卓澤淵

(中共中央黨校 政法部,北京 100091)

國家治理現代化的幾個重大問題

卓澤淵

(中共中央黨校 政法部,北京 100091)

國家治理現代化表達的是國家治理體系和治理能力與時代發(fā)展的要求相協(xié)調與相一致的關系。當前，我國的國家治理狀況遭遇社會現實的嚴重挑戰(zhàn)，必須推進國家治理的現代化并以此來回應現實需要。本文從國家治理現代化與市場經濟、民主政治、社會文化、國家權力、依法治國以及人的作用六個方面的重大關系進行了較為深入的探究。

當代中國；國家治理；現代化；問題；應對策略

國家治理的現代化也就是國家治理的現時代化，它表達的是國家治理體系和治理能力與時代發(fā)展的要求相協(xié)調與相一致的關系，它既是與現時代趨向一致的過程，也是其結果。當前，我國的國家治理現代化問題為什么會被提出，為什么要確立國家治理現代化的目標？回答一定是國家治理的實踐已經落后于時代的要求。既有的國家治理狀況遇到了現實的嚴重挑戰(zhàn)，必須推進國家治理的現代化并以此來回應現實需要。當然，國家治理的現代化，也不僅是一個時間的概念。伴隨著時間的移轉，更有著豐富的內涵。其內容廣博的程度恐難在學術界得到完全統(tǒng)一的認知。國家治理的現代化包含著一系列重大的理論問題。對于這些問題必須進行深入的研究。在此我談幾點粗淺的認識，以求教于學術理論界同行。

一、國家治理現代化與市場經濟

當今世界的現代化國家，無疑都是市場經濟國家。實現經濟的市場化，建立市場經濟體制是國家現代化的核心內容和重要標志之一。在國家治理上，我們遇到的挑戰(zhàn)也許首先就是經濟上的挑戰(zhàn)，經濟上的挑戰(zhàn)又首先是經濟體制上的挑戰(zhàn)?？疾煳覈F存的經濟體制不難發(fā)現，歷史延續(xù)的自然經濟仍然具有重要作用，計劃經濟的影響還十分巨大，市場經濟體制尚在構建之中。

現在廣大的中國農村實行的是家庭承包責任制。三十多年來這一制度極大地解放了生產力，調動了農民的生產積極性，使農村乃至整個中國社會發(fā)生了深刻變化，推動了城市管理體制改革，進而催生了市場經濟和市場經濟體制的發(fā)展。但是就農村的家庭承包制度的實際情形來說，還是準小農經濟、自然經濟的樣態(tài)，大規(guī)模的、集約化的生產方式并未形成。一家一戶的生產組織形式，不過是自然經濟包括傳統(tǒng)農業(yè)在當代的歷史性延續(xù)。在從農村走出了近三億農民工之后，面對大面積的土地荒蕪，農村如何跳出現有家庭承包制度的藩籬，創(chuàng)新農村與農業(yè)的生產方式，是我們面對的重大難題。法律應該怎樣推動農業(yè)現代化和新農村建設，還有很多難題待解。

根據預定的時間表，我們要在2020年前后建成社會主義市場經濟體制。但遺憾的是，計劃經濟的痕跡還十分明顯，完善的市場經濟體制還沒有建立。一些本該交由市場調整的領域，繼續(xù)在由政府控制，由計劃直接調控。政府依然在管理許多不該管、管不了、管不好的事情。中共十一屆三中全會以來，我們已經有了一系列重大改革，取得了許多重大成就。黨的十八大以來，各級政府堅決地推行了權力清單制度。但是實行的效果并不差強人意，有的地方和有的方面，不是將政府權力縮小了，而是政府權力懈怠了。不該作為的，有些不為了，有些還在繼續(xù)作為；許多本該作為的，反倒變成了不作為。怠政、惰政成為官僚體制中的重大問題，成為既泛化而又無形的不正之風。

