顏佳華,歐葉榮

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

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有效的政府治理：基于行政文化創(chuàng)新視角的分析

顏佳華,歐葉榮

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

有效的政府治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，與行政文化建設(shè)相輔相成。有效的政府治理的實(shí)現(xiàn)需要服務(wù)型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、法治型行政文化、廉潔型行政文化、效能型行政文化的協(xié)同支撐，但又受到當(dāng)前全能式行政文化、保守式行政文化、人治式行政文化、命令式行政文化、效率式行政文化的阻礙與制約，需要通過(guò)創(chuàng)新行政精神文化提供內(nèi)在動(dòng)力、創(chuàng)新行政制度文化強(qiáng)化外在保障、創(chuàng)新行政行為文化推動(dòng)作風(fēng)建設(shè)，以促進(jìn)“有效的政府治理”的實(shí)現(xiàn)。

有效的政府治理；行政文化；創(chuàng)新

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)在提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)了“有效的政府治理”是當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，可見國(guó)家治理與政府治理之間是包含與被包含的關(guān)系，政府治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。習(xí)近平指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”[1]。從這個(gè)意義上也可以看出，政府治理是國(guó)家治理的具體實(shí)施和行政實(shí)現(xiàn)[2]，政府治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。而提升政府治理能力，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理與行政活動(dòng)密切相關(guān)，政府的行為和價(jià)值取向在很大程度上又受到行政文化的影響[3]。行政文化作為“支配和制約行政行為的行政意識(shí)的綜合體系”[4]，能夠決定行政行為的性質(zhì)和特征，影響行政主體的行為績(jī)效，并進(jìn)而影響政府治理的有效性和政府治理能力。因此，行政文化的創(chuàng)新和優(yōu)化是提升政府治理能力、推進(jìn)有效的政府治理的重要途徑。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)有效的政府治理的研究尚處于起步階段，研究成果不多，研究?jī)?nèi)容主要集中于內(nèi)涵、困境和實(shí)現(xiàn)路徑等方面，分別從提升政府治理能力、政府執(zhí)行力或增強(qiáng)政府公信力、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)或流程再造，以及完善行政運(yùn)行機(jī)制、創(chuàng)新行政管理方式等不同視角對(duì)有效的政府治理進(jìn)行了分析。但這些研究都是從政府運(yùn)行的體制、機(jī)制等層面進(jìn)行探討，僅僅停留在其表象，沒(méi)有觸及政府內(nèi)里的精神架構(gòu)層面——即行政文化的深層次動(dòng)因與影響。政府治理的現(xiàn)代化進(jìn)程需要行政文化的強(qiáng)大感召力和引導(dǎo)力，良好健康的行政文化能夠有效推進(jìn)政府善治。但是，當(dāng)前的行政文化具有明顯的離散、滯后性特征，不能滿足政府治理現(xiàn)代化的基本要求，也不能為實(shí)現(xiàn)有效的政府治理提供精神支持和思想引導(dǎo)。因此，從行政文化創(chuàng)新視角探討有效的政府治理，通過(guò)不斷創(chuàng)新和豐富行政文化的內(nèi)涵，優(yōu)化行政文化的協(xié)同整合性，從根本上為實(shí)現(xiàn)有效的政府治理提供內(nèi)在動(dòng)力，具有重大的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、有效的政府治理的內(nèi)涵

