重點(diǎn)。

1.民生建設(shè)貫穿改革開(kāi)放的全過(guò)程，是黨工作的重要組成部分。七次黨的代表大會(huì)的報(bào)告，其中皆涉及有關(guān)人民生活水平或者民生建設(shè)等內(nèi)容。只不過(guò)前幾次黨的代表大會(huì)主要強(qiáng)調(diào)“人民生活水平的提高”，且往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一起作為整體而提出來(lái)，如黨的十二大報(bào)告在論及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)指出，“這樣就既改善了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部比例，也改善了人民生活”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政收入的增加，作為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容的民生改善被提了出來(lái)。黨的十六大報(bào)告第四部分“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革”，從“深化分配制度改革，健全社會(huì)保障體系”“千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)，不斷改善人民生活”兩方面對(duì)民生建設(shè)加以論述，首次在黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告文本中提出“民生”概念。而黨的十七大報(bào)告第八部分提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，這是“民生”首次作為獨(dú)立的一部分在黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中出現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告延續(xù)了黨的十七大報(bào)告的專章敘述結(jié)構(gòu)。由此可見(jiàn)，民生問(wèn)題是改革開(kāi)放以來(lái)黨執(zhí)政方針的重要組成部分，是對(duì)社會(huì)發(fā)展和人民需求的一種政策回應(yīng)。這種“民生自覺(jué)順應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)向和千百萬(wàn)下層民眾的愿望”［5］。

2.在歷次黨代會(huì)的報(bào)告文本中有關(guān)民生建設(shè)的敘述越來(lái)越多，內(nèi)容逐漸健全。在篇幅上，由黨的十二大報(bào)告的簡(jiǎn)單論述，到黨的十七大報(bào)告和十八大報(bào)告的專章闡述，結(jié)構(gòu)構(gòu)成已較為豐滿。在內(nèi)容方面，由作為一種經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)，到作為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬內(nèi)容，再到獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)發(fā)展篇章之外且與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并列，民生建設(shè)成為“五位一體”之一部分的社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，有學(xué)者提出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化發(fā)展新階段——“民生發(fā)展時(shí)代”，在這一時(shí)代，民生發(fā)展具有“主導(dǎo)性、全面性、均衡性、制度性和參與性等新的時(shí)代特點(diǎn)”［6］。這表明民生建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，其地位不容小覷。

3.民生建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體呈分化趨勢(shì)，各自彰顯獨(dú)立性價(jià)值。在黨的十六大報(bào)告以前（含黨的十六大報(bào)告），有關(guān)民生的討論（如社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療等）局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者經(jīng)濟(jì)體制改革的篇章中。這些篇章的內(nèi)容雖清晰表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生保障的關(guān)系，但并不能突出民生建設(shè)自身的本質(zhì)特性和具體內(nèi)容?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不會(huì)有社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)自然、自動(dòng)地帶來(lái)社會(huì)事業(yè)和民生的相應(yīng)改善”［7］?！氨M管民生改善是黨和政府建設(shè)和諧社會(huì)的基本方略，但長(zhǎng)期以來(lái)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略主導(dǎo)地位的影響，民生改善極為可能淪落為民生形象工程，真正的民生改善難以實(shí)現(xiàn)”［8］。該觀點(diǎn)充分說(shuō)明了民生改善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各自地位和獨(dú)立存在的意義。黨的十七大以后，在黨代會(huì)的報(bào)告中民生保障被作為重點(diǎn)社會(huì)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行專章論述?？梢?jiàn)上述分離，突出了民生保障的獨(dú)立地位和重要性。

4.民生建設(shè)的內(nèi)容和理念一以貫之、逐步深入，為中央部署全面建成小康社會(huì)和全面深化改革奠定基礎(chǔ)。民生保障是事關(guān)社會(huì)建設(shè)能否順利完成的重要一環(huán)，從發(fā)展路徑、發(fā)展水平看，目前已經(jīng)步入攻堅(jiān)期。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第十二部分“推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新”，對(duì)民生建設(shè)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新作出了部署。這次改革不再是涉及民生領(lǐng)域的一個(gè)部門(mén)、一項(xiàng)事務(wù)，而是牽涉到整個(gè)社會(huì)事業(yè)的體制機(jī)制。如此程度之深、規(guī)模之大的改革，前期準(zhǔn)備至關(guān)重要，而這一準(zhǔn)備正是來(lái)自民生保障工作取得的有益經(jīng)驗(yàn)。

