張 躍 勝

(新鄉(xiāng)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453003)

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基于區(qū)域分工與合作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

張 躍 勝

(新鄉(xiāng)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng)453003)

區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，但由于生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)模糊和外部性等問(wèn)題，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展陷入困境。通過(guò)構(gòu)建兩類地區(qū)、兩類產(chǎn)品的區(qū)域分工與合作模型，運(yùn)用區(qū)域分工、比較優(yōu)勢(shì)和外部性等理論分析區(qū)域發(fā)展失衡的原因發(fā)現(xiàn)，構(gòu)建區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展失衡和充分發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品正外部性的唯一辦法。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者理論，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)補(bǔ)償體系，并從政府環(huán)保信息公開制度、公眾參與積極性、政府NGO以及環(huán)保教育四個(gè)方面提出政策建議，為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供理論依據(jù)。

生態(tài)補(bǔ)償；區(qū)域分工；利益相關(guān)者；機(jī)制設(shè)計(jì)

一、引言

一般來(lái)說(shuō)，區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償包括生態(tài)建設(shè)者補(bǔ)償和生態(tài)破壞者補(bǔ)償兩種形式。生態(tài)建設(shè)者生態(tài)補(bǔ)償是指生態(tài)受益地區(qū)的政府和企業(yè)對(duì)恢復(fù)生態(tài)功能、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)建設(shè)地區(qū)的單位和個(gè)人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，生態(tài)破壞者補(bǔ)償是指對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成不良影響的區(qū)域和企業(yè)組織實(shí)施的負(fù)面激勵(lì)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償不僅要關(guān)注末端治理中保護(hù)區(qū)造成環(huán)境污染主體的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更應(yīng)關(guān)注受益區(qū) 對(duì)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。而本文中的生態(tài)補(bǔ)償主體就是指前者。

二、區(qū)域發(fā)展失衡的理論分析

本部分基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)和受益區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益及整體社會(huì)效益最大化的視角，運(yùn)用分工理論、比較優(yōu)勢(shì)理論和外部性理論等對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展失衡的原因進(jìn)行理論解釋。

(一)區(qū)域間生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的分工與合作

按照生產(chǎn)因素和資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)差異，保護(hù)區(qū)基于本區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)重點(diǎn)定位于生態(tài)環(huán)境的治理與維護(hù)，為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)；受益區(qū)要根據(jù)本區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)側(cè)重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為社會(huì)提供豐富而優(yōu)質(zhì)的物質(zhì)產(chǎn)品[2]。生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品和生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的區(qū)域之間可以通過(guò)實(shí)物補(bǔ)償和價(jià)值交換等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局[3]。接下來(lái)，本文分析在生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品完全市場(chǎng)條件下的分工與合作。

假設(shè)存在兩個(gè)區(qū)域：保護(hù)區(qū)和受益區(qū)。保護(hù)區(qū)在提供生態(tài)產(chǎn)品上存在比較優(yōu)勢(shì)，而受益區(qū)在提供物質(zhì)產(chǎn)品上存在比較優(yōu)勢(shì)，為集中分析兩種產(chǎn)品的供給，進(jìn)一步假設(shè)兩地區(qū)具有相同的偏好，人口無(wú)差異曲線相同，且兩種產(chǎn)品之間不存在交易費(fèi)用和運(yùn)輸成本，即生產(chǎn)資料能夠在兩種產(chǎn)品間自由地?zé)o成本交換(當(dāng)模型放松這兩種假設(shè)條件時(shí)，可以看作是產(chǎn)品價(jià)格的上升，因此會(huì)降低二者的產(chǎn)量，但當(dāng)二者控制在一定范圍內(nèi)時(shí)，仍然可以提高兩地區(qū)的社會(huì)福利水平)。假如兩個(gè)區(qū)域是完全封閉的，即不存在區(qū)域間的合作，保護(hù)區(qū)和受益區(qū)根據(jù)各自的比較優(yōu)勢(shì)分別從事生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，因此在兩地區(qū)的生產(chǎn)各自達(dá)到均衡狀況，即兩地區(qū)物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的邊際成本與邊際收益相等時(shí)，保護(hù)區(qū)相對(duì)受益區(qū)，其生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品較多而物質(zhì)產(chǎn)品較少，這也造成了保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格要低于受益區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格，而物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)格正好相反。