“有效的政府治理”一詞最早出現(xiàn)于黨的文獻(xiàn)中，是完善國(guó)家治理體系、增強(qiáng)國(guó)家治理能力的重要手段。對(duì)該詞的理解，可分別從“有效”和“治理”兩個(gè)詞語(yǔ)來(lái)剖析，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)從無(wú)效到有效、從管理到治理這兩種演變趨勢(shì)的理解。首先，從“無(wú)效”到“有效”進(jìn)行分析：“無(wú)效”是指政府管理過(guò)程中出現(xiàn)的決策失效、預(yù)算擴(kuò)張、供給低效乃至尋租等政府失靈現(xiàn)象。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，政府治理為什么可能無(wú)效或低效，一方面是由于信息不完全、目標(biāo)多樣化、決策人格化等因素所導(dǎo)致的有限理性，另一方面是由于監(jiān)管成本、規(guī)模成本、競(jìng)爭(zhēng)成本、腐敗成本等因素所導(dǎo)致的高額交易費(fèi)用[5]。而“有效”則主要體現(xiàn)在更多的公眾話語(yǔ)權(quán)與更強(qiáng)的政府問(wèn)責(zé)、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會(huì)暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗等六個(gè)方面[6]。從“無(wú)效”到“有效”的轉(zhuǎn)變，可見現(xiàn)代政府治理為適應(yīng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，正在不斷追求實(shí)現(xiàn)有限政府、有為政府、有序政府、有節(jié)政府的“四有”目標(biāo)。其次，從“管理”到“治理”進(jìn)行分析：在“管理”語(yǔ)境下，管理者是絕對(duì)權(quán)威的統(tǒng)治者與指揮者，通過(guò)強(qiáng)制性命令與手段使被管理者服從和執(zhí)行；而在“治理”語(yǔ)境下，政府只是發(fā)揮主導(dǎo)性作用，公民、社區(qū)、社會(huì)組織等主體也是共同處理和解決社會(huì)公共事務(wù)的重要力量。多元主體之間既具有資源上的相互依賴性，又具有溝通交流上的網(wǎng)絡(luò)合作性。從“管理”上升到“治理”，雖只有一字之差，卻體現(xiàn)出我國(guó)傳統(tǒng)的“國(guó)家行政”“國(guó)家統(tǒng)治”正在向現(xiàn)代“公共行政”“公共治理”演進(jìn)的深刻變化[7]，現(xiàn)代政府治理越來(lái)越重視政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者力量的有機(jī)結(jié)合與共同作用，為實(shí)現(xiàn)善治而努力。因此，“有效的政府治理”的提出意味著我國(guó)治國(guó)理政模式的深刻變化，政府治理也被賦予了更多的新內(nèi)涵。

總結(jié)而言，有效的政府治理是指在現(xiàn)代行政管理過(guò)程中，多元主體之間以合作形式與時(shí)俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)不斷創(chuàng)新管理方式和過(guò)程，進(jìn)而提升政府績(jī)效的過(guò)程。從其構(gòu)成上來(lái)看，可從以下四個(gè)要素理解：一是在治理主體上，既要求政府加強(qiáng)與市場(chǎng)、社會(huì)等外部領(lǐng)域之間的合作，又要求政府理順橫向部門和上下級(jí)政府之間的內(nèi)部關(guān)系；二是在治理內(nèi)容上，既要求中央政府有效履行科學(xué)宏觀調(diào)控職能，又要求地方政府努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，切實(shí)履行服務(wù)職能；三是在治理途徑上，既要從多個(gè)領(lǐng)域創(chuàng)新政府管理方式，又要以法治實(shí)現(xiàn)政府治理過(guò)程創(chuàng)新；四是在治理結(jié)果上，既要建立包括專家、社會(huì)群眾等在內(nèi)的多元主體評(píng)價(jià)體系，又要建立包括公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境治理等在內(nèi)的多元指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從而科學(xué)、合理地衡量和評(píng)估政府治理結(jié)果[8]。從其特征上來(lái)看，有效的政府治理與傳統(tǒng)政府管理相比，既要突出“治理”的核心理念，又要強(qiáng)調(diào)治理的有效性。它主要具有五個(gè)方面的鮮明特征：一是參與主體多元化，實(shí)現(xiàn)治理的全面性；二是體制的多樣化，增強(qiáng)治理的協(xié)同性；三是機(jī)制的法制化，達(dá)成治理的共識(shí)；四是信息公開透明，展示治理誠(chéng)信；五是績(jī)效考核科學(xué)化，提高治理的質(zhì)量[9]。

二、行政文化與有效的政府治理之間的互動(dòng)機(jī)理

行政文化作為行政管理的意識(shí)形態(tài)而存在，是行政體制改革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是政府治理變革的思想基礎(chǔ)。行政文化的變革能夠促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)、行政職能、行政作風(fēng)、行政方式等方面的變革，政府治理的變革也能影響或重塑行政主體的行政理念、價(jià)值觀和行為模式，兩者之間既相互聯(lián)系又相互作用。從行政文化的視角來(lái)看，有效的政府治理需要服務(wù)型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、法治型行政文化、廉潔型行政文化以及效能型行政文化提供強(qiáng)大的精神支持，才能從意識(shí)層面引導(dǎo)行政主體有效施政。其中，服務(wù)型行政文化發(fā)揮主導(dǎo)性作用，創(chuàng)新型行政文化是不斷前進(jìn)的根源，法治型行政文化和廉潔型行政文化既是行政價(jià)值觀，又是行政行為方式，效能型行政文化則是對(duì)以公共利益為歸宿的行政行為的檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)，這五個(gè)方面相互依存、相互聯(lián)系，通過(guò)協(xié)同整合共同發(fā)揮作用。