（二）民生政策運(yùn)作的雙重保障

黨的民生政策是對(duì)當(dāng)下民眾呼聲的恰當(dāng)而及時(shí)回應(yīng)，但民生政策不能僅僅停留在理念或者文本層面，其實(shí)施的程度及效果尤為值得關(guān)注。黨的政策在執(zhí)行過(guò)程中遇到的首要問(wèn)題便是其強(qiáng)制力的來(lái)源。按政策執(zhí)行和實(shí)施的不同方式，筆者將執(zhí)政黨的政策落實(shí)方法概括為政治化滲透與法律化布局兩種。

1.政治化滲透。西方研究者往往把政策與公共政策等同，以至于縮小了政策制定者的空間，政策的形成是社會(huì)化滲透的過(guò)程，這其中就包含一個(gè)運(yùn)用智力的過(guò)程。西方研究者認(rèn)為“政策分析是針對(duì)政策過(guò)程并在政策制定過(guò)程中創(chuàng)造知識(shí)的活動(dòng)”［9］。日本學(xué)者西尾勝?gòu)男姓顒?dòng)的側(cè)面來(lái)界定政策，即“所謂行政活動(dòng)可以稱作制定政策、實(shí)施政府政策（公共政策）的活動(dòng)”“公共政策總稱為政府的方針、策略、構(gòu)想、計(jì)劃等”［10］。但是直接把政策或者公共政策的制定或?qū)嵤┲黧w理解為國(guó)家、政府并不是西方研究者的統(tǒng)一口徑。如詹姆斯·安德森就認(rèn)為政策是“由一位或者多位參與者，為應(yīng)對(duì)一個(gè)難題或者關(guān)注的問(wèn)題，采取的一個(gè)有目的的行動(dòng)過(guò)程”，該定義把公共政策的主體擴(kuò)大到“一個(gè)政治體制中的當(dāng)權(quán)者”。而我國(guó)學(xué)者一般從實(shí)質(zhì)層面出發(fā)將政策主體的范圍擴(kuò)大到政黨，即執(zhí)政黨的政策成為我國(guó)公共政策必不可少的內(nèi)容之一。有學(xué)者總結(jié)出我國(guó)執(zhí)政黨的政策變成公共政策的四條合法途徑，第一條便是黨的歷次全國(guó)代表大會(huì)和中央全會(huì)通過(guò)的政策性文件。把黨的政策尤其是民生政策納入公共政策視野，利用行政過(guò)程的程序性與高效性來(lái)實(shí)現(xiàn)包括民生政策在內(nèi)的政黨政策便是所謂的政治化滲透。另外，執(zhí)政黨在政治化滲透過(guò)程中能夠充分發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的功能。中國(guó)共產(chǎn)黨擁有罕見(jiàn)的政策宣傳力和執(zhí)行力，作為聯(lián)系我國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)的紐帶始終發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)作用。這也是為什么民生改善工作能夠在當(dāng)下社會(huì)獲得一致性認(rèn)可，并取得較大成果的原因之一。

2.法律化布局。法律化布局過(guò)程的關(guān)鍵是處理好政策與法律的關(guān)系?！包h的政策，特別是黨的總政策和基本政策是制定國(guó)家法律的依據(jù)。這就是政策對(duì)立法的指導(dǎo)作用”［11］。黨把保障和改善民生作為國(guó)家建設(shè)的重要工作，在此方針的指向下，一系列民生法律紛紛出臺(tái)，使我國(guó)的民生保障和社會(huì)建設(shè)工作基本有法可依。自改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是近十年來(lái)，社會(huì)立法取得較大進(jìn)展。除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的勞動(dòng)及其相關(guān)法完成較早（基本完成于20世紀(jì)90年代）外，其他社會(huì)領(lǐng)域如教育、弱勢(shì)群體保護(hù)、社會(huì)保障、公益等方面的立法都在進(jìn)一步完善。2011年吳邦國(guó)宣告中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，作為其重要組成部分且與民生保障密切相關(guān)的社會(huì)法體系也已初顯總體架構(gòu)之端倪。