進(jìn)一步假設(shè)兩地區(qū)的產(chǎn)品可以自由流動(dòng)，生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品可以自由流動(dòng)，由于兩種產(chǎn)品價(jià)格存在差異，基于效用最大化原則，保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品會(huì)流向受益區(qū)，而受益區(qū)的物質(zhì)產(chǎn)品會(huì)流向保護(hù)區(qū)，結(jié)果就是兩地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品價(jià)格趨于一致。假設(shè)保護(hù)區(qū)進(jìn)一步提高提供生態(tài)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，必然會(huì)增加其提供生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)量，與此同時(shí)，如果受益區(qū)進(jìn)一步提高生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，也會(huì)促進(jìn)其物質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)量的提升。如此，充分發(fā)揮區(qū)域間各自的比較優(yōu)勢(shì)，有利于提高全社會(huì)居民的福利水平。

2.2.3 兩季稻合計(jì)產(chǎn)量比較 對(duì)照黃華占產(chǎn)量為12 736.44 kg／hm2，居第七位，比對(duì)照增產(chǎn)的品種有 6個(gè)，產(chǎn)量由高到低依次是天兩優(yōu)953、黃廣油占、甬優(yōu)4949、兩優(yōu)33、黃科香1號(hào)、黃科香2號(hào)，其中天兩優(yōu) 953 產(chǎn)量最高，為 14 481.09 kg／hm2，比對(duì)照增產(chǎn) 13.70%；A 優(yōu) 338產(chǎn)量最低，比對(duì)照減產(chǎn) 9.02%。

(二)區(qū)域分工的效率與公平

對(duì)保護(hù)區(qū)和受益區(qū)進(jìn)行區(qū)域分工，其目的就是為了推動(dòng)區(qū)域之間不同功能的產(chǎn)品合理流動(dòng)，即物質(zhì)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的有效交換，進(jìn)而促使包括經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益在內(nèi)的整體效益最大化。

將物質(zhì)產(chǎn)品產(chǎn)出視為經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出，將生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出視為生態(tài)效益產(chǎn)出，假設(shè)二者都是工業(yè)化建設(shè)的函數(shù)，其區(qū)別是物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)是工業(yè)化建設(shè)的增函數(shù)，而生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出是工業(yè)化建設(shè)的減函數(shù)。由于兩地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和資源稟賦的差異，工業(yè)化建設(shè)對(duì)兩種產(chǎn)品的邊際產(chǎn)出也存在差異。物質(zhì)資源對(duì)工業(yè)化建設(shè)的敏感性遠(yuǎn)不如生態(tài)資源，即在相同的工業(yè)化建設(shè)條件下，生態(tài)產(chǎn)品的減少程度會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)產(chǎn)品的增加程度，為此物質(zhì)產(chǎn)品增加的程度要大于生態(tài)產(chǎn)品降低的程度。

從整體效率來(lái)看，保護(hù)區(qū)和受益區(qū)只有通過(guò)分工與協(xié)作才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)效益最大化。保護(hù)區(qū)適當(dāng)壓縮經(jīng)濟(jì)方面的工業(yè)化加速，工作重心投放到生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)上，這樣可以在減少較少的物質(zhì)產(chǎn)品條件下向社會(huì)提供更多更優(yōu)的生態(tài)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益最大化。受益地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)方面的工業(yè)化建設(shè)，致力于物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)，向社會(huì)提供更多更優(yōu)的物質(zhì)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。正是這樣的區(qū)域分工，造成了不同地區(qū)在生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益方面存在較大差異。當(dāng)前我國(guó)區(qū)域功能劃分非常明確，但合作機(jī)制卻未形成，這不利于區(qū)域的公平發(fā)展。其原因是，在我國(guó)當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)體制背景下，物質(zhì)產(chǎn)品具有清晰的產(chǎn)權(quán)屬性，能夠直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，而生態(tài)產(chǎn)品雖然具有較強(qiáng)的正外部性，但其產(chǎn)權(quán)屬性是模糊的，人們把大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品視為公共物品，導(dǎo)致其不能夠進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，即生態(tài)效益不能直接轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益[4]。與受益區(qū)相比，保護(hù)區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)在于生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程大部分表現(xiàn)為外部性，僅有一小部分能夠通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，大部分生態(tài)產(chǎn)品被其他利益相關(guān)方無(wú)償享用。這就導(dǎo)致保護(hù)區(qū)的邊際成本大于邊際產(chǎn)出，保護(hù)區(qū)因此不愿意提供生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)保護(hù)區(qū)為了提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)而選擇效率較低的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，最終造成經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增加不多而生態(tài)效益卻大幅減少；相反，受益區(qū)在無(wú)法得到保護(hù)區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，必然會(huì)選擇加大本地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的投入，在總體資本固定不變的情況下，該區(qū)域具有較高效率的物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)將無(wú)法得到充分發(fā)揮，這樣的結(jié)局是兩個(gè)地區(qū)的社會(huì)效益都處于低效率狀態(tài)。本文認(rèn)為，要解決生態(tài)區(qū)和保護(hù)區(qū)由區(qū)域分工所帶來(lái)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，政府必須出臺(tái)科學(xué)合理的區(qū)域合作與分配制度，形成既能合理配置生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品又能妥善處理生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益矛盾的區(qū)域協(xié)作模式，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是處理這一問(wèn)題的最佳方式，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的最為可行的手段[5-6]。但是當(dāng)前地方政府仍以經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)的有限理性很難自發(fā)地選擇區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償行為，這就需要上級(jí)政府的激勵(lì)和約束[7]。

