1.楊 薇 2.張時(shí)正

1.鐵法煤業(yè)集團(tuán)建設(shè)工程有限責(zé)任公司 2.遼寧奧蘭消防工程有限公司第一分公司

我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理模式研究

1.楊 薇 2.張時(shí)正

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城市新區(qū)在一定程度上可視作城市功能的拓展、城市容量的延伸以及城市資源的重構(gòu)，城市新區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)模式絕不僅僅是從滿(mǎn)足特定區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)的簡(jiǎn)單完成而已，而必須從優(yōu)化配置和使用城市資源、驗(yàn)證和協(xié)調(diào)城市功能分區(qū)、合理拓展和挖掘城市有限容量、獲取和積累城市開(kāi)發(fā)資金等多個(gè)角度進(jìn)行綜合考慮。城市新區(qū)作為城市整體的重要組成部分和特殊構(gòu)成區(qū)域，其經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式的選擇及推行必須依照城市經(jīng)營(yíng)的若干思想和理念有序展開(kāi)。

城市新區(qū)；開(kāi)發(fā)建設(shè)；管理模式

如何啟動(dòng)城市新區(qū)的大規(guī)模開(kāi)發(fā)和持續(xù)管理，如何保證城市新區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的土地供給、投融資支撐與項(xiàng)目招商引資，如何協(xié)調(diào)解決城市新區(qū)與母城的行政關(guān)系與社會(huì)事務(wù)管理，都需要一個(gè)合理的、高效的管理模式支撐。同時(shí)，我國(guó)城市新區(qū)的功能形式、等級(jí)規(guī)模、地域特征以及母城的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度都存在較大差異，尤其是城市新區(qū)的空間組織形式多樣，較難以某一開(kāi)發(fā)管理模式或空間組織方式進(jìn)行運(yùn)作。

1 城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的主要特征

在城市建設(shè)中，城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)占有重要的地位，它通常是政府為緩解城市中心區(qū)人口密度過(guò)大、基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)、城市功能難以充分發(fā)揮而采用的一項(xiàng)城市擴(kuò)張舉措。區(qū)別于單體建設(shè)工程的開(kāi)發(fā)建設(shè)，城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)主要是指成片地段、多種工程、按照批準(zhǔn)的地區(qū)規(guī)劃和功能來(lái)進(jìn)行的開(kāi)發(fā)建設(shè)，包括城市新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展、人口聚集等等。因此，城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的主要特征有：(1)成片土地開(kāi)發(fā)，具有相當(dāng)廣闊的地域；(2)多種功能工程的建設(shè)，形成一定的綜合功能；(3)按照批準(zhǔn)的地區(qū)規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)，可以分期分批實(shí)施，也可以一次建成；(4)任務(wù)的完成以最終整個(gè)城市新區(qū)建設(shè)好為準(zhǔn)。

2 城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本原則

2.1 堅(jiān)持規(guī)劃先行的原則

城市規(guī)劃是指城市在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，是城市進(jìn)行建設(shè)和管理的綜合部署和基本前提。城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)要以規(guī)劃先行為指導(dǎo)原則，就是要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)規(guī)劃，正確處理城市新區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)與管理三者之間的關(guān)系，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。

2.2 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則

所謂可持續(xù)發(fā)展，就是“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿(mǎn)足需要的能力的發(fā)展”，它有兩個(gè)基本點(diǎn)，一是必須滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，否則他們就無(wú)法生存；二是今天的發(fā)展不能損害后代人滿(mǎn)足需要的能力。由于城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)則以土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)為主，因而其可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容主要包括土地的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、交通的可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、管理機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅(jiān)持系統(tǒng)工程的原則

城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)涉及的范圍和內(nèi)容很廣，絕不是蓋幾棟樓房、修幾條道路、增加一些商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等簡(jiǎn)單的建筑物相加，而是關(guān)系到城市新區(qū)各種要素相互協(xié)調(diào)發(fā)展，保持合理的量的關(guān)系和比例以及嚴(yán)密邏輯聯(lián)系的整體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)具有明顯的整體性、目的性、層次性和相關(guān)性的特點(diǎn)，是一個(gè)由多種要素組合而成的綜合體。在城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，不論是住宅建設(shè)還是商業(yè)設(shè)施建設(shè)，不論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)文化建設(shè)，都同城市新區(qū)的整體發(fā)展有著密切的聯(lián)系，而各個(gè)要素之間除了具有質(zhì)的聯(lián)系之外，還存在著一種量的比例。