相較于政治化滲透而言，法律化布局對(duì)于政策的具體執(zhí)行和完善作用更加明顯。法治具有系統(tǒng)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，沒(méi)有法治就沒(méi)有善治。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新必須借助法治力量、運(yùn)用法治方式。政治化滲透注重內(nèi)容的宣傳和貫徹，較為籠統(tǒng)，不利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的反饋，并且往往具有臨時(shí)性。而法律化布局則使政策轉(zhuǎn)化為一種可以持續(xù)發(fā)生作用且能具體操作的法律法規(guī)，從而使政策本身執(zhí)行的意義和效果得以顯現(xiàn)。政策化實(shí)施最為致命的弱點(diǎn)便是政策的執(zhí)行沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，即在政策落實(shí)過(guò)程中人為操作因素不可避免且產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)欠缺恰當(dāng)處理問(wèn)題的能力。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)保障和改善民生的社會(huì)需求，同時(shí)滿足這一過(guò)程中的個(gè)人需要，從政策向權(quán)利轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)不可避免。改善與保障民生的權(quán)利訴求在憲法上則體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

（三）中國(guó)共產(chǎn)黨民生建設(shè)的政策效果與評(píng)價(jià)

1.醫(yī)療衛(wèi)生改革降低就醫(yī)成本。2000年我國(guó)開(kāi)始農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，從醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)院、醫(yī)療條件等方面進(jìn)行了較大范圍的改革。國(guó)家高度重視基層村鎮(zhèn)的基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，每年為農(nóng)村基層輸送大批專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，投入大量資金，改善農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療硬件條件，著力提高農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員的待遇水平。

2.廉租房改善住房條件。我國(guó)廉租房建設(shè)實(shí)行中央補(bǔ)貼、地方政府籌資、群眾個(gè)人低價(jià)購(gòu)買的方式。我國(guó)每年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都將廉租房建設(shè)納入工作計(jì)劃范圍，對(duì)各地政府明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的硬指標(biāo)，防止地方政府為節(jié)省資金而忽視廉租房建設(shè)。廉租房的房屋質(zhì)量、房屋建設(shè)面積、房屋產(chǎn)權(quán)期限、購(gòu)房人的條件等向社會(huì)公開(kāi)，全力保障最廣大人民的基本住房需求，全力保證廉租房的民生性質(zhì)［12］。

3.社會(huì)保障體系增大保障力度。近年來(lái)我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助等方面都做出了積極改革與實(shí)踐，改善公民基本生活需求，追求較高層次社會(huì)福利，完善社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)最低社會(huì)保障，發(fā)展優(yōu)撫安置特殊社會(huì)保障，建立了較為健全的社會(huì)保障體系，增大了社會(huì)保障力度。

二、邏輯上的一致性：權(quán)利話語(yǔ)體系下的民生改善與權(quán)利保障

政策的發(fā)展為保障和改善民生提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)，而政策的內(nèi)容也在一定程度上規(guī)定了保障和改善民生的維度。但無(wú)論政策的政治化滲透還是政策的法律化布局，它們都僅僅是保障民生權(quán)益的一部分，且具有自身難以克服的缺陷。民生改善在憲法、法律層面的實(shí)施依賴于公民基本權(quán)利的保障和維護(hù)。正如付子堂教授所言：“民生問(wèn)題從表面上看是社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上首先是一個(gè)典型的權(quán)利問(wèn)題?！保?3］有關(guān)民生的權(quán)利“并非傳統(tǒng)憲法語(yǔ)境中所固有，與之比較接近的權(quán)利類型是‘依靠國(guó)家實(shí)現(xiàn)’的社會(huì)權(quán)”［14］。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為民生權(quán)利的內(nèi)涵較之于社會(huì)權(quán)可能更為廣泛，即“民生權(quán)利就是關(guān)涉人之生活、生計(jì)、生存與發(fā)展的基本權(quán)利，主要包含人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)”。此處生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)非社會(huì)權(quán)所能涵蓋，它們還包括政治權(quán)利的部分成分。更有甚者，部分學(xué)者直接提出“民生權(quán)”的概念，并將之列為憲法的基本權(quán)利。由此可見(jiàn)，從權(quán)利層面來(lái)理解民生保障得到越來(lái)越多研究者的認(rèn)可，民生保障與改善的權(quán)利話語(yǔ)轉(zhuǎn)向不僅是“人權(quán)入憲”后憲法研究的要求，也是政策發(fā)展到一定程度在法律層面的體現(xiàn)。與其說(shuō)民生改善是由政策“上升”為權(quán)利，不如說(shuō)民生內(nèi)涵中本就具有權(quán)利的基因。