三、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

本文基于利益相關(guān)者視角，綜合現(xiàn)階段兩種生態(tài)補(bǔ)償形式，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以完善我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(一)利益相關(guān)者視角下的生態(tài)補(bǔ)償

從20世紀(jì)90年代，利益相關(guān)者理論的管理思想及其解決問(wèn)題的思路開始受到生態(tài)環(huán)境研究者的重視，并逐漸應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理的研究中。生態(tài)環(huán)境資源是人們生產(chǎn)和生活的基本投入要素，所有行為都離不開生態(tài)環(huán)境資源的投入，而跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境資源利用中必然包含各級(jí)政府、居民以及企業(yè)的廣泛參與，因此生態(tài)補(bǔ)償政策的制度也應(yīng)包含所有的利益相關(guān)者[8]。需要說(shuō)明的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者關(guān)系是基于生態(tài)環(huán)境的外部性形成的，因此，只有生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生外部性現(xiàn)象時(shí)，才會(huì)形成利益相關(guān)者關(guān)聯(lián)，如果沒(méi)有影響利益的外部性事件發(fā)生，當(dāng)事人就不屬于利益相關(guān)者范疇。

生態(tài)補(bǔ)償政策的制定和實(shí)施過(guò)程，應(yīng)該涵蓋所有的利益相關(guān)方，包括中央政府、各級(jí)政府、企事業(yè)單位、居民和非政府組織(NGO)。為更好地體現(xiàn)區(qū)域特性，本文從受償主體(保護(hù)區(qū))和補(bǔ)償主體(受益區(qū))兩個(gè)角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者進(jìn)行分析。受償主體是付出生態(tài)環(huán)境保護(hù)努力和成本以及因生態(tài)環(huán)境保護(hù)而發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)建設(shè)限制的利益相關(guān)者，按照補(bǔ)償?shù)脑蚩梢苑譃槿悾阂皇鞘芤嬲?，他們提供了大量的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，為受益區(qū)居民提供了大量的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，因此應(yīng)受到補(bǔ)償；二是受限者，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，該類利益相關(guān)者的實(shí)際收入水平和發(fā)展機(jī)會(huì)受到限制；三是受害者，這是指因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償支付者的資源利用行為破壞了生態(tài)環(huán)境而使其受到損害，因此也應(yīng)受到補(bǔ)償。補(bǔ)償主體是指享受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)正外部性的，和因其資源利用行為帶來(lái)負(fù)外部性的利益相關(guān)者。這類利益相關(guān)者需要按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向受償主體支付一定的報(bào)酬或者賠償，同樣按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑颍瑢⒃擃惱嫦嚓P(guān)者分為兩類：一是受益者，是指從受償主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為中享受到正外部性的利益相關(guān)者；二是破壞者，是指其生態(tài)環(huán)境利用行為產(chǎn)生了負(fù)外部性的利益相關(guān)者[9]。