其一，有效的政府治理的參與主體多元化特征需要服務(wù)型行政文化支撐。服務(wù)型行政文化是一種追求社會(huì)公共利益至上的行政文化，增進(jìn)社會(huì)福祉是行政主體實(shí)施行政行為的根本目標(biāo)。它強(qiáng)調(diào)政府職能的有限性，要求政府盡可能地通過(guò)合法的社會(huì)組織利用經(jīng)濟(jì)和法律手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行必要的管理?！坝行У恼卫怼币獙?shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)等外部主體之間的合作治理，必須借助于強(qiáng)調(diào)政府職能有限、追求公共利益最大化的服務(wù)型行政文化的力量。只有行政主體樹立了民本意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，才會(huì)適度授權(quán)與分權(quán)，積極建立社會(huì)有序參與機(jī)制，為社會(huì)各方力量提供參與治理的機(jī)會(huì)和空間，通過(guò)充分利用各種資源，有效完成某些政府不該做、不能做、做不好的事情，促進(jìn)政府治理的有效性和整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，有效的政府治理的體制多樣化特征需要?jiǎng)?chuàng)新型行政文化支撐。創(chuàng)新型行政文化是一種能夠適應(yīng)時(shí)代變化、推動(dòng)行政發(fā)展的行政文化。它具有開放、進(jìn)取、包容等三個(gè)基本特征：開放是指在外來(lái)先進(jìn)文化的沖擊與影響下實(shí)現(xiàn)自我調(diào)整與超越；進(jìn)取是指在新時(shí)代的挑戰(zhàn)與要求下實(shí)現(xiàn)行政體制改革與發(fā)展；包容是行政文化得以開放進(jìn)取的前提條件，寬廣、包容的胸懷才懂得主動(dòng)開放，不斷學(xué)習(xí)進(jìn)取。有效的政府治理正是需要?jiǎng)?chuàng)新型行政文化的開放、進(jìn)取、包容等特質(zhì)，才能打破以往自上而下的縱向管理體制，多元主體之間形成密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，政府與社會(huì)組織、私人部門和公民之間實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的、良性的溝通、協(xié)商與互動(dòng)，通過(guò)集思廣益來(lái)尋求社會(huì)問(wèn)題的合理解決方案。

其三，有效的政府治理的機(jī)制法制化特征需要法治型行政文化支撐。法治型行政文化是一種強(qiáng)調(diào)法律至上、以法律法規(guī)為核心的行政文化。一切行政管理活動(dòng)都必須嚴(yán)格按照法律規(guī)范開展，行政主體的行政行為既要有法律可依，又要堅(jiān)持依法行政，禁止任何沒(méi)有法律依據(jù)的隨意干預(yù)?！坝行У恼卫怼币蚱七^(guò)去依靠行政權(quán)力和憑自身主觀意愿進(jìn)行命令和控制的政府管理模式，只有通過(guò)倡導(dǎo)“有法可依”“有法必依”，以及強(qiáng)調(diào)公共精神、社會(huì)正能量發(fā)揮及公民道德約束等內(nèi)容的法治型行政文化，才能鼓勵(lì)各個(gè)參與者自主表達(dá)、協(xié)商對(duì)話，在平等的博弈氛圍中達(dá)成共識(shí)，在有序的法治環(huán)境下形成決議。依靠法治型行政文化的約束力量，拋棄以往強(qiáng)烈的人治色彩，為政府治理現(xiàn)代化清除障礙。