（一）民生保障的法治基因

民生保障的權(quán)利基因深深植根于憲法精神中，它主要包括以下內(nèi)容：第一，民生改善是保障人之尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。德國(guó)基本法開(kāi)宗明義在第1條第1款規(guī)定：“人之尊嚴(yán)不可侵犯，尊重及保護(hù)此項(xiàng)尊嚴(yán)為所有國(guó)家機(jī)關(guān)之義務(wù)?！比诵宰饑?yán)條款在德國(guó)已經(jīng)成為“憲法價(jià)值秩序中之根本原則，甚至，不可侵犯的人性尊嚴(yán)已成為價(jià)值體系之基礎(chǔ)”［15］。人性尊嚴(yán)業(yè)已成為“基本權(quán)利之一種”，它不僅具有單獨(dú)的權(quán)利價(jià)值，而且作為“輔助性原則有補(bǔ)結(jié)構(gòu)規(guī)范遺漏之功能”。我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯?！贝颂幍摹叭烁褡饑?yán)”與德國(guó)憲法的“人之尊嚴(yán)”與“人格權(quán)”有意義重合，但又顯然有別于德國(guó)憲法的“人的尊嚴(yán)”。正如林來(lái)梵教授所言：“人格主義，最為適合于作為建構(gòu)或詮釋我國(guó)憲法權(quán)利規(guī)范的核心原理?！保?6］民生保障的實(shí)質(zhì)意義便是國(guó)家履行義務(wù)維護(hù)人作為人所具有的基本生存權(quán)利，人的尊嚴(yán)理念無(wú)疑是其不可回避的內(nèi)涵之一。但是，面對(duì)德國(guó)人性尊嚴(yán)的憲法最高價(jià)值，也有人提出其“欠缺相對(duì)的思想背景與歷史脈絡(luò)，人性尊嚴(yán)是否足以作為每個(gè)人的憲法共識(shí)，甚至成為憲法最高價(jià)值，這是有疑問(wèn)的”［16］。第二，民生改善能緩解社會(huì)極端兩極化，符合社會(huì)正義和實(shí)質(zhì)正義的理念。憲法和法律規(guī)定的個(gè)人權(quán)利旨在使個(gè)人擺脫國(guó)家的束縛和不當(dāng)干預(yù)從而實(shí)現(xiàn)人的自由。所謂社會(huì)正義，系“從機(jī)會(huì)均等之角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人在社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)秩序中，應(yīng)享有相同之立足點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，隨其個(gè)人能力之發(fā)揮與努力程度，而獲致相當(dāng)之經(jīng)濟(jì)收入與社會(huì)地位”。民生保障中，對(duì)公民接受教育和最低生活保障提供的物質(zhì)、權(quán)利、制度等方面的給付亦即從機(jī)會(huì)均等的層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這里所講的社會(huì)正義是羅爾斯提出的正義的兩個(gè)層面中的第二層意義“實(shí)質(zhì)正義”，即關(guān)于平等與公平的原則。從羅爾斯著名的“兩個(gè)正義原則”的表述中可見(jiàn)其主題是平等，且“對(duì)平等傾注了一種不同于古典自由主義的親情”。而對(duì)平等的鐘愛(ài)與維護(hù)恰恰是民生保障的起點(diǎn)和價(jià)值依歸。