生態(tài)環(huán)境服務(wù)的外部性和公共產(chǎn)品屬性以及現(xiàn)階段在生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)確定方面的限制，造成生態(tài)環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值準(zhǔn)確評(píng)估存在較大的困難。因此，需要政府作為公共利益的代表對(duì)生態(tài)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償，但政府失靈的存在決定了市場(chǎng)主體參與的必要性。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)條件看，隨著我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，利用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來(lái)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)是必然趨勢(shì)，市場(chǎng)機(jī)制的參與有利于建立公平、高效的生態(tài)利益共享及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。另外，非政府組織(NGO)在生態(tài)補(bǔ)償中的作用也是不容小視的，它能夠?qū)⑸鐣?huì)上的閑散資金集中起來(lái)，為生態(tài)補(bǔ)償提供有效的資金支持；還可以通過(guò)環(huán)境宣傳教育提高居民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)和觀念，保證生態(tài)補(bǔ)償政策順利運(yùn)行，并真正有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償所期望達(dá)到的目標(biāo)。總之，政府失靈需要市場(chǎng)的補(bǔ)充，而市場(chǎng)的失靈也需要政府的完善，政府和市場(chǎng)的雙重失靈需要NGO的參與。

(二)跨區(qū)域生態(tài)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)階段的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方式可以分為兩種：市場(chǎng)為主和政府為主的補(bǔ)償形式。市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)健全的國(guó)家傾向于選擇市場(chǎng)為主的形式，而大部分發(fā)展中國(guó)家更多地傾向于選擇以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償形式，通過(guò)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的形式完成生態(tài)補(bǔ)償，這在我國(guó)尤為明顯。我國(guó)現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制基本上是官僚制的單一治理機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償基本上由政府完成。我國(guó)大型的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如退耕還林還草工程、“三北”防護(hù)林工程以及國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等，而基于市場(chǎng)平等交換的市場(chǎng)形式還基本上處于起步階段。這種以政府為主的生態(tài)補(bǔ)償形式在取得巨大成果的同時(shí)，也存在嚴(yán)重的問(wèn)題，并且隨著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償面臨的投入規(guī)模增大、融資缺口明顯以及融資渠道單一的現(xiàn)實(shí)矛盾逐漸凸顯和加深，加強(qiáng)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付、引入市場(chǎng)機(jī)制亦成為必然[10]。國(guó)際環(huán)境與發(fā)展研究所(IED)通過(guò)對(duì)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為在中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中政府起著主導(dǎo)作用，未來(lái)市場(chǎng)將發(fā)揮更大的作用，但需要政府為市場(chǎng)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。應(yīng)該看到，政府為主的生態(tài)補(bǔ)償形式和市場(chǎng)為主的生態(tài)補(bǔ)償形式并不矛盾，政府力量和非政府力量可以相互合作、相關(guān)補(bǔ)充，共同完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效率和生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)出。也就是說(shuō)，補(bǔ)償制度的完善既需要依靠政府的強(qiáng)制力也需要發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能，并且還需要非政府組織的智力支援，三者相輔相成才能保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效性和生態(tài)環(huán)境資源的永續(xù)利用[11]。

為此，本文構(gòu)建的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、生態(tài)交易市場(chǎng)為輔、第三方機(jī)構(gòu)參與的“政府補(bǔ)償縱橫交錯(cuò)，市場(chǎng)補(bǔ)償貫穿其中，政府企業(yè)居民全參與”的網(wǎng)絡(luò)狀生態(tài)補(bǔ)償體系。

政府補(bǔ)償主要包括縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩類，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)地方政府從事生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以非市場(chǎng)運(yùn)作為主要途徑，其主要資金來(lái)源為稅收和收費(fèi)等。財(cái)政政策的重要作用體現(xiàn)在，一是通過(guò)財(cái)稅政策來(lái)保證生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補(bǔ)償資金的充足，二是可以通過(guò)財(cái)稅政策引導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展，三是通過(guò)財(cái)稅政策的支持可以加強(qiáng)不同類型生態(tài)功能區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能的恢復(fù)與建設(shè)，四是通過(guò)建立財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制可以鼓勵(lì)公眾積極參與到生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)中。但是，由于縱向生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付無(wú)法在保護(hù)區(qū)和受益區(qū)之間建立直接、緊密的補(bǔ)償關(guān)系，加之中央政府難以掌握各個(gè)區(qū)域的具體情況，所以只能建立比較統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，但這樣會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，而橫向轉(zhuǎn)移支付方式能夠直接、有效地協(xié)調(diào)那些生態(tài)關(guān)系密切的相鄰區(qū)域。橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是基于生態(tài)服務(wù)正外部性原理的，補(bǔ)償主體向受償主體支付財(cái)政轉(zhuǎn)移的制度，其核心是通過(guò)受益區(qū)地方政府向提供生態(tài)服務(wù)或者發(fā)展受限的保護(hù)區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移部分財(cái)政資金，在生態(tài)服務(wù)聯(lián)系密切的區(qū)域間建立起跨區(qū)域的生態(tài)服務(wù)交換關(guān)系，從而內(nèi)部化生態(tài)服務(wù)的正外部效應(yīng)。

