徐 瑤 肖濤濤

四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所

小區(qū)開放的現(xiàn)實(shí)困境與路徑探索研究

徐 瑤 肖濤濤

四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所

2016年2月21日，國(guó)務(wù)院提出“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”，這種開放式小區(qū)早在國(guó)外已經(jīng)普遍推廣，有利于緩解城市交通擁堵壓力，根除“城市病”。與國(guó)際接軌、大膽改革創(chuàng)新固然是好，但是面對(duì)法律本身的滯后性以及傳統(tǒng)封閉小區(qū)之根深蒂固性，應(yīng)該如何協(xié)調(diào)立法與改革之間的沖突。本文根據(jù)推廣街區(qū)制建立開放小區(qū)的現(xiàn)實(shí)治理困境，從合法性、合理性、有效性三個(gè)維度探索，力求提出具有針對(duì)性、可操作性的對(duì)策建議。

小區(qū)開放；街區(qū)制；物權(quán)；封閉小區(qū)

為了加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見》)提出，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”，目的在于解決當(dāng)前城市的交通擁堵問題，形成“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合的道路網(wǎng)系統(tǒng)，同時(shí)也能節(jié)約土地的利用。這對(duì)于城市發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步固然是有利無(wú)害的，但是公眾對(duì)小區(qū)開放利弊存在諸多爭(zhēng)議，如何保證街區(qū)制有效實(shí)施并維護(hù)居民合法權(quán)益需要正確解讀這一具有前瞻性、與時(shí)俱進(jìn)性的城市發(fā)展規(guī)劃理念。

一、街區(qū)制概述

“街區(qū)制”是居住和商業(yè)的集中融合，即街區(qū)既要提供居住，又要有豐富的商業(yè)配套和休閑配套。最常見的形式就是：上面住人，下面營(yíng)商；上面是私有空間，下面是商業(yè)空間或者公共空間。街區(qū)制類似于 “BLOCK街區(qū)”。所謂BLOCK即：B-Business(商業(yè))、L-Lie fallow(休閑)、O-Open(開放)、C-Crowd(人群)、K-Kind(親和)。其實(shí)我國(guó)早在1993年制定、2002年修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》里已經(jīng)有了街區(qū)制的規(guī)劃思路。沈遲教授表示，打開已建成住宅小區(qū)不會(huì)一刀切，也非簡(jiǎn)單“拆墻破院”。其中將城市居民生活聚集地，分為從大到小的城市居住區(qū)、居住小區(qū)、居住組團(tuán)三類。根據(jù)2002年版的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》就要求“小區(qū)內(nèi)應(yīng)避免過境車輛的穿行，道路通而不暢”。所謂“通而不暢”，就是不讓車速太快，影響安全。

目前我國(guó)推廣街區(qū)制勢(shì)在必行，封閉式住宅小區(qū)依然是根深蒂固的，實(shí)行街區(qū)制需要面對(duì)許多困難，從法治角度研究當(dāng)下國(guó)情推廣街區(qū)制的同時(shí)保護(hù)居民權(quán)益不受到侵害是非常有價(jià)值意義的。

二、小區(qū)開放的現(xiàn)實(shí)困境

(一)與現(xiàn)有法律的沖突

《若干意見》提出，“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化”，即要把居民原本私有的小區(qū)道路變成社會(huì)集體共有。按照我國(guó)現(xiàn)存建筑物區(qū)分所有權(quán)規(guī)定來(lái)看，小區(qū)道路也好、綠地也罷，均屬于小區(qū)居民建筑物區(qū)分所有權(quán)中的共有權(quán)，是其共同所有的財(cái)產(chǎn)。我國(guó)《憲法》規(guī)定社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，居民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，《物權(quán)法》也確立了建筑物區(qū)分所有權(quán)的物權(quán)類型，推廣街區(qū)制所進(jìn)行的“拆圍墻”是否違反已有法律、侵犯了居民的合法權(quán)益值得探討。

(二)小區(qū)居民人身權(quán)利保障法律的缺失

小區(qū)內(nèi)人流量、車流量的增大，除了治安以外，小區(qū)的居住品質(zhì)如環(huán)境衛(wèi)生、噪音污染同樣不容忽視。另外，小區(qū)開放以后業(yè)主如何繳納房產(chǎn)稅，物業(yè)又該怎樣管理這樣開放的小區(qū)，等等。這些問題都關(guān)系到小區(qū)業(yè)主的切身利益，而我國(guó)目前依然沒有明確的法律規(guī)定亦或政策保障。