（二）民生保障的權(quán)利內(nèi)容

“自20世紀(jì)以來(lái)，承認(rèn)人民應(yīng)該擁有最起碼的，合乎社會(huì)正義及人類尊嚴(yán)之生活權(quán)利，并且，以憲法層面來(lái)肯定這種權(quán)利，是人類精神文明極高度之表現(xiàn)”［17］。民生并非憲法權(quán)利規(guī)范中所使用的述語(yǔ)，因而，在法律規(guī)范層面上并不存在“民生權(quán)”之說(shuō)，但因其具有綜合性的特征，故有學(xué)者稱之為“民生類憲法權(quán)利”，狹義上稱為社會(huì)基本權(quán)利，可簡(jiǎn)稱為社會(huì)權(quán)。

民生保障的權(quán)利話語(yǔ)體系基本等同于社會(huì)權(quán)的保障范圍，這可從內(nèi)容和價(jià)值追求層面進(jìn)行考察。

首先，從內(nèi)容上講，以民生改善為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)涵蓋教育、就業(yè)、收入、社會(huì)保障、醫(yī)療健康和社會(huì)管理創(chuàng)新等方面。其中社會(huì)管理創(chuàng)新屬于工具價(jià)值理性范疇，另外五項(xiàng)為保障民生的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。而憲法意義上的社會(huì)權(quán)包含的內(nèi)容廣受爭(zhēng)議，至今仍未形成共識(shí)。西方國(guó)家有關(guān)社會(huì)基本權(quán)利內(nèi)容的爭(zhēng)論有三分法和五分法之別。三分法者認(rèn)為社會(huì)基本權(quán)利包括工作權(quán)、社會(huì)安全（保險(xiǎn)）權(quán)、文化教育權(quán)，五分法者認(rèn)為工作權(quán)、經(jīng)濟(jì)參決權(quán)、生活保障權(quán)、社會(huì)保健權(quán)和社會(huì)文化發(fā)展權(quán)都屬于社會(huì)基本權(quán)的一部分。在國(guó)內(nèi)，學(xué)者對(duì)于社會(huì)權(quán)尤其是對(duì)其內(nèi)容方面的研究眾說(shuō)紛紜。其中，立足于憲法文本對(duì)涉及社會(huì)權(quán)的條款加以歸納者較多，如林來(lái)梵認(rèn)為社會(huì)權(quán)利包括勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、生存權(quán)、受教育的權(quán)利、環(huán)境權(quán)等五方面；鄭賢君從六個(gè)方面概括社會(huì)基本權(quán)：勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)等；龔向和結(jié)合《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》并從比較法視野出發(fā)，將社會(huì)權(quán)界定為生存權(quán)、工作權(quán)和受教育權(quán)。以上分析，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容的角度來(lái)看，民生改善與社會(huì)權(quán)保障的結(jié)合有其內(nèi)在一致性，且具有相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系。

其次，從實(shí)質(zhì)價(jià)值追求來(lái)看，民生改善與社會(huì)權(quán)保障的內(nèi)在精神和價(jià)值依歸具有高度一致性。保障和改善民生，首先是對(duì)“人”的肯定，它既體現(xiàn)了執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政觀，又符合法治理念對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)“基本權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”這一憲法核心精神的堅(jiān)持。而作為基本權(quán)利之一的社會(huì)權(quán)顯然需要國(guó)家履行積極義務(wù)予以保護(hù)，客觀上也對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制。

再次，無(wú)論是改善民生還是保障社會(huì)權(quán)都是對(duì)憲法平等原則的維護(hù)。雖然，改善民生是一種以國(guó)家為主導(dǎo)的直接對(duì)自由經(jīng)濟(jì)體系的干預(yù)，對(duì)個(gè)人而言有被動(dòng)接受的色彩，但這是在自由維護(hù)下的干涉，是為達(dá)到機(jī)會(huì)平等而對(duì)個(gè)人自由的限制。歸根結(jié)底，這種主動(dòng)干預(yù)的行為與其說(shuō)是一種“權(quán)力”的行使，不如將之納入公民權(quán)利制約的范疇。所謂的“被動(dòng)”實(shí)質(zhì)上不僅是為了更好地促進(jìn)“主動(dòng)”，也是來(lái)源于已有的“主動(dòng)”自身。

最后，改善民生與社會(huì)權(quán)保障都是為實(shí)現(xiàn)個(gè)人幸福這一憲政的終極倫理價(jià)值，都是對(duì)公民的幸福追求權(quán)的維護(hù)。

（三）保障民生的國(guó)家義務(wù)