國有企業(yè)在整個國民經濟中的地位和作用都是極其巨大的。誰都無法否認。但是如何深化國企改革，如何用市場手段來推動國企改革的深化，還是極為重大的難題。國有企業(yè)與公有制究竟是什么關系，公有制與社會主義及其初級階段是什么關系，這是重大的理論問題。我們在理論上沒有完全理清，在實踐中還存在相當多的糊涂認識，還有更多的實踐問題持續(xù)存在和不斷發(fā)生。如國有企業(yè)與黨的領導是什么關系，企業(yè)中的黨組織的地位如何確定，作用如何發(fā)揮，黨的領導方式與現代企業(yè)法人制度如何銜接，如何建立起既有中國特色又符合科學規(guī)律的中國企業(yè)制度，我們還沒有完全認識清楚，其中還有很多歧見與謬誤，還需要不斷推進制度和體制的創(chuàng)新。

二、國家治理現代化與民主政治

國家治理不適應時代要求的最直接表現，就是政治體制的不完善。政治體制本身就是國家治理體系的核心部分。我們的民主政治依然在探索之中。從目前來看，我們探索的村民自治，取得了重大成就，但是要靠村民自治制度來帶動整個民主政治的建立，看來還有很多困難。以基層民主來帶動高層民主是很困難的。如果高層不動而僅動基層，其結果必然是在基層無力推動上級的同時，基層自己也缺乏持久的力量支撐?？奎h內民主來帶動社會民主，效果也不是十分明顯。近年來，黨內公推直選實踐放慢了腳步。也許我們可以嘗試從司法體制改革和人大制度完善來著手進一步的深化政治體制改革，推進民主政治建設。

從司法體制改革來講，我們黨早就意識到它可能是政治體制改革的突破口。1997年黨的十五大的政治報告中就提出了司法改革，而且就是在其政治體制改革部分闡述的。黨的十六大政治報告依然如此。黨的十七大沒有直接論述政治體制改革，但它是將司法體制改革放在社會主義民主政治部分論述的。其實建設社會主義民主政治正是我國政治體制改革的目標。所以完全有理由說，我們黨從十五大、十六大、十七大以來的歷次政治報告都意識到了司法體制改革對于政治體制改革的重大意義。黨的十八大政治報告又將司法體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，加以了特別強調。黨的十八大之后，對司法體制改革予以了從未有過的關注和最有力的推進，但是要以此推動政治體制改革，還需要繼續(xù)努力。因為，作為改革的突破口，它改革了，其他相關部分一定要及時而堅決地跟進。如果不能跟進，一是司法體制改革的引領效用會降低，二是其他應改而未改的因素也會成為司法體制改革的障礙，使司法體制改革無法推進、無法深化，甚至導致倒退。司法體制雖然屬于政治體制的構成部分，對于民主政治的建立也具有獨特的意義。但是要建設中國特色的社會主義民主政治還需要我們同時啟動其他方面的改革，特別是人民代表大會制度的改革與完善。

現在我們也許應該進一步加大人民代表大會的改革力度，完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國民主政治的基石，必須被堅持，也必須與時俱進地加以完善。黨的十一屆三中全會以來，我們黨逐步認識到要不斷提高直接選舉的層級，不斷擴大直接選舉的范圍。在十八大之后，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話就明確指出，新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度。必須實現人民代表人民選，充分發(fā)揮人民代表的重要作用，進一步推動人民代表大會的制度完善，充分發(fā)揮人民代表的日常作用和應有作用，大幅度增加人民代表大會的會議及參政議政時間。如果每個人大代表以及整個人民代表大會都能充分發(fā)揮作用，如果我們的人民代表一年能夠365天都在思考國政，參政議政，那么，國家治理必將因此而獲得進益。這也許是推動政治民主化的最好路徑，也許是提升國家治理能力和治理水平的最好措施。

