譚宗梅

(中共廣西龍勝縣委黨校，廣西　龍勝　541799)

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新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策

譚宗梅

(中共廣西龍勝縣委黨校，廣西龍勝541799)

新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大潛力?！板X從何處來(lái)”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨諸多的投融資困境，要破解這些困境，必須積極引導(dǎo)和推動(dòng)民間資本參與，促進(jìn)投融資主體多元化；大力拓寬資金來(lái)源渠道，促進(jìn)投融資方式市場(chǎng)化、多樣化；規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)作，有效防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；深化分稅制財(cái)政體制改革，充實(shí)地方財(cái)政資金；完善投融資相關(guān)配套制度，盤活新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需資金。

新型城鎮(zhèn)化；投融資；現(xiàn)實(shí)困境；對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大潛力所在，要想使這一潛力變成現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須著力解決好“人往哪兒去”、“資金從哪兒來(lái)”這兩個(gè)大問(wèn)題。人是新型城鎮(zhèn)化的核心，是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須為進(jìn)城人口提供充分的就業(yè)崗位，提供醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障、子女教育等基本的公共服務(wù)，各類人才才有可能向城鎮(zhèn)有效集聚。而要解決這一系列問(wèn)題，都需要大量資金投入。為此，2014年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃( 2014-2020年)》中提出，“必須建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制”。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金需求量很大。因此，如何破除原有投融資體系的弊病，解決好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來(lái)源問(wèn)題已刻不容緩。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中解決投融資問(wèn)題勢(shì)在必行

(一)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)引起的城鎮(zhèn)人口增加及產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需投融資多元化

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的向前推進(jìn)，促進(jìn)了大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集聚，這極大地帶動(dòng)了城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也逐漸拓展出多元化的投融資需求空間。其一，就城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資需求而言，隨著人的城鎮(zhèn)化速度加快，我國(guó)鐵路建設(shè)仍然比較滯后，城市公共交通、燃?xì)夤艿谰W(wǎng)等設(shè)施的建設(shè)空間依然很大，這都亟需加大投資力度。其二，就城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設(shè)投融資需求而言，目前城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，如污水處理、垃圾清運(yùn)、街坊道路綠化、公園建設(shè)等都將隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速而需要不斷加大投資力度。其三，從城鎮(zhèn)公共服務(wù)情況來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使農(nóng)民工市民化規(guī)模迅速加大，進(jìn)城人口需要解決子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、文化娛樂(lè)等問(wèn)題，這些都增強(qiáng)了對(duì)投融資的需求。

(二)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)催生的不同金融需求亟需投融資多樣化

新型城鎮(zhèn)化催生出不同領(lǐng)域、不同層次、不同群體對(duì)金融的需求，這必然要求在投融資方式上進(jìn)行不斷創(chuàng)新，以便使其與新型城鎮(zhèn)化相契合。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，不但投融資渠道非常狹窄，而且金融工具創(chuàng)新非常不夠，投融資方式也比較單一。然而，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方財(cái)政將從“發(fā)展經(jīng)濟(jì)型”財(cái)政向“公共服務(wù)型”財(cái)政轉(zhuǎn)變，其融資方式將逐漸從主要依靠信貸向公私合作、市政債券、股權(quán)融資等方式轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次也必然會(huì)出現(xiàn)新變化，從而使財(cái)政運(yùn)作模式呈現(xiàn)新特點(diǎn)。而且，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在縣(區(qū))，只有促進(jìn)縣域金融快速發(fā)展，才能很好地推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，必須積極探索農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多樣化融資路徑，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展能夠獲得充裕的資金支持。

(三)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)的民眾創(chuàng)業(yè)潮及消費(fèi)增長(zhǎng)亟需投融資普惠化

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大批農(nóng)民工市民化，要想使他們真正從農(nóng)業(yè)人口中剝離出來(lái)，成為名符其實(shí)的城鎮(zhèn)居民，必須有大量資金支持他們進(jìn)行生產(chǎn)生活方式的改變，這必然衍生出各類投融資需求。一方面，農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)業(yè)置業(yè)需要資金支持，要求金融運(yùn)作普惠化。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，必須為進(jìn)程人口提供充分平等的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)，這就需要為他們提供良好的金融支持。當(dāng)然，在實(shí)踐中，進(jìn)城人口初次創(chuàng)業(yè)基本是興辦小微企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)等，普遍存在著經(jīng)營(yíng)狀況不穩(wěn)定、資產(chǎn)不足以抵押、信用識(shí)別難等問(wèn)題，這也給投融資普惠化帶來(lái)難題；另一方面，農(nóng)民工進(jìn)城需要住房、各類家裝、交通工具等，這也需要金融普惠化為他們的消費(fèi)提供資金支持。大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化將會(huì)使城鎮(zhèn)的消費(fèi)需求快速增長(zhǎng)，進(jìn)城人口的消費(fèi)能力和消費(fèi)量增長(zhǎng)必然帶來(lái)消費(fèi)金融市場(chǎng)的繁榮。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資面臨的現(xiàn)實(shí)困境

