□文/李　穎（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院　天津）

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養(yǎng)老金入市社會(huì)監(jiān)督探討

□文/李穎
（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院天津）

［提要］ 2015年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，預(yù)示著養(yǎng)老金入市勢(shì)在必行。然而，市場(chǎng)有風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老金的市場(chǎng)運(yùn)作一旦失敗，后果將不堪設(shè)想。本文在分析我國(guó)目前養(yǎng)老基金的社會(huì)監(jiān)督缺陷基礎(chǔ)上，參看先進(jìn)社會(huì)保障國(guó)家的社會(huì)監(jiān)督制度經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)入市后養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)監(jiān)督提出建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金入市；社會(huì)監(jiān)督；信息公開(kāi)

收錄日期：2016年5月31日

一、前言

養(yǎng)老金入市指的是將養(yǎng)老基金個(gè)人賬戶部分進(jìn)行資本市場(chǎng)的投資。養(yǎng)老金直接關(guān)乎公眾退休后的生活收入來(lái)源，一方面養(yǎng)老金入市若成功則有利于養(yǎng)老金的保值增值與穩(wěn)定股市；另一方面養(yǎng)老基金入市受利率、市場(chǎng)、投資管理機(jī)構(gòu)管理水平、投資戰(zhàn)略等多重因素影響，存在著各種高危風(fēng)險(xiǎn)。一旦在養(yǎng)老金入市進(jìn)程中出現(xiàn)被擠占挪用或運(yùn)營(yíng)失敗等問(wèn)題，容易引發(fā)政府公信力缺失、社會(huì)動(dòng)蕩等問(wèn)題。要及時(shí)正確地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要社會(huì)保障基金理事會(huì)與投資管理機(jī)構(gòu)的正確決策，還需要國(guó)家行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量的共同監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)于入市后養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)管理，公眾有最大的監(jiān)督權(quán)，并且以公眾為監(jiān)督主體的社會(huì)監(jiān)督比政府監(jiān)管更有效、更重要。

二、養(yǎng)老金入市面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老金個(gè)人賬戶入市這一重大決策是基于我國(guó)目前日趨嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)狀和養(yǎng)老金收不抵支問(wèn)題而提出的解決方案，如能順利實(shí)施，則有著提高養(yǎng)老金收益率、降低財(cái)政補(bǔ)貼壓力、保障公眾老有所養(yǎng)、為股市乃至實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入活力等重大意義。然而，市場(chǎng)是一把雙刃劍，機(jī)遇與挑戰(zhàn)往往并肩而行，養(yǎng)老金入市面臨著重大機(jī)遇的同時(shí)，往往也伴隨著大量風(fēng)險(xiǎn)，需要時(shí)刻保持警惕。養(yǎng)老金入市的潛在主要風(fēng)險(xiǎn)包括資本市場(chǎng)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老金入市自身伴隨的特殊風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)資本市場(chǎng)起步較晚，目前仍處于初級(jí)發(fā)展階段，缺乏健全的抵抗風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和能力，容易受到利率波動(dòng)、通貨膨脹、政策制定滯后、股票自身波動(dòng)等因素的影響。而養(yǎng)老金自身的風(fēng)險(xiǎn)主要有：運(yùn)營(yíng)方尋租風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管不力風(fēng)險(xiǎn)。本次養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的大規(guī)模入市也意味著巨大的投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)繞的情況下，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的投資選擇和運(yùn)營(yíng)必須尤為謹(jǐn)慎，因?yàn)橐坏┦?，無(wú)論哪個(gè)相關(guān)者都無(wú)力承擔(dān)責(zé)任。如何妥善解決這一難題，則需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門(mén)慎重探討、決策。