市場(chǎng)同樣是生態(tài)補(bǔ)償中不可忽視的重要力量，在跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著重要的作用，我們不僅要強(qiáng)調(diào)政府作為責(zé)任主體的地位和作用，也要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)中的地位和作用。建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制是完善保護(hù)區(qū)和受益區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要途徑，其重要作用體現(xiàn)在：一是能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償主體多元化，彌補(bǔ)各級(jí)政府的財(cái)力約束，增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入；二是市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行是以價(jià)格機(jī)制和供求機(jī)制為基礎(chǔ)的，受償主體和補(bǔ)償主體之間可以通過(guò)討價(jià)還價(jià)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓浇灰?，有利于確立合理的補(bǔ)償額度，提高交易效率；三是價(jià)格機(jī)制能夠更好地體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使得居民意識(shí)到生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)和工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)一樣也能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于提高居民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

21世紀(jì)以來(lái)，非政府組織(NGO)作為政府和市場(chǎng)以外的第三方力量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中的作用越來(lái)越重要。環(huán)保NGO通過(guò)參與政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃、影響企業(yè)資源利用方式以及生態(tài)環(huán)境援助和宣傳教育等多種形式參與到生態(tài)補(bǔ)償中來(lái)，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要的作用。但在現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，我國(guó)這類生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾嫦嚓P(guān)者的作用還很微弱，但隨著我國(guó)公民環(huán)保素質(zhì)的不斷提高和市場(chǎng)機(jī)制的不斷完善，必將發(fā)揮其重要作用。環(huán)保NGO的運(yùn)行方式主要包括：一是尋找資源對(duì)補(bǔ)償對(duì)象提供實(shí)物和資金補(bǔ)助；二是組織環(huán)?；顒?dòng)進(jìn)行環(huán)保意識(shí)和環(huán)保技術(shù)的宣傳教育，提高公眾的環(huán)保能力和環(huán)保觀念，并通過(guò)各種可行的途徑為公眾通過(guò)技術(shù)援助和支持；三是參與各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，為制定相關(guān)的補(bǔ)償政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供有益的政策建議。此外，國(guó)內(nèi)的環(huán)保NGO還能夠吸引國(guó)內(nèi)外其他基金資助，提供更多的生態(tài)補(bǔ)償資金。

四、結(jié)論和政策建議

本文綜合運(yùn)用區(qū)域分工與合作、比較優(yōu)勢(shì)和外部性等理論構(gòu)建了“兩類地區(qū)、兩類產(chǎn)品”的理論分析模型，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)失衡的原因進(jìn)行探討，認(rèn)為環(huán)境產(chǎn)品的正外部性是區(qū)域發(fā)展失衡的最主要原因，而建立區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困境的唯一出路。隨后，本文基于利益相關(guān)者理論視角，建立了包含政府、市場(chǎng)和NGO三者在內(nèi)的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償體系。為推動(dòng)縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)式生態(tài)補(bǔ)償方式的實(shí)施并取得預(yù)期效果，本文提出以下政策建議。

(一)健全環(huán)境保護(hù)信息公開制度，增強(qiáng)信息的公正透明度

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)的第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。” 環(huán)境信息對(duì)于公眾參與有著十分重要的作用，公眾參與的前提就是公眾能夠準(zhǔn)確及時(shí)地獲取生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源保護(hù)、污染治理以及環(huán)境質(zhì)量等方面的信息，只有在充分了解環(huán)境信息的前提下，公眾才能在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。在自上而下的政府官僚制管理體制下，我國(guó)環(huán)境信息發(fā)布的主體是政府環(huán)保部門。這些部門應(yīng)依法及時(shí)、準(zhǔn)確地公開涉及公眾利益的環(huán)境質(zhì)量信息，以便于當(dāng)?shù)毓姷谋O(jiān)管。