“基本權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”的對(duì)應(yīng)關(guān)系是從憲法學(xué)角度對(duì)民生保障研究的基本范疇。民生保障在權(quán)利層面表現(xiàn)為憲法規(guī)定的社會(huì)權(quán)。作為基本權(quán)利的主要構(gòu)成，社會(huì)權(quán)的保障與國(guó)家義務(wù)的履行相對(duì)于自由權(quán)而言意義更為突出。無(wú)論是從技術(shù)層面還是從價(jià)值層面，保障和改善民生都對(duì)國(guó)家履行相當(dāng)程度的積極義務(wù)提出了要求。民生問(wèn)題涉及的財(cái)政規(guī)模之大、社會(huì)影響程度之深是現(xiàn)代社會(huì)除了國(guó)家以外任何組織都很難單獨(dú)承擔(dān)的。發(fā)端于德國(guó)的福利國(guó)家理念在世界范圍內(nèi)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，而凱恩斯主義的盛行又致使幾乎任何人都難逃國(guó)家的“控制”。社會(huì)福利全民化使得幾乎所有群體皆依賴政府的幫助。雖然20世紀(jì)70年代福利國(guó)家出現(xiàn)了危機(jī)，社會(huì)福利大范圍收縮，但從目前國(guó)家體制而言，保障和改善民生的重任仍然只能交于政府承擔(dān)。

公民社會(huì)權(quán)保障的國(guó)家義務(wù)主要包括尊重、保護(hù)和給付這一遞進(jìn)式的三個(gè)層面。國(guó)家對(duì)民生的尊重義務(wù)主要是保護(hù)個(gè)人權(quán)利的不受侵害和不受干涉，亦即國(guó)家權(quán)力應(yīng)保障公民社會(huì)權(quán)的自力維護(hù)。保護(hù)任務(wù)則是相對(duì)于國(guó)家以外的第三人侵犯而言的。無(wú)論是尊重義務(wù)還是保護(hù)義務(wù)，對(duì)民生保障而言都是一種消極或者半消極的維護(hù)方式，其重要性亦不容忽視。以勞動(dòng)權(quán)為例，國(guó)家并無(wú)具體義務(wù)或是強(qiáng)制義務(wù)保障每個(gè)公民都有工作，而“國(guó)家有義務(wù)保證就業(yè)機(jī)會(huì)平等……但寄希望于就業(yè)權(quán)的絕對(duì)平等永遠(yuǎn)只是一個(gè)神話”［18］。從自由主義角度出發(fā)，勞動(dòng)權(quán)的防御權(quán)功能及該層面的國(guó)家尊重義務(wù)不容忽視。因此，我們不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)權(quán)的國(guó)家給付義務(wù)。勞動(dòng)權(quán)保障強(qiáng)調(diào)國(guó)家尊重和保護(hù)義務(wù)的重要性，但這并不是排斥性認(rèn)可給付義務(wù)地位的下降。在社會(huì)權(quán)領(lǐng)域，給付義務(wù)是目前現(xiàn)實(shí)義務(wù)履行中的重中之重。給付義務(wù)，又稱為物質(zhì)給付義務(wù)，主要內(nèi)容是國(guó)家提供物質(zhì)性利益和與物質(zhì)性利益相關(guān)的各種服務(wù)。除勞動(dòng)權(quán)之外的其他社會(huì)權(quán)內(nèi)容，尤其是社會(huì)保障權(quán)體系，國(guó)家給付義務(wù)所彰顯的功能是尊重和保護(hù)義務(wù)所不能企及的。