其四，有效的政府治理的信息公開透明特征需要廉潔型行政文化支撐。廉潔型行政文化是一種倡導(dǎo)公仆意識(shí)、自覺(jué)拒腐反腐的行政文化，既要求行政主體忠于職守、勤政為民，又要求行政主體公正執(zhí)法、廉潔自律，在全心全意為人民服務(wù)的同時(shí)也要自覺(jué)接受人民群眾的考驗(yàn)與監(jiān)督。而有效的政府治理正是需要這種強(qiáng)調(diào)民主治理和依法行政，注重自身廉政建設(shè)的廉潔型行政文化來(lái)支撐，才能保證政府運(yùn)作的公開透明，增強(qiáng)政府治理的誠(chéng)信與公信力。只有行政主體具有預(yù)防腐敗、抵制腐敗的自覺(jué)意識(shí)，才會(huì)將公開透明原則貫穿于現(xiàn)代政府治理的整個(gè)過(guò)程，各項(xiàng)權(quán)力的界定——職責(zé)分配——具體行使情況——最終行使結(jié)果等全部環(huán)節(jié)都積極主動(dòng)地向全社會(huì)公開，以便廣大人民群眾及時(shí)知曉、有效參與和監(jiān)督。

其五，有效的政府治理的績(jī)效考核科學(xué)化特征需要效能型行政文化支撐。效能型行政文化是一種集行政能力、行政效果、行政效益于一體的行政文化，在追求量的規(guī)定性——高效率的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)質(zhì)的規(guī)定性——高效益。對(duì)行政行為的考核與評(píng)價(jià)，不是簡(jiǎn)單以投入和產(chǎn)出比來(lái)衡量，而是追求行政效能的“公共性”本質(zhì)，將該行為產(chǎn)生的社會(huì)效益作為重要考量標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)現(xiàn)“有效的政府治理”的績(jī)效考核科學(xué)化，就必須糾正行政主體對(duì)行政效能的片面理解，樹立科學(xué)、全面的行政績(jī)效觀。積極倡導(dǎo)行政效能追求公共利益的本來(lái)面貌，以提高政府服務(wù)和治理質(zhì)量為目標(biāo)，將民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)納入績(jī)效考評(píng)體系，才能通過(guò)科學(xué)合理的考核與評(píng)價(jià)改善政府治理行為，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

三、行政文化視角下制約有效的政府治理的因素分析

行政文化具有廣泛性和穩(wěn)定性等特征，決定著行政主體實(shí)施行政管理的觀念、作風(fēng)、行為等各個(gè)方面。政府治理變革必須充分考慮行政文化的因素，重視固有行政文化對(duì)有效的政府治理的制約和阻礙，為當(dāng)前行政文化把脈，準(zhǔn)確把握政府治理變革的阻力源及其強(qiáng)度。

(一)全能式行政文化阻礙政府治理服務(wù)化

全能式行政文化是“一種以政府為中心，以政府對(duì)公權(quán)力的運(yùn)用為主要手段，以政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的資源進(jìn)行絕對(duì)控制為外在特征的行政文化”[10]。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)全能主義行政體制仍普遍存在：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，部門林立、臃腫龐大，機(jī)關(guān)之間缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)；在權(quán)力劃分上，過(guò)分集中、極度膨脹；在職能配置上，經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)于社會(huì)職能，微觀管理強(qiáng)于宏觀管理，管制功能強(qiáng)于服務(wù)功能，導(dǎo)致大包大攬、效率低下；在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府萬(wàn)能，處理一切公共事務(wù)，社會(huì)萎縮，在對(duì)自我和政府的監(jiān)管上都嚴(yán)重不足。總之，全能式行政文化主張政府能力的絕對(duì)無(wú)限化，政府統(tǒng)一管理政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的所有事務(wù)，負(fù)責(zé)分配全社會(huì)的資源。這種全能政府觀對(duì)服務(wù)理念的排斥主要表現(xiàn)在：一是過(guò)于寬廣、過(guò)分全面的職能范圍分散了政府的有限精力與資源，造成政府對(duì)本應(yīng)管且能管得好的事項(xiàng)有所疏漏；二是管制性的行政手段易使政府忽視與民眾之間的交流和對(duì)話，忽視對(duì)各種利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與疏導(dǎo)，既缺乏增進(jìn)公共福祉的服務(wù)意識(shí)，又大大降低了政府服務(wù)水平。