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理社會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理社會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀。在我國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督主要依靠輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、法律監(jiān)督四大途徑。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管現(xiàn)狀是：過(guò)于依賴政府監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮其本來(lái)作用，且政府監(jiān)管并未起到理想的作用，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占挪用、貪腐的先例屢禁不絕。如曾轟動(dòng)一時(shí)的2006年7月曝光的上海社保案，上海勞動(dòng)與社會(huì)保障局祝均一因涉嫌擠占挪用32億元社保基金而被逮捕，上海社保基金多年被違規(guī)操作的惡性事件浮出水面，公眾才因而知道自己的“保命錢(qián)”已被非法挪用了八年。這一事件的影響非常惡劣，其發(fā)生的根本原因就在于上海的政府部門(mén)集投資運(yùn)營(yíng)和社保資金行政主管的權(quán)力于一身，且運(yùn)營(yíng)狀況不對(duì)外公開(kāi)，涉嫌貪腐的官員在其中進(jìn)行了大量暗箱操作。事實(shí)上，在此之前上海社?；鹪缫扬@現(xiàn)出壞賬叢生、投資屢挫屢投的情況，八年間卻并未受到任何懲治或糾正，而只接收到一些警示作用微弱的風(fēng)險(xiǎn)提示，充分說(shuō)明了政府內(nèi)部監(jiān)督模式的低效率性。在社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督體制不完善的情況下，養(yǎng)老基金的安全令人擔(dān)憂。事實(shí)上，作為養(yǎng)老金的所有者和受益人，公眾有權(quán)利、有必要參與到養(yǎng)老金入市的社會(huì)監(jiān)督中，并為入市后的養(yǎng)老基金的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)提供建設(shè)性意見(jiàn)，以保障自身的合法權(quán)益。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金社會(huì)監(jiān)督存在的問(wèn)題。隨著國(guó)家民主政治建設(shè)的進(jìn)步，信息大爆炸時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)監(jiān)督擁有了越來(lái)越強(qiáng)大的力量。但就養(yǎng)老金入市而言，這四種途徑的社會(huì)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)都存在問(wèn)題。

1、法律監(jiān)督滯后且層次低。2015年8月23日出臺(tái)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（下文中簡(jiǎn)稱為《辦法》）意味著養(yǎng)老金入市的正式獲批。然而，該辦法的立法層級(jí)僅為行政法規(guī)，法律效力、法律層次較低，不利于法律監(jiān)督的順利開(kāi)展。2016年養(yǎng)老金入市在即，政府及相關(guān)法律制定部門(mén)仍無(wú)進(jìn)一步的立法打算。按照我國(guó)的立法慣例，往往是當(dāng)體制運(yùn)行出現(xiàn)重大問(wèn)題而難以為繼，或暴露明顯缺陷時(shí)，政府才趕緊出臺(tái)緊急政策挽救，往往治標(biāo)不治本，缺乏未雨綢繆的抵御機(jī)制。而國(guó)外很多社會(huì)保障制度較為成熟國(guó)家的做法相對(duì)可取，出臺(tái)重大決策時(shí)，立法先行。另外，我國(guó)近年來(lái)多地社會(huì)保障基金被擠占挪用的情況已經(jīng)成為公開(kāi)的秘密，卻始終無(wú)相應(yīng)的專門(mén)法律條文來(lái)解釋或規(guī)范這類事件，違規(guī)操作社會(huì)保障基金的行為沒(méi)有得到相應(yīng)懲罰，就等于得到變相鼓勵(lì)，只會(huì)越演越烈。養(yǎng)老金入市后的基金管理面臨著多重風(fēng)險(xiǎn)，且沒(méi)有高層次的法律監(jiān)督來(lái)保障，前景令人擔(dān)憂。

2、公眾監(jiān)督有心無(wú)力。第一，公眾未被政府納入監(jiān)督養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理的主體中。公眾監(jiān)督需要政府的賦權(quán)，政府賦予公眾權(quán)力的最重要途徑則是立法。然而，遺憾的是，《辦法》一文中，并未提及作為養(yǎng)老金受益主體的公眾享有的監(jiān)督權(quán)力。在接受監(jiān)督方面，該辦法的第十五條僅規(guī)定國(guó)務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)接受受托人的監(jiān)督，受托人為省級(jí)人民政府，只規(guī)定養(yǎng)老金入市運(yùn)營(yíng)接受政府監(jiān)督。事實(shí)上，在養(yǎng)老金入市這件事上，社會(huì)監(jiān)督比政府監(jiān)督更為重要。首先，養(yǎng)老金入市目前主要由政府設(shè)立的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，若一味強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管，無(wú)異于政府身兼裁判和運(yùn)動(dòng)員兩職，權(quán)力沒(méi)有得到約束，不可能做到公平、合理、高效，養(yǎng)老金入市的運(yùn)營(yíng)一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，將是政府和公眾不可承受之痛；其次，養(yǎng)老金入市運(yùn)營(yíng)管理的是公眾的養(yǎng)老金，需要負(fù)責(zé)的直接對(duì)象是公眾，因此它不僅要接受政府監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督，更需要接受公眾監(jiān)督。第二，公眾缺乏專業(yè)的養(yǎng)老金管理知識(shí)。雖然隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，我國(guó)公眾的收入水平也在逐年增高，理財(cái)也成為人們分配收入的重要部分，但大多數(shù)人的主要理財(cái)方式仍傾向于在較為保守的儲(chǔ)蓄，對(duì)股票、債券、基金等缺乏必要的常識(shí)，就更不用提養(yǎng)老金投資涉及的通貨膨脹、投資回報(bào)率、替代率等專業(yè)知識(shí)了。在這種情況下，大多數(shù)公眾簡(jiǎn)單地認(rèn)為自己只需履行按時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)基本費(fèi)用的義務(wù)，到退休時(shí)必然就有相應(yīng)數(shù)額的養(yǎng)老金發(fā)放。他們對(duì)養(yǎng)老金入市保持著置身事外的態(tài)度，平時(shí)無(wú)法、也沒(méi)有想過(guò)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)力。一旦入市后的養(yǎng)老金出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，公眾只能表示憤怒或者無(wú)奈。

