宋登峰

連云港市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

淺析小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃可持續(xù)性

宋登峰

連云港市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司

在我國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展的同時，小城鎮(zhèn)的建設(shè)速度及其相關(guān)建設(shè)理念也發(fā)生了根本的變化。國家“十二五”中提出了“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”的理念，對城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程的進(jìn)行了重要結(jié)論。積極努力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項主要戰(zhàn)略任務(wù)。

城鎮(zhèn)建設(shè)；用地規(guī)劃；可持續(xù)性

1 導(dǎo)言

發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)化水平，是“十五”計劃綱要確定的一項戰(zhàn)略任務(wù)，也是促進(jìn)農(nóng)民增收和國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的一項重大舉措。以小城鎮(zhèn)為重要載體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化，對國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化都將發(fā)揮重要作用，因此城鎮(zhèn)規(guī)劃就是很重要的了。

2 小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的意義和作用

發(fā)展小城鎮(zhèn)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。對內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟(jì)增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義。帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，擴(kuò)大農(nóng)村市場容量；有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量。

積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措。小城鎮(zhèn)建設(shè)的作用有：吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力；是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地；是農(nóng)村與大中城市的中間紐帶。

3 小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用存在的問題

小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、耕地建設(shè)等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設(shè)用地劇增耕地銳減

我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，具有明顯的地域?qū)傩?，零散分布于農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布帶來了三方面不良影響：一是由于農(nóng)村大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口難以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使得我國小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多規(guī)模小的格局；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間難以實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和協(xié)作，集聚效益不明顯；三是農(nóng)村兼營現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步履艱難。

我國是個人多地少的國家，隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設(shè)用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化。

3.2 小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地，廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒

因為小城鎮(zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發(fā)展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮(zhèn)建設(shè)繼續(xù)擴(kuò)大占地，另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復(fù)墾利用。事實上，這些土地即使被復(fù)墾利用，也需逐步恢復(fù)提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接和間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少。

3.3 小城鎮(zhèn)擴(kuò)建，鄰近良田遭殃

小城鎮(zhèn)用地在空間是的擴(kuò)展最主要表現(xiàn)為其周圍土地首先被占用。這一范圍內(nèi)的土地基本上是經(jīng)長期耕種的良田，多為菜地，單產(chǎn)水平均很高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數(shù)量的問題而且是質(zhì)量的問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因之一。

4 在小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃中采取有效地可持續(xù)性措施

在土地資源的利用方面，部分城市過分的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益和商業(yè)中心區(qū)，相繼出現(xiàn)了多圈地，早圈地，盲目圈地，不精心地使用和管理用地，在用地緊張的情況下，就開發(fā)城市周邊的農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地過快，農(nóng)業(yè)用地的流失大，但流到城鎮(zhèn)用地僅僅是農(nóng)地流失的一小塊，造成了投資的浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，綠色用地的破壞。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：一是產(chǎn)權(quán)主體不很明晰，責(zé)任不清，國有資產(chǎn)管理方面的普遍性問題在國家土地管理上也有。二是使用成本問題。計劃經(jīng)濟(jì)時無償劃撥，現(xiàn)在雖是有償出讓，但實行的是低稅率，對土地使用者來說不痛不癢，沒有一種機(jī)制使他精細(xì)地來用土地。三是觀念問題。目前我們對城市土地的使用、規(guī)劃、設(shè)計、管理還停留在比較粗放的觀念上。要樹立走集約型、經(jīng)濟(jì)型的觀念，而這需要一個過程。四是土地投機(jī)發(fā)財。通過土地的倒手轉(zhuǎn)賣，大部分的錢叫投機(jī)者拿走了，政府并沒有得到什么好處。

在土地資源的分區(qū)方面，城市用地大體上以政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心來進(jìn)行分區(qū)的，對于小城鎮(zhèn)用地不要模仿大城市的做法。因為兩者之間有很大的差別。一是很多小城鎮(zhèn)由于管理人員變動頻繁，并且在很多方面管理不完善，現(xiàn)有資料與實際情況有一定的差別。二是一些小城鎮(zhèn)對基礎(chǔ)設(shè)施的位置、性能、容量等統(tǒng)計不準(zhǔn)確，這就需要規(guī)劃人員在進(jìn)行資料收集時要深入現(xiàn)場勘察與調(diào)研。三是城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)一定范圍內(nèi)的中心，是連接城市經(jīng)濟(jì)、文化等方面的橋梁。因此，確定城鎮(zhèn)的性質(zhì)和發(fā)展方向，必須從鎮(zhèn)域和區(qū)域，甚至更大的范圍來分析、確定。

在土地資源的持續(xù)性發(fā)展方面，城市用地規(guī)劃應(yīng)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，相反小城鎮(zhèn)用地也要起到過渡橋梁的作用，這樣可持續(xù)性發(fā)展就至關(guān)重要了。一是不注重可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，就沒有規(guī)劃的可持續(xù)性。小城鎮(zhèn)的起源是農(nóng)業(yè)村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展的依托是土地資源豐富的農(nóng)村。受農(nóng)村耕作方式的影響，多數(shù)居民都有自己的院落、菜地，人均用地指標(biāo)過大，國有土地浪費(fèi)嚴(yán)重。二是區(qū)域內(nèi)的水資源、森林資源以及礦產(chǎn)資源等，由于有其自然性，群眾的保護(hù)意識較差，過度采伐現(xiàn)象嚴(yán)重，且隨著小城鎮(zhèn)人口的增加，工業(yè)化水平不斷提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)之間的矛盾日趨尖銳，若順其自然，小城鎮(zhèn)的發(fā)展將面臨困境。

在編制小城鎮(zhèn)規(guī)劃時，在利用資源的同時，也要充分考慮大自然條件的承受能力，注重資源的保護(hù)與治理。在研究小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展方面，要避免規(guī)劃執(zhí)行的盲目性，以引導(dǎo)群眾正確開發(fā)自然和改造自然環(huán)境。

結(jié)語：

節(jié)約用地是我國的基本國策，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)高舉這面旗幟，從大局出發(fā)，采取有力措施，嚴(yán)格控制建設(shè)用地。制定—個科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，是搞好節(jié)約用地工作的前提。要從實際出發(fā)，合理確定用地規(guī)模，嚴(yán)格控制建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，要把控制小城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為推動小城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)來抓。

[1]劉霞，孟杰，周寧.我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中用地現(xiàn)狀及策略[J].管理觀察，2011(04).

[2]李彩國.對小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃可持續(xù)性問題的探討[J].中國科技財富，2012(18).