(二)保守式行政文化阻礙政府治理創(chuàng)新化

當(dāng)前，我國(guó)行政管理實(shí)踐呈現(xiàn)出鮮明的僵化保守特征，形成了機(jī)械的、缺乏靈活性與創(chuàng)造性的保守式行政文化。這種封閉、僵化、保守的行政文化重教條、重文本、重傳統(tǒng)，忽視實(shí)事求是和具體問(wèn)題具體分析的重要原則，不講究行政進(jìn)步與創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)為“唯前”“唯文”“唯他”三種思維模式：“唯前”就是依照慣例辦事，遵循前人做法，既省事又不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；“唯文”就是依照文件辦事，一切根據(jù)文件指示行動(dòng)；“唯他”就是依照別人辦事，模仿其他省市或單位的做法，跟著別人后面走。這些固化的落后思維往往造成“拖著辦”“等著辦”的低效問(wèn)題，成為阻礙行政管理創(chuàng)新的重要因素。一方面，將上級(jí)政策、指令當(dāng)作機(jī)械式教條，簡(jiǎn)單地照搬照抄，缺乏求真務(wù)實(shí)、因地制宜的冒險(xiǎn)精神和探索精神；另一方面，固守傳統(tǒng)的行政模式，將管理活動(dòng)視為權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，由此形成的指揮—服從關(guān)系缺乏協(xié)商與互動(dòng)，難以激發(fā)行政主體的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

(三)人治式行政文化阻礙政府治理法治化

所謂人治式行政文化，就是一種“夸大個(gè)人的作用，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的威信，只能聽人奉承贊揚(yáng)，不能受人批評(píng)監(jiān)督”[11]的行政文化，也即行政人格化。行政機(jī)關(guān)的行政思想、行政制度、行政行為等方面都被賦予人的特征，個(gè)人權(quán)威至上，機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威都相對(duì)弱化，導(dǎo)致“長(zhǎng)官意志”和官僚作風(fēng)盛行[12]。這種人情大于權(quán)力、權(quán)力大于法律的人治式行政文化，在觀念層面表現(xiàn)為行政主體對(duì)權(quán)力的崇拜、對(duì)民眾權(quán)利的漠視；在行為層面表現(xiàn)為行政主體濫用權(quán)力、辦事拖拉等。它對(duì)法治型政府建設(shè)的阻礙主要基于如下兩個(gè)方面：其一，它阻礙了政府治理的民主化。一切行政事務(wù)聽命于一把手，不注重對(duì)專家意見的聽取、對(duì)下級(jí)合理建議的采納以及對(duì)民情民意的了解與反饋，使得政府管理缺乏民主，不能有效滿足民眾訴求。其二，它阻礙了政府治理的法制化。在“家長(zhǎng)制”和“集權(quán)制”的人治式行政文化背景下，管理者法律意識(shí)淡薄，無(wú)視法律、法規(guī)所規(guī)定的科學(xué)程序，“拍腦袋”式地隨性決策與管理，導(dǎo)致法律制度形式化。

(四)命令式行政文化阻礙政府治理廉潔化

命令式行政文化就是建立在下屬對(duì)上級(jí)行政權(quán)力之畏懼或恐懼的基礎(chǔ)之上的，管理者只知道發(fā)號(hào)施令而不進(jìn)行調(diào)查研究的單向溝通式行政文化。在行政實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者之間純粹是一種命令與服從、指揮與執(zhí)行的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)者以命令的形式向被領(lǐng)導(dǎo)者分配工作任務(wù)，僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)評(píng)價(jià)被領(lǐng)導(dǎo)者的工作表現(xiàn)；被領(lǐng)導(dǎo)者也對(duì)組織的整體目標(biāo)不甚了解，與領(lǐng)導(dǎo)者與組織期望相分離。這種權(quán)力至上的施政風(fēng)格既脫離客觀實(shí)際，不關(guān)心人民群眾利益，又容易濫用權(quán)力，貪贓枉法。因此，命令式行政文化嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的信譽(yù)與形象：首先，不接觸人民群眾、不聯(lián)系工作實(shí)際的行政作風(fēng)導(dǎo)致大話、套話、空話盛行，虛報(bào)浮夸、擺花架子，不講究實(shí)效，工作華而不實(shí)；其次，行政長(zhǎng)官集行政大權(quán)于一身，負(fù)責(zé)一切行政事務(wù)的安排與管理，使得行政實(shí)踐中主觀隨意性泛濫，缺乏有效監(jiān)督，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租與腐敗。