3、工會(huì)未發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。在參與養(yǎng)老金入市監(jiān)督的社會(huì)團(tuán)體中，工會(huì)最具有話語(yǔ)權(quán)和代表性。然而，不同于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的強(qiáng)大工會(huì)力量，我國(guó)工會(huì)組織往往無(wú)法取得真正的獨(dú)立地位，在企業(yè)與員工之間發(fā)生各種勞務(wù)糾紛時(shí)表現(xiàn)軟弱。甚至有些工會(huì)站到企業(yè)的利益隊(duì)伍中，無(wú)法對(duì)企業(yè)中政策的制定和執(zhí)行、社會(huì)福利的發(fā)放與管理起到真正的督促作用。在養(yǎng)老金入市的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的工作內(nèi)容更加復(fù)雜，涉及到與企業(yè)、政府、社會(huì)保障基金理事會(huì)、被投資方的多方交涉，工會(huì)的不作為或無(wú)法作為導(dǎo)致其在履行社會(huì)監(jiān)督責(zé)任的失職。

4、輿論監(jiān)督受到抑制。正常情況下，輿論監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)主要依靠新聞媒體發(fā)布評(píng)論、報(bào)道、民意測(cè)評(píng)等方式實(shí)現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛的現(xiàn)代社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)成為發(fā)表言論的公共平臺(tái)，人人都可以成為記者、主播、段子手，輿論監(jiān)督更能爆發(fā)出前有未有的巨大力量。養(yǎng)老金入市與公民的切身利益息息相關(guān)，敏感性強(qiáng)，消息一經(jīng)傳出，就成為人們的議論熱點(diǎn)。然而，由于養(yǎng)老金的具體運(yùn)營(yíng)流程和情況等細(xì)節(jié)的透明度不高、部分地方政府管理機(jī)構(gòu)施加行政壓力、新聞媒體缺乏可靠的相關(guān)資料來(lái)源等原因，容易造成消息封鎖或以訛傳訛的狀況。由于對(duì)實(shí)際情況缺乏了解，因而社會(huì)輿論難以了解真正問(wèn)題所在，也影響到他們對(duì)養(yǎng)老金入市的輿論監(jiān)督。

四、完善養(yǎng)老金入市社會(huì)監(jiān)督的建議

（一）完善養(yǎng)老金保險(xiǎn)基金信息公開(kāi)機(jī)制。養(yǎng)老金的最終財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸參保者與企業(yè)所有，養(yǎng)老金入市的成敗與參保者的利益直接相關(guān)，因而參保者與企業(yè)對(duì)養(yǎng)老金保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)管理具有知情權(quán)。反之，作為養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理的代理人，政府有義務(wù)接受作為委托人的參保者的問(wèn)責(zé)和監(jiān)督。為保障參保者的知情權(quán)并提高社會(huì)監(jiān)督效率，政府應(yīng)盡早完善養(yǎng)老金保險(xiǎn)信息公開(kāi)機(jī)制，同時(shí)做好實(shí)務(wù)部門(mén)和網(wǎng)絡(luò)的信息開(kāi)放工作。實(shí)務(wù)部門(mén)方面，政府應(yīng)主動(dòng)建立專門(mén)的法定咨詢機(jī)構(gòu)，招聘具有高度職業(yè)素養(yǎng)的工作人員專職為參保者解釋養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)原理、流程、狀況。網(wǎng)絡(luò)方面，政府則應(yīng)設(shè)立專門(mén)的網(wǎng)站門(mén)戶，主動(dòng)公開(kāi)透明各種養(yǎng)老金管理的相關(guān)信息，開(kāi)放評(píng)論功能，并及時(shí)反饋到養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理部門(mén)。