三、國家治理現代化與社會文化

中國特色社會主義文化正在建設之中。就現實的中國社會文化來說，由于歷史的原因遭到了嚴重破壞，正在重建過程中。重建不是推翻重來，它必須以傳統(tǒng)文化作為歷史基礎。我國傳統(tǒng)文化中，特別是傳統(tǒng)的封建文化還發(fā)揮著制約作用，有時甚至成為中國社會發(fā)展進步的嚴重桎梏。較長一個時期以來，我們興起了國學熱。國學熱的興起意蘊是多方面的。一是傳統(tǒng)國學經歷革命尤其是文化大革命被中斷了，重續(xù)國學文化當然必要，是民族文化正常延續(xù)的必須。從實際情況來看，今天的國學熱也的確有延續(xù)歷史文化的意味，也發(fā)揮著重要的作用，沒有這個延續(xù)當然不行。二是我們在現實中遇到了許多難以解決的問題，尤其是一些思想認識、心靈撫慰的問題，我們希望從傳統(tǒng)文化中去吸取營養(yǎng)，尋找到精神支撐與支柱。中國傳統(tǒng)文化確實有許多內容是解決我們心靈依歸問題的法寶，對于我們精神的撫慰具有極為重要的作用。三是傳統(tǒng)文化對于現實的畸形文化具有某種糾偏的作用?，F實社會中的一些畸形現象，本身就是對中國傳統(tǒng)文化的反動，無論從歷史還是從未來來考察，都是應該被修正的。因此，我們希望能找到文化的正道，于是就到傳統(tǒng)文化中去尋找工具和手段，也合乎情理。

但是必須注意的是，中國傳統(tǒng)文化是與農業(yè)社會、自然經濟相適應的，也是與專制政治、人治政治甚至極權政治相適應的。在那個時代的優(yōu)秀文化或先進文化，到了現代，是不是還是優(yōu)秀文化或者先進文化，就大可疑義。中國傳統(tǒng)文化中有豐富的人治思想包括豐富的德治思想。這些人治甚至德治學說，不僅不能給我們提供新的手段，甚至可能導致嚴重的惡果。再說，我們傳統(tǒng)文化中還有大量的糟粕。中國古代典籍中大量的權術學說，相對于民主政治和文明政治來說，簡直可以說是陰謀詭計。歷代官場對于權術的濫用，可以說是中國政治文化中的毒瘤?！秾O子兵法》《三十六計》等，本來是軍事學說，在軍事上的偉大意義毋庸贅言，但卻在官場中被濫用，甚至被有的人作為官場技法加以運用，確實為人所不齒。它嚴重地敗壞著現實政治文化。對于這些東西不僅不應該張揚，恰恰必須予以根除。

期待中的先進文化還沒有完全建立起來?，F實的文化沖擊尤其是互聯網文化沖擊又客觀地呈現在我們面前。在互聯網尤其是移動互聯網時代，面對全新的電子網絡和信息世界，人們不能不茫然?，F在既然無法關上網絡的大門，無法拒絕信息世界，我們就必須理性地面對，讓網絡成為先進文化的載體，成為現代文明的標志。先進文化一定是開放的文化，而不是封閉的文化；一定是民主的文化，而不是專制的文化；一定是現代的文化，而不是封建的文化。未來要建立什么樣的現代文化體制，建構具體的文化制度，都需要我們認真地加以對待并科學地做出回答。

四、國家治理現代化與國家權力

國家治理總是依賴國家權力的。沒有國家權力就沒有國家治理。沒有國家權力，國家治理的任務也就無法完成。國家從其產生開始就具有一系列重大的使命，是由一系列權力組織構成的。其每一個使命的完成與職能的實現都離不開以權力作為支點。