(五)效率式行政文化阻礙政府治理效能化

效率式行政文化是一種以效率為單一準(zhǔn)則，追捧經(jīng)濟(jì)利益至上的行政文化。它忽略了效率與公平之間的平衡性和互通性，有違現(xiàn)代政府治理的重要原則。效率與公平的矛盾一直是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中無(wú)法逾越的狹關(guān)隘道，如何保證效率與公平的協(xié)調(diào)運(yùn)行與良性發(fā)展，也是目前乃至未來(lái)面臨的巨大挑戰(zhàn)。而“社會(huì)公平和正義”是行政效能中的重要元素，“社會(huì)公平和正義”的實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度直接關(guān)系著“行政效能”的好壞或高低。因此，片面追求效率的行政文化對(duì)政府治理效能化具有一定的負(fù)面影響：一是只管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略環(huán)境保護(hù)，只追求眼前利益而不考慮代際公平的行政文化致使生態(tài)效益低下。二是忽視社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)與發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)性，往往誘發(fā)一些新的社會(huì)矛盾與社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)效益低下。

四、行政文化創(chuàng)新視角下實(shí)現(xiàn)有效的政府治理的路徑

政府治理的成功變革需要以一定的行政文化為基礎(chǔ)，只有充分挖掘與培育行政文化中能夠支持和推動(dòng)治理變革的有利因素，將政府治理變革與行政文化創(chuàng)新緊密結(jié)合起來(lái)，才能從根本上實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。實(shí)質(zhì)上，政府治理變革的過(guò)程就是行政文化演化的過(guò)程，行政文化的優(yōu)劣決定著政府治理變革阻力的大小。通過(guò)積極創(chuàng)新行政文化，將適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新理念、新價(jià)值不斷滲透到組織管理中，潛移默化地影響行政主體的行政觀念與行政行為，促使其逐步接受服務(wù)化、創(chuàng)新化、法治化、廉潔化、效能化的治理方式，不斷提高政府治理能力。

(一)行政精神文化創(chuàng)新提供政府治理變革的內(nèi)在動(dòng)力

行政精神文化是行政文化的核心成分，是關(guān)于行政心理、行政價(jià)值觀、行政理想、行政道德等內(nèi)容的綜合。先進(jìn)的、與時(shí)俱進(jìn)的行政精神文化能夠通過(guò)一種觀念的力量直接或間接地影響和控制行政主體的行政實(shí)踐活動(dòng)，使其向現(xiàn)代化政府治理模式靠攏，為實(shí)現(xiàn)有效的政府治理提供內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)前社會(huì)處于價(jià)值多元的轉(zhuǎn)型期，培育科學(xué)的行政精神文化，以服務(wù)取向替代傳統(tǒng)的“官本位”取向，是保證政府職能轉(zhuǎn)變和政府治理有效的重要前提。

第一，樹立服務(wù)行政觀。服務(wù)精神是現(xiàn)代行政精神文化最核心的內(nèi)容，是現(xiàn)代政府治理的根本要求。政府是社會(huì)公共利益的維護(hù)者和促進(jìn)者，全心全意為人民服務(wù)是行政組織和行政人員應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

第二，樹立民主行政觀。民主是社會(huì)主義的本質(zhì)，也是現(xiàn)代政府治理必須遵循的重要原則。要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，行政管理過(guò)程就必須充分體現(xiàn)尊重民意、代表民意、實(shí)現(xiàn)民意的民主精神。既要為民眾參與行政提供各種合法渠道，又要認(rèn)真聽取、合理考慮與采納民眾的意見與需求，還要將行政管理活動(dòng)公開透明化，保證公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

第三，樹立法治行政觀。政府治理的法治化，是現(xiàn)代政府應(yīng)具有的基本特質(zhì)，也是文明社會(huì)的重要標(biāo)志。法律權(quán)威至高無(wú)上，是行政管理活動(dòng)的唯一準(zhǔn)繩。只有堅(jiān)持依法行政，才能有效維持良好、公正的社會(huì)秩序。政府部門不僅要自覺(jué)遵守憲法和法律，嚴(yán)格按照法律法規(guī)行事；而且要自覺(jué)維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，捍衛(wèi)憲法和法律的絕對(duì)權(quán)威。