就公開內(nèi)容來(lái)說(shuō)，中央政府和地方政府要對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定及執(zhí)行狀況、生態(tài)移民搬遷及搬遷補(bǔ)助狀況、工程建設(shè)的環(huán)境評(píng)估狀況、排污收費(fèi)狀況和污染治理狀況等相關(guān)信息進(jìn)行公開，使廣大民眾能夠準(zhǔn)確及時(shí)地了解到關(guān)系切身利益的相關(guān)信息，更好地行使監(jiān)管權(quán)利，對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)。就信息公開方式來(lái)說(shuō)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)階段的政府信息公開方式應(yīng)更加多樣化，如建立政府公報(bào)的“信息資料室”、“信息電子公告欄”、“環(huán)境保護(hù)政府工作網(wǎng)站”以及“微信群”等多種方式公開生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理方面的相關(guān)信息。

(二)調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性

社會(huì)公眾積極參與是提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果的重要途徑之一，社會(huì)公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中不應(yīng)是被動(dòng)消極的接受者，而應(yīng)是積極主動(dòng)的參與者。社會(huì)公眾參與的積極性來(lái)源于本身利益的保護(hù)，因此要想提高社會(huì)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，必須尊重并最大程度地滿足居民的利益訴求。同樣，我國(guó)法律法規(guī)也對(duì)公民參生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了法律依據(jù)，如我國(guó)《憲法》中明確規(guī)定“人民按照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)”，這是我國(guó)公民參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)。增強(qiáng)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，一方面要有制度保障，可以通過(guò)法律法規(guī)的完善，逐步提高社會(huì)公眾參與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理的地位，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中“公眾參與”的重要地位，在條件允許的情況下，可以將社會(huì)公眾的責(zé)任和權(quán)力納入國(guó)家基本法(如寫入《憲法》當(dāng)中)，使其監(jiān)督建議及部分決策的權(quán)力得以制度化，逐漸提高當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐣?huì)團(tuán)體等社會(huì)公眾的參與程度；另一方面還要在物質(zhì)方面提供激勵(lì)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2014)的第二十二條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施予以鼓勵(lì)和支持?！钡诙龡l規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，為改善環(huán)境，依照有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉的，人民政府應(yīng)當(dāng)予以支持?！本用?、農(nóng)戶和企業(yè)是以自身利益最大化為行為選擇目標(biāo)的，而環(huán)境保護(hù)的正外部性和環(huán)境污染的負(fù)外部性使得這些行為主體的收益和成本不匹配，因此更傾向于選擇“搭便車”行為。因此在對(duì)環(huán)境污染者進(jìn)行處罰收費(fèi)“懲惡”的同時(shí)，更要“揚(yáng)善”，政府可以成立專門的生態(tài)保護(hù)保護(hù)激勵(lì)基金，對(duì)積極參與生態(tài)保護(hù)共同治理的社會(huì)公眾給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并在其他可能獲得私人利益的項(xiàng)目和工作方面給予優(yōu)先考慮。

(三)促進(jìn)環(huán)保NGO積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮第三方優(yōu)勢(shì)