國家權力是一個整體，必須科學配置。劃分為相對獨立的立法權、行政權、司法權等。這些權力由立法、執(zhí)法、司法等機構分別享有并行使。國家的立法機關作為國家的權力機關，掌握著國家的根本權力，包括著人事權、立法權、軍事權、外交權等權力。國家的行政機關也被稱為政府，享有著內容最廣泛的權力——行政權。行政權力覆蓋了國家治理的各個方面，遍及社會生活的各個領域。國家的司法權則是一種裁判權，它有著自己的神圣使命和繁重任務，它甚至保證著立法權和行政權的正當與實現。

國家權力必須受到約束。從國家權力的本性來看，它一是具有膨脹的特性，二是可能被濫用。這似乎是國家權力與生俱來的性質，我們只能規(guī)范和控制，而無法徹底禁絕。國家有史以來的治理實踐都證明了這兩個屬性的威力與危害。正是因為國家權力具有這兩種屬性，也就導致了我們必須對國家權力的行使予以有效的制約。沒有制約的權力必然會走向腐敗，最終將自己惡性演變?yōu)闊o所不能的魔鬼。

制約國家權力的目的是為了防止權力的濫用，最終是為了保障人民權利，實現人民民主。人民設立國家及其機構的目的就是為了維護自己的權利，使自己的權利不受侵害與剝奪，也使自己的意志能夠得以貫徹和實現。因此，國家權力必須給人民權利以保護，防止其他公民或者組織的侵害；同時還必須約束自己的行為，防止自己運用公權力的行為對公民構成傷害。國家權力也必須忠于人民，使人民民主因自己得以實現。保障人民權利與實現人民民主的任務都是十分艱巨的，約束國家權力以服務于人民權利、服務于人民民主都極為艱難。

制約國家權力的方式只能是法律。國家權力的自我約束，如果沒有硬性的規(guī)則，就可能是隨意的，漫不經心的，本身就可能成為一種任性。為此，必須將人民的意志轉化為規(guī)范權力的制度，將權力關進制度的籠子。這個制度，最為有效的就是法律制度。因為只有法律制度才具有國家強制力的保證，而成為國家強制性的保障力量。國家通過權力來實現治理，治理的前提和歸宿都必須是為了保障人民權利和實現人民民主。

五、國家治理現代化與人的作用

無論對人做怎樣的類別劃分，都不可否認人是國家治理的當然主體。國家治理都是由人來進行的，離不開人的作用的發(fā)揮。沒有人的作用發(fā)揮，談不上國家治理。不管是人治還是法治都是由人來實施的。這是毫無疑問的，因為我們面對的世界，是人的世界。國家治理只不過是人的治理的特殊表現形式。

國家治理對于人的作用的依賴并不是人治的根據。國家治理要依賴人的作用發(fā)揮，因此一是要重視人的作用，二是要防范人的作用的畸形發(fā)揮。人的作用首先是各級公務人員，在我國就是各級領導干部的作用。我們任何時候都需要優(yōu)秀的領導干部。但是愈是優(yōu)秀的干部，就愈是具有人格魄力，敢作敢為、敢于擔當。又恰恰是這樣的干部很容易出現權力過度集中甚至難以控制的情形。在這種背景下，優(yōu)秀領導人在具有極大推動作用的同時，也可能產生嚴重的負面效應，使領導難以受到應有的約束。正因為人的作用尤其是優(yōu)秀領導人的作用可能被畸形發(fā)揮，就使得我們必須采取有效措施，防范危害結果發(fā)生。畸形的人的作用不僅無益于國家的善治，而且還會導致國家治理的畸形，出現人們原本并不期待的結果。國家治理離不開人的作用，國家治理更離不開法治保障。

為什么國家治理必須法治保障呢？首先，國家治理在根本上并不是要依賴個別人，而是要依賴人民。人民是由個體組成的，但是又不同于個體，因此，作為集體的人民如何體現出意志，如何確定并固化其意志，如何貫徹其意志，法律就成為了不二之選。國家治理中要體現人民的主體地位，發(fā)揮人民的主體作用，就必須通過法治的路徑。法治相對于立法、執(zhí)法、司法、守法等都可能是目的，但是相對于民主來說，它是手段。其次，國家治理又離不開個別人，尤其擁有權力的個別人。這就提出了一個十分嚴峻的問題，何以防止個別人的肆意橫行，就成為防止個別人濫用權力的要求。這就是對法治的要求。國家治理主體是人民的應然性，以及防止個人專橫的必要性，都構成了國家治理必須依靠法治的邏輯基礎與理論前提。