第四，樹立高效行政觀。行政管理的公共性特征要求現(xiàn)代政府治理既要提高數(shù)量上的效率，又必須強(qiáng)調(diào)質(zhì)量上的公平。因而行政管理追求的是高效率和高效益，一方面要行政主體引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的觀念和企業(yè)管理的策略，努力提高辦事速度和服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約行政資源，降低行政成本。另一方面要行政主體注重培養(yǎng)促進(jìn)社會(huì)公平的效益意識(shí)，通過(guò)科學(xué)、高效的政府治理，不斷增進(jìn)公共利益。

(二)行政制度文化創(chuàng)新強(qiáng)化政府治理變革的外在保障

行政制度文化是行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范主體行為的規(guī)程和準(zhǔn)則，直接影響著行政主體對(duì)行政機(jī)構(gòu)和行為規(guī)則的設(shè)立與修訂的認(rèn)識(shí)與行為模式[13]。從行政文化的構(gòu)成來(lái)看，行政精神文化是行政文化的核心，行政制度文化是行政精神文化的產(chǎn)物，表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性規(guī)范。要將現(xiàn)代政府治理所推崇的先進(jìn)價(jià)值觀念內(nèi)化為行政主體的行為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，既要依靠精神層面的“治心”，又要依靠制度層面的“治行”，二者相輔相成，才能確保行政觀念發(fā)揮作用，有效規(guī)范與約束行政主體的施政行為。只有不斷強(qiáng)化制度這種穩(wěn)定性的外在保障，才能為有效的政府治理提供全局性和長(zhǎng)期性的保證。

首先，重新設(shè)計(jì)政府制度，促進(jìn)政府治理的科學(xué)化。消解政府治理變革的行政制度文化障礙，推進(jìn)行政制度文化創(chuàng)新的重要內(nèi)容就是充分理解現(xiàn)代政府治理對(duì)行政文化的新要求，根據(jù)有效的政府治理的價(jià)值導(dǎo)向，重新設(shè)計(jì)政府制度，以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)政府治理的科學(xué)化。一是調(diào)整政府的價(jià)值評(píng)價(jià)體系。將能力、道德、社會(huì)效益等標(biāo)準(zhǔn)納入現(xiàn)代化的多元價(jià)值評(píng)價(jià)體系，摒棄以往“以官為本”“以金為本”的形式主義作風(fēng)，促進(jìn)“以民為本”和“能力本位”的實(shí)干主義作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值與有效的政府治理的價(jià)值理念接軌。二是完善政府績(jī)效管理體系?？茖W(xué)合理的績(jī)效管理應(yīng)是全方位的衡量指標(biāo)體系、多層次的開放性評(píng)價(jià)體系以及公開透明的考核結(jié)果反饋與應(yīng)用體系等，才能有效改進(jìn)政府治理的行為模式與服務(wù)水平。

其次，完善政府制度，促進(jìn)政府治理的合理化。對(duì)行政制度進(jìn)行革故鼎新，要求政府必須立足于當(dāng)前實(shí)際，根據(jù)行政環(huán)境的變化和人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求對(duì)行政制度進(jìn)行修訂與整合，有針對(duì)性地再造和優(yōu)化行政流程，科學(xué)合理地制定行政標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)現(xiàn)代政府治理模式的發(fā)展，為推進(jìn)有效的政府治理打下良好的基礎(chǔ)。一是制定便民措施。公眾是政府的顧客，政府應(yīng)制定一系列的便民利民措施為公眾服務(wù)。如將各個(gè)部門的職能、職責(zé)、辦事程序等內(nèi)容編輯成冊(cè)，免費(fèi)分發(fā)給每個(gè)家庭；明確規(guī)定“指引、解答、回復(fù)、辦理”四項(xiàng)責(zé)任來(lái)要求行政人員應(yīng)對(duì)公眾的咨詢與申請(qǐng)；及時(shí)安排代理人承接缺崗、離崗的責(zé)任人的工作等。二是健全依法行政制度。在立法行為方面，探索以立法聽證的形式逐步完善立法程序，規(guī)章制度的制訂與修訂廣泛征求專家學(xué)者和各利益相關(guān)方的意見；在行政審批方面，向全社會(huì)公開各部門職責(zé)范圍內(nèi)的審批事項(xiàng)、審批程序、審批時(shí)限等，探索以相對(duì)集中行政審批權(quán)的方式提高審批效率；在行政處罰方面，制定有關(guān)處罰程序、處罰尺度、處罰責(zé)任追究等內(nèi)容的具體實(shí)施細(xì)則。