與居民個(gè)體相比，環(huán)保NGO的力量和影響力更加強(qiáng)大，并已為國(guó)家和社會(huì)所接受，它在表達(dá)公眾環(huán)境利益、參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)中具有不可替代的優(yōu)越性?，F(xiàn)階段在我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決中，屢屢見(jiàn)到環(huán)保NGO的影子，并且其實(shí)踐取得了顯著的效果。關(guān)于環(huán)保NGO的組建和運(yùn)行，從政府方面來(lái)講，要為參與共同治理的環(huán)保NGO在制度和政策上提供參與的空間，通過(guò)合理的組織框架以及行政保證，明確地方環(huán)保組織的法律地位和職責(zé)權(quán)限，保證環(huán)保組織的參與性和自主性。從環(huán)保NGO的組建方面來(lái)講，環(huán)保NGO應(yīng)由當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保人士、環(huán)境專家等社會(huì)精英和環(huán)保公益組織牽頭，通過(guò)宣傳該組織的宗旨、會(huì)員的權(quán)利義務(wù)，讓居民了解環(huán)保組織與其自身利益息息相關(guān)，鼓勵(lì)居民參與其中，爭(zhēng)取建立包含整個(gè)所有居民在內(nèi)的NGO。此外，環(huán)保NGO的組建還要保障特殊群體(殘疾人、少數(shù)民族、貧困人群等等)的權(quán)利，針對(duì)群體的特點(diǎn)設(shè)定參與方式，對(duì)參與有一定困難的群體，給予政策上的支持，保證各個(gè)群體都能參與其中。從環(huán)保NGO的運(yùn)行方面來(lái)講，一方面應(yīng)制定合理的運(yùn)作規(guī)則和組織章程，建立自律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成員的共同管理和自我管理，保證組織具有與政府建立信任合作關(guān)系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，在資金來(lái)源上，環(huán)保NGO可以自籌經(jīng)費(fèi)，爭(zhēng)取受益者的捐贈(zèng)和其他環(huán)保人士和組織的社會(huì)捐贈(zèng)以及政府的資金支持。

(四)加強(qiáng)環(huán)保教育，普及環(huán)境保護(hù)及其治理知識(shí)

公民具備一定的環(huán)境保護(hù)及治理知識(shí)是其參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管政府行為的必要條件。公民必須具備認(rèn)知、識(shí)別和理解環(huán)境信息的能力，才能最大限度地參與到環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理當(dāng)中。政府、環(huán)保NGO以及具有較強(qiáng)環(huán)保意識(shí)和知識(shí)的環(huán)保人士和社會(huì)精英以及環(huán)保志愿者應(yīng)積極對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境知識(shí)的宣傳教育，以提高其參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力。具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)應(yīng)定期或者不定期地召開居(村)民大會(huì)，對(duì)環(huán)境保護(hù)知識(shí)進(jìn)行講解，讓居(村)民具備基本的環(huán)境認(rèn)知能力；二是通過(guò)居委會(huì)、村委會(huì)政務(wù)宣傳欄、環(huán)境知識(shí)宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式加大對(duì)環(huán)保技術(shù)、治理知識(shí)等內(nèi)容的宣傳和普及；三是環(huán)保NGO可以定期或者不定期地組織會(huì)員進(jìn)行環(huán)境知識(shí)和環(huán)保技術(shù)的學(xué)習(xí)，并邀請(qǐng)環(huán)境保護(hù)方面的專家學(xué)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)講解和教育；四是社會(huì)精英和環(huán)保志愿者等可以向居(村)民發(fā)放有關(guān)環(huán)保知識(shí)和環(huán)境治理技術(shù)宣傳冊(cè)，并利用空閑時(shí)間對(duì)居(村)民進(jìn)行講解，答復(fù)村民的疑惑；五是環(huán)境保護(hù)從娃娃抓起，學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測(cè)治理的正規(guī)教育，使學(xué)生從小就樹立環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及環(huán)境公平的意識(shí)。

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Study on the Regional Division,the Imbalance of Development and Ecological Compensation

ZHANG Yue-sheng

(Xinxiang University,Xinxiang 453003,China)

The regional coordinated development of ecology and economy is the essence of the scientific development and the requirement of sustainable development, but the problems of the fuzzy property and externality of ecological product make the region coordinated development be into predicament. The paper structures the regional division model consist of two regions, two kinds of products, to explaining the reasons for the imbalance in regional development from the perspective of the regional division comparative advantage and externality theory, and deem that the construction of inter regional ecological compensation mechanism is the only method to solve the imbalance problem of regional development. Then the paper proposed to build a criss-crossed network type ecological compensation approach according to the stakeholder theory, in order to consolidate and promote the construction of ecological compensation mechanism in china. Finally, the paper put forward policy suggestions from four aspects as the government environmental information disclosure system, public participation in government, NGO and environmental education.

ecological compensation;regional division;coordinated development;stakeholders

10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.014

2015-12-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(12AZD103);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(15JZD012)

F062.2

A

1000-2359(2016)03-0067-06

張躍勝(1973-)，男，河南延津人，新鄉(xiāng)學(xué)院副教授，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院博士研究生，主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。