六、國家治理現代化與依法治國

就國家治理與法律之間的關系，在總體上可以說，國家治理是法律的重要目的，法律是國家治理的重要手段。依照法律來治理國家，也就是人們所說的依法治國。依法治國也就是國家治理意義上的法治。在現代，必須也只能選擇法治。依法治國是通向國家治理現代化的必由之路。

法律是伴隨國家治理的需要而產生的。進行國家治理是法律的重要目的。法律從其產生開始就與國家不可分離，甚至就是國家治理的產物，是適應國家治理的需要而產生的。法律是伴隨著國家的出現而出現的。國家的形成過程就是政治公共權力的形成過程。原始人類的共同事務是由氏族、部落來處理的。隨著部落、部落聯盟的出現，乃至需要運用一種具有強制性的公共權力來處理公共事務的時候，國家也就產生了。在國家產生的同時，國家這種公共權力用于處理公共事務的規(guī)則——法律也就產生了。從這一產生過程可以看到，法律是適應國家治理的需要而產生的。

法律隨著國家治理的發(fā)展而發(fā)展。法律與國家的不可分離，決定了法律與國家治理的不可分離。國家治理的內容，隨著時間流逝與實踐發(fā)展而不斷豐富。國家治理的變化對法律的作用提出了新的要求。國家治理的出現與發(fā)展導致了立法機關、執(zhí)法機關、司法機關的產生和發(fā)展。也許早期的這三類機關之間的界限還十分模糊，在特定的時期甚至還混沌莫辨。為了適應國家治理的發(fā)展需要，法律的內容愈益豐富，法律的機構也日益完善乃至專門化。法律的制度與機構都需要伴隨著國家治理的發(fā)展而發(fā)展。

法律是國家機構及其官員的行為準則。法律是國家治理的規(guī)則，國家的構成分子——臣民乃至公民當然需要守法。其國家機構，最首先是政府必須守法——依法行權。在民主體制下，政府的依法行權，是政府忠于人民的表現。這是民主體制與機制的要求。其實在專制體制和機制中，法律也依然是國家治理的工具。在專制的體制機制中，法律依然是存在的，甚至還可能有比較完備的法律制度。可以認為，在民主制度之下，由于法律是人民意志的體現，國家機構及其官員是否守法，是檢驗其是否尊重民主、服務人民的準則。在專制制度之下，由于法律是專制極權者意志的體現，國家機構及其官員是否守法，是檢驗其是否尊重和效忠專制者的準則。

法律機構就是國家機構，國家治理機構的發(fā)展就是法律機構的發(fā)展。歷史經驗與客觀現實都告訴我們，法律機構就是國家機構，或者完全可以顛倒過來說，國家機構就是法律機構。我們現在的法律機關無非是立法機構、執(zhí)法機構和司法機構。國家機構也無非是立法機構、執(zhí)法機構和司法機構。在這里，法律機構與國家機構實現了完全的統(tǒng)一乃至同一。將這些機構稱為法律機構還是稱為國家機構，只是視角的差異，沒有本質的區(qū)別。如果說，國家治理是由國家機構來進行的，也完全可以說，國家治理是由法律機構來進行的。

法律與國家之間的密切關系，決定了國家的依法治理——依法治國是國家治理現代化的唯一路徑和根本方式。

[責任編輯：符曉波]

2016-10-17

卓澤淵(1963—)，重慶市人，中共中央黨校政法部主任，教授，博士生導師。主要研究方向：法學理論。

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1003-4307(2016)06-0033-04