民生保障的權(quán)利立場(chǎng)，是為彌補(bǔ)其單純作為政策性條款的不足。從權(quán)利層面考察民生，不僅賦予民生保障以法律內(nèi)涵，而且更加強(qiáng)調(diào)了公共權(quán)力的合法性運(yùn)作的結(jié)果［19］。從社會(huì)權(quán)層面考量民生，突出公民個(gè)人的權(quán)利主動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任的主體地位，使保障和改善民生不是一種國(guó)家恩賜、政府“施舍”，而是公民權(quán)利的必然要求。國(guó)家在民生保障中是尊重、保護(hù)和給付者，其履行義務(wù)的方式和程度受到權(quán)利的限制。但是，對(duì)于民生改善上升為權(quán)利保障是否已經(jīng)充足，權(quán)利本位弊端能否在社會(huì)權(quán)保障中避免，對(duì)這些問(wèn)題實(shí)難做出肯定性結(jié)論。福利國(guó)家?guī)?lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)使得民生保障的程度受限，一味堅(jiān)持國(guó)家作為民生改善的唯一主體和責(zé)任承擔(dān)者是否符合時(shí)下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)？這一問(wèn)題將民生改善推到“基本權(quán)利必須保護(hù)和國(guó)家義務(wù)難以為繼”的權(quán)力保障領(lǐng)域難以克服“二律背反”的尷尬境地。面對(duì)這一情形，必須重新思考民生改善和社會(huì)權(quán)保障的新方向，而以德國(guó)為代表的社會(huì)國(guó)與法治國(guó)結(jié)合的民生保障法治模式值得借鑒。

三、結(jié)語(yǔ)

民生政策與法治保障是兩個(gè)研究領(lǐng)域，但二者具有高度的契合性。新形勢(shì)下民生保障問(wèn)題不僅涉及人民生活水平的改善，也事關(guān)社會(huì)安全穩(wěn)定。隨著政治體制改革不斷向縱深發(fā)展，民眾民生政策的多元化訴求也日益迫切。因此，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)不僅是執(zhí)政黨的政策指向，而且也是全體人民對(duì)未來(lái)幸福生活的期許。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)力量和政策制定的主體——中國(guó)共產(chǎn)黨，在權(quán)利層面上要求立法、行政、司法機(jī)關(guān)完善權(quán)利保障機(jī)制，最終都離不開(kāi)法治國(guó)家、社會(huì)法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。作為具有鮮明中國(guó)特色的法治國(guó)家模式，民生元素彰顯了國(guó)家與社會(huì)的共同價(jià)值目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政利益與人民利益具有本源的同構(gòu)性，“民生指數(shù)”已成為政府責(zé)任的剛性內(nèi)容。法治國(guó)家、法治中國(guó)的要求不僅約束國(guó)家機(jī)關(guān)，也在一定程度上對(duì)個(gè)人、社會(huì)提出要求，亦即法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)一體化。當(dāng)然，無(wú)論是政策、權(quán)利還是法治國(guó)家都不具有明顯的階段性，在同一時(shí)期三種民生保障形態(tài)都會(huì)存在。恰當(dāng)處理好三種形態(tài)在民生保障中的角色和定位，充分發(fā)揮各種形態(tài)的優(yōu)勢(shì)，是民主治理接下來(lái)面臨的主要問(wèn)題。

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【責(zé)任編輯劉曄】

Livelihood Governance：Policy Logic of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law

GENG Na
（Department of Business Administration，Henan Institute of Finance and Banking，Zhengzhou，Henan，451464）

It's practically necessary that the policy mobilization of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law be conducted.According to the analysis of report text of the National Congress of the Communist Party of China，the policy setting of the people's livelihood construction should be public-oriented and its implementation can be guaranteed by political penetration and legal distribution.The political penetration means the livelihood policies should be incorporated into the public policies so as to achieve the party policies including the livelihood ones with the procedural trait and efficiency of the administrative process.Compared with the political penetration，the legal distribution functions more in the implementation and improvement of the policies.The obligation of guaranteeing the people's livelihood is deeply rooted in the spirit of the constitution.The right to be protected of the people's livelihood is based on the social rights.The guarantee of the people's livelihood rights nearly equals to the guarantee of the social rights，which can be investigated both from its content and value pursuit.In light of the value pursuit，people's livelihood improvement highly conforms to the spirit and value of the social rights guarantee.Livelihood policy differs from legal guarantee，but they highly tally with each other.

People's Livelihood，Livelihood Policy，Right Guarantee，People's Livelihood Governance by Law，Policy Logic

D630

A

1674-6511（2016）04-0046-06

2016-02-05

河南省社科規(guī)劃項(xiàng)目（2015CZZ006）。

耿娜（1981-），女，河南滑縣人，河南財(cái)政金融學(xué)院工商管理系講師。研究方向：政府治理、民主政治、三農(nóng)問(wèn)題。