(三)行政行為文化創(chuàng)新推動(dòng)政府治理變革的作風(fēng)建設(shè)

行政行為文化是行政決策、行政執(zhí)行、行政管理等行政行為所體現(xiàn)的行政風(fēng)格和行政態(tài)度、行政作風(fēng)、行政風(fēng)氣等等內(nèi)容的綜合[14]。行政行為文化作為一種動(dòng)態(tài)的文化體現(xiàn)，能夠直接塑造行政制度文化，同時(shí)也直接影響著行政精神文化。因此，創(chuàng)新行政行為文化，既有利于建立規(guī)范、有序的管理程序，提高政府治理效率；又有利于確立為人民服務(wù)的行政理念，明晰政府治理的價(jià)值取向；還能進(jìn)一步改善政府機(jī)關(guān)的行政作風(fēng)，樹立良好的社會(huì)形象。積極培育透明、互動(dòng)、開放的行政行為文化能夠有效促進(jìn)政府治理變革的作風(fēng)建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)有效的政府治理提供契機(jī)。

一是提升行政主體的學(xué)習(xí)力。學(xué)習(xí)力主要包括對(duì)政府價(jià)值和目標(biāo)的認(rèn)知能力、知識(shí)的獲取和更新能力、行政業(yè)務(wù)的工作能力以及行政方式方法的創(chuàng)新能力等，其提升關(guān)鍵在于博學(xué)篤行?！安W(xué)”，即博覽群書，鉆研學(xué)問(wèn)。將終身讀書學(xué)習(xí)的理念變?yōu)橐环N良好的生活習(xí)慣與組織風(fēng)尚，為行政行為文化不斷補(bǔ)充動(dòng)力之源。“篤行”即踐履所學(xué)，知行合一。運(yùn)用所學(xué)知識(shí)解決行政管理過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使所學(xué)有所效果。

二是提升行政主體的執(zhí)行力。執(zhí)行力主要包括對(duì)政策的貫徹落實(shí)能力、工作措施的組織實(shí)施能力、業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行能力等，其提升關(guān)鍵在于明確責(zé)任與加強(qiáng)研究。一方面要從制度上明晰各個(gè)工作崗位的具體職責(zé)，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究與懲戒，提高行政行為的規(guī)范性和有效性；另一方面要從思想上拓寬眼界，充分掌握與利用各種數(shù)據(jù)和信息，積極研究社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不斷探索新的工作方式方法。

三是提升行政主體的信息力。信息力主要包括對(duì)信息的獲取、處理、使用以及技術(shù)應(yīng)用等方面的能力。政府方面，要加強(qiáng)門戶網(wǎng)站建設(shè)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)部門之間、省市之間信息資源的交流與共享，以便各種信息資源的整合與利用。公務(wù)員方面，一要搞好調(diào)查研究，通過(guò)積極主動(dòng)地開展典型式調(diào)研、跟蹤式調(diào)研、專題式調(diào)研、集中式調(diào)研等，多層次、深層次地獲得真實(shí)信息；二要加強(qiáng)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，不斷更新獲取、分析與使用信息的方法和技術(shù)。

四是提升行政主體的協(xié)同力。協(xié)同力主要是指縱向和橫向方面的協(xié)調(diào)能力、內(nèi)外之間的交互溝通能力。首先，職能配置上要科學(xué)合理，上下級(jí)之間加強(qiáng)引導(dǎo)，部門之間優(yōu)化分工，以便各種職權(quán)之間的相互配合。其次，拋棄以往工作中的官僚主義、命令主義、形式主義，弘揚(yáng)樂(lè)于奉獻(xiàn)、團(tuán)結(jié)友愛(ài)、和諧共處的先進(jìn)理念，倡導(dǎo)民主法治、安定有序、充滿活力的行政氛圍。

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10.16366/j.cnki.1000-2359.2016.03.011

2016-01-19

湖南省社科基金項(xiàng)目(2010JL09)

D63

A

1000-2359(2016)03-0050-06

顏佳華(1963—)，男，湖南茶陵人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事行政文化與行政哲學(xué)研究。