3 完善城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)與管理

3.1 政府主導(dǎo)型管理模式

政府主導(dǎo)型管理模式是我國(guó)大多數(shù)新區(qū)選用的管理體制，主要有如下三個(gè)特征：(1)在這種模式下，一般成立以省市領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)新區(qū)發(fā)展重大決策和重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)，但不插手區(qū)內(nèi)具體事務(wù)，讓新區(qū)有個(gè)寬松的管理環(huán)境。然后成立新區(qū)管理委員會(huì)作為所在地市政府的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)內(nèi)行使市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分市級(jí)行政管理權(quán)限，包括項(xiàng)目審批、規(guī)劃定點(diǎn)、房地產(chǎn)發(fā)展、人事勞資、審批入城戶(hù)口等。(2)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，設(shè)工委(或黨委)與管理委員會(huì)兩套班子合署辦公，下設(shè)直屬機(jī)構(gòu)和市屬分支機(jī)構(gòu)(主要是稅收、公安、工商)，實(shí)行“一棟樓辦公，一個(gè)窗口對(duì)外，一個(gè)圖章管到底”的責(zé)權(quán)配套、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理體制。

3.2 政企合一型管理模式

政企合一型管理模式是新區(qū)管理委員會(huì)與開(kāi)發(fā)總公司實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式，主要職能機(jī)構(gòu)合署辦公，新區(qū)管理委員會(huì)與開(kāi)發(fā)總公司既具有行政職能又具有經(jīng)濟(jì)職能，管理委員會(huì)行使市級(jí)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對(duì)新區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如南京浦江高新區(qū)、西安高新區(qū)就采用這種管理模式。在西安高新區(qū)，開(kāi)發(fā)總公司下屬四大直屬公司和一個(gè)控股的股份有限公司，均為獨(dú)立法人資格的企業(yè)。其中業(yè)務(wù)獨(dú)立的三個(gè)公司均按照獨(dú)立企業(yè)的方式運(yùn)營(yíng)，完全做到了政企分開(kāi)。

3.3 管理模式的優(yōu)化選擇

1)總體管理模式采用政府主導(dǎo)型

無(wú)論是從我國(guó)的行政管理體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制等宏觀因素來(lái)分析，還是城市新區(qū)的性質(zhì)、運(yùn)作機(jī)制和發(fā)展階段等微觀因素來(lái)考慮，我國(guó)城市新區(qū)目前比較適合采用政府主導(dǎo)型的總體管理模式。

2)局部管理模式采用企業(yè)主導(dǎo)型

城市新區(qū)規(guī)模較大，常常細(xì)分為若干個(gè)功能區(qū)，如金融貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、高科技園區(qū)、旅游度假區(qū)等，當(dāng)一個(gè)城市新區(qū)分成若干個(gè)較小的區(qū)域分別進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)，可以采用政府主導(dǎo)型的總體管理模式和企業(yè)主導(dǎo)型的局部管理模式。

3)不主張采用政企合一型管理模式

政企合一型管理模式有其自身的優(yōu)點(diǎn)，目前也有一些新區(qū)使用這種管理模式，但本論文的探討不主張采用這一管理模式。

為了適應(yīng)社會(huì)主體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，我國(guó)政府的行政體制改革已經(jīng)迫在眉睫。對(duì)政府的管理機(jī)構(gòu)和管理方式的進(jìn)一步探討，在選擇和推行城市新區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)的某一特定模式時(shí)，必須超前從城市經(jīng)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)城市的思想對(duì)其進(jìn)行架構(gòu)，才能保證城市新區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)工作快速、穩(wěn)定、高效、持續(xù)的開(kāi)展。

[1] 王劍鋒. 我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理模式研究[D]. 東南大學(xué)，2004.

[2] 朱孟玨，周春山. 我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)的管理模式與空間組織研究[J].熱帶地理，2013，01：56-62.