（二）為養(yǎng)老基金監(jiān)管專門(mén)立法。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度的起點(diǎn)早、發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)，在社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面也積累了較為先進(jìn)的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)1935年和1940年先后將聽(tīng)證制度和申訴委員會(huì)制度納入社會(huì)保障的法律中；英國(guó)1961年出臺(tái)了《信托投資法》，并將其作為基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管法律。我國(guó)到目前為止仍無(wú)任何關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的專門(mén)法律，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，顯然非常落后。養(yǎng)老金入市將會(huì)面臨空前的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，有效的法律監(jiān)管是維持其良好運(yùn)營(yíng)的重要前提。當(dāng)務(wù)之急，立法部門(mén)應(yīng)果斷迅速地出臺(tái)一部專門(mén)規(guī)定基金監(jiān)管的法律。這部法律內(nèi)容應(yīng)包括：參與監(jiān)督的獨(dú)立政府部門(mén)，各級(jí)政府監(jiān)督部門(mén)及人民的監(jiān)督權(quán)力、監(jiān)督內(nèi)容和方式、懲罰措施。通過(guò)嚴(yán)格的法律規(guī)定，不但能提高公眾社會(huì)監(jiān)督地位和效率，對(duì)養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)管理更能直接形成嚴(yán)格的法律監(jiān)督。

（三）普及財(cái)政金融知識(shí)。公眾對(duì)財(cái)政金融知識(shí)的匱乏不但有公眾自己的責(zé)任，學(xué)?；窘逃?、工會(huì)也難辭其咎。為更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)入市后的養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)管理的監(jiān)督，從公眾自身而言，應(yīng)主動(dòng)積極謀求進(jìn)步，學(xué)好基本理財(cái)金融知識(shí)，意識(shí)到養(yǎng)老金的入市與自身利益息息相關(guān)，對(duì)養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)管理持續(xù)密切關(guān)注，發(fā)現(xiàn)不良情況時(shí)及時(shí)舉報(bào)或是給予建議。從學(xué)校基本教育而言，則應(yīng)注重公民意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的培養(yǎng)，激發(fā)學(xué)生主動(dòng)關(guān)注和學(xué)習(xí)國(guó)家財(cái)政、社會(huì)保障等相關(guān)知識(shí)的興趣。從工會(huì)而言，則應(yīng)盡到自身責(zé)任，定期為企業(yè)內(nèi)參保者普及財(cái)政、投資管理知識(shí)，發(fā)動(dòng)參保者自覺(jué)參與到養(yǎng)老基金的社會(huì)監(jiān)督中。

（四）設(shè)立專門(mén)非政府的養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。1958年創(chuàng)立的英國(guó)職業(yè)年金咨詢局為各國(guó)社會(huì)保障體系中的社會(huì)組織監(jiān)督做出了良好榜樣。該咨詢局的做法是：核心監(jiān)管體系與輔助監(jiān)管體系。核心監(jiān)管體系包括議會(huì)、金融服務(wù)局、聯(lián)合供款局、稅務(wù)局等機(jī)構(gòu)，并專門(mén)設(shè)置了年金監(jiān)管委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)上述各機(jī)構(gòu)間的策略、手段和信息。輔助監(jiān)管體系則主要由申訴機(jī)制和仲裁機(jī)制構(gòu)成，申訴機(jī)制負(fù)責(zé)反映公眾意見(jiàn)，仲裁機(jī)制負(fù)責(zé)仲裁年金糾紛。在監(jiān)管養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)的具體做法上，我國(guó)可模擬英國(guó)的職業(yè)年金咨詢局結(jié)構(gòu)，引入專業(yè)的審計(jì)、財(cái)政、法務(wù)、金融、管理人才及工會(huì)代表來(lái)成立專業(yè)的非政府行政權(quán)力主管的養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并立法予以保障。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：F84

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A