(三)開放小區(qū)的推進(jìn)思路

當(dāng)前我國(guó)為了緩解交通壓力、解決“城市病”、節(jié)約土地面積利用并實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，與時(shí)俱進(jìn)的推廣街區(qū)制。但是相關(guān)改革政策能否得到有效實(shí)施，作為事實(shí)判斷問題，需要經(jīng)由實(shí)證研究進(jìn)行分析，全國(guó)各個(gè)省市的小區(qū)類型與位置等是否有助于實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，不能一概而論。

小區(qū)一旦開放，政府為了保障公共服務(wù)質(zhì)量，可能會(huì)以征稅作為一種保障手段；小區(qū)內(nèi)部道路與公共道路如何對(duì)接，也是一個(gè)存疑居多的問題。住建部部長(zhǎng)陳政高表示，實(shí)施街區(qū)制“是一個(gè)過程，不是一蹴而就，也不是一天要完成的”。

三、建設(shè)開放小區(qū)的路徑探索

(一)合法性：協(xié)調(diào)完善法律沖突和空缺

我國(guó)法律規(guī)定公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，而建設(shè)開放小區(qū)、實(shí)現(xiàn)小區(qū)道路公共化，必然會(huì)損害小區(qū)居民建筑物區(qū)分所有權(quán)中的共有權(quán)，即共同利益將遭到侵犯；同時(shí)我國(guó)法律也規(guī)定為了公共利益的需要，可以有償征收或者征用公民的私有財(cái)產(chǎn)。街區(qū)制是著眼大局的改革，其涉及對(duì)小區(qū)道路的征用，小區(qū)居民的共同利益是否屬于公共利益的范疇，還有待進(jìn)一步商榷。

(二)合理性：公眾參與的重要性

街區(qū)制改革要拆除圍墻、實(shí)現(xiàn)小區(qū)道路公共化，這關(guān)系到公眾的工作、生活等方方面面從封閉走向開放，而不是單純的征收土地，目前“根據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律，政府或者任何部門不能對(duì)小區(qū)物權(quán)強(qiáng)制性地要求打開”，所以推進(jìn)街區(qū)制時(shí)要充分考慮民意、高度重視公眾參與，突破固有模式、確保決策者與公眾有效溝通?？梢酝ㄟ^設(shè)立聽證程序進(jìn)一步完善公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、抗辯權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等，認(rèn)真聽取民意，提供公眾表達(dá)各種訴求的平臺(tái)。無(wú)論是在小區(qū)是否開放還是開放后的征地補(bǔ)償、小區(qū)安保等問題，都應(yīng)實(shí)現(xiàn)有公眾參與的、理性的相互協(xié)商、博弈，消除公眾心中的不安全意識(shí)。街區(qū)制改革的程序正義得到落實(shí)后，既能保證公眾私權(quán)利的有效維護(hù)，也能加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督及限制，預(yù)防“上有政策、下有對(duì)策”導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

(三)有效性：區(qū)別對(duì)待、逐步開放

街區(qū)制推行應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，做類型化處理。第一，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)單位大院應(yīng)先于普通商業(yè)住宅開放。第二，將新建小區(qū)和傳統(tǒng)封閉小區(qū)類型化。新建小區(qū)直接推廣街區(qū)制，做好與周邊地區(qū)的道路及建筑規(guī)劃，保證街區(qū)的人流量；傳統(tǒng)封閉小區(qū)是否打破圍墻也要具體問題具體分析。

針對(duì)已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，真正貫徹落實(shí)“逐步”二字。街區(qū)制改革關(guān)乎民生，我們要堅(jiān)持以人為本、于法有據(jù)、循序漸進(jìn)，盡可能的降低街區(qū)制改革給居民生活帶來(lái)的不利影響，維護(hù)居民的合法權(quán)益，在穩(wěn)步推進(jìn)小區(qū)開放的同時(shí)逐步提升公眾生活的總體質(zhì)量。

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[2]吳曉林. 從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型：形勢(shì)研判與改革進(jìn)路[J].江漢論壇，2016，05：40-45.