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一定程度上加速了農(nóng)民工市民化的過(guò)程，這一過(guò)程必然需要大量資金。按照國(guó)家相關(guān)目標(biāo)，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將會(huì)達(dá)到60%左右。這毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)有巨大的資金需求。但是，要解決資金問(wèn)題光靠財(cái)政投入顯然是不夠的。實(shí)踐證明，前些年依靠廉價(jià)征地來(lái)充實(shí)財(cái)政收入的措施已經(jīng)難以為繼。隨著財(cái)政資金來(lái)源日益萎縮，為了控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2012年中央嚴(yán)格控制了地方政府的貸款總量，從而使依靠財(cái)政投入來(lái)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的難度不斷加大。

(一)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化使政府土地財(cái)政難以為繼

“土地財(cái)政”現(xiàn)象是由于前些年地方政府過(guò)分依賴出讓土地獲取財(cái)政收入而形成的。土地財(cái)政在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，也發(fā)揮過(guò)重要作用。但是，土地作為不可再生資源，以它來(lái)充當(dāng)?shù)胤秸闹饕?cái)源，既使城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資方式面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，又使以人為核心的新型城鎮(zhèn)化給政府財(cái)政造成難以為繼的局面。其一，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，土地財(cái)政難以持續(xù)支撐下去。土地資源作為稀缺資源，可以拿來(lái)賣的地非常有限，這說(shuō)明了土地財(cái)政將會(huì)枯竭，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金鏈斷裂。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的繁榮都不是靠長(zhǎng)期批租土地進(jìn)行籌資的。其二，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要解決的是進(jìn)城人口的生產(chǎn)生活問(wèn)題，土地財(cái)政若不管控好，還會(huì)引發(fā)干群矛盾和腐敗現(xiàn)象。當(dāng)前地方政府主要以招拍掛的形式出讓土地，這就使得在土地批租過(guò)程中難免存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，還可能因地方政府壓低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致群眾利益受損而引發(fā)干群矛盾沖突。其三，土地財(cái)政很大程度上因資金有限只能停留在土地城鎮(zhèn)化層面上，而忽視人的城鎮(zhèn)化。過(guò)去在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府抬高地價(jià)時(shí)，房?jī)r(jià)和各類租金也相應(yīng)上漲，必然加重了城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活成本，這與以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是格格不入的。與此同時(shí)，因?yàn)橥恋爻擎?zhèn)化使政府財(cái)政收入增加，而人的城鎮(zhèn)化使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，所以政府更傾向于土地城鎮(zhèn)化，往往忽視了人口城鎮(zhèn)化，這顯然與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是不相符的。

(二)地方政府投融資平臺(tái)不健全使政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大

地方政府投融資平臺(tái)是指各級(jí)地方政府及其部門或機(jī)構(gòu)以投融資為目的,通過(guò)劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)而成立的資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到投融資標(biāo)準(zhǔn)的擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。[1]這些年來(lái)，因?yàn)橹醒胪瞥隽?萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府為了解決配套資金，都積極打造各類地方融資平臺(tái)。這一舉措對(duì)我國(guó)在全球性金融危機(jī)的背景下保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)起了關(guān)鍵性作用，但也給地方政府投融資平臺(tái)造成巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其一，由于政府投融資平臺(tái)不健全，導(dǎo)致其隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。有關(guān)研究顯示，當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債有80%源于銀行貸款，這些以土地、廠房和股權(quán)等為登記資產(chǎn)的投融資平臺(tái)，它們的資產(chǎn)變現(xiàn)能力相對(duì)脆弱，在融資過(guò)程中基本上依靠政府財(cái)政來(lái)作擔(dān)保，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)低位運(yùn)行趨勢(shì)，土地財(cái)政減少，地方政府的隱性債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)增大，如果處理不好，將會(huì)變成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這是要加以防控的。其二，地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。作為現(xiàn)代企業(yè)法人的地方投融資平臺(tái)，應(yīng)該是權(quán)利和義務(wù)的有機(jī)整合體。但在實(shí)際操作中，地方政府既扮演了出資人角色，又扮演了投融資決策者角色，還扮演了投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者角色，這直接導(dǎo)致投融資平臺(tái)的市場(chǎng)主體身份缺失而成為政府職能延伸工具。加之多數(shù)地方投融資平臺(tái)的管理人員由退休政府官員來(lái)?yè)?dān)任，這些人可能缺乏現(xiàn)代企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)而導(dǎo)致融資過(guò)程中的決策失誤。其三，地方政府投融資平臺(tái)中缺乏外部約束機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源是外部約束機(jī)制的缺乏，地方政府投融資平臺(tái)如果缺乏外部約束機(jī)制，必然會(huì)增大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。部分地方政府對(duì)投融資平臺(tái)缺乏應(yīng)有的約束，致使投融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，倘若投融資規(guī)模超出政府財(cái)政承受力，將面臨很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(三)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資主體比較單一、投融資總量仍然偏低

城鎮(zhèn)化過(guò)程中的投融資主體過(guò)于單一以及投融資總量不足，必然使城鎮(zhèn)化建設(shè)難以持續(xù)健康推進(jìn)?，F(xiàn)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)面臨如上兩大問(wèn)題，需要著力加以解決。一是，參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資主體非常單一。當(dāng)前，參與我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資主體主要是地方政府和地方所管企業(yè)。而很少有國(guó)際公司、民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人投資等參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，這也是因?yàn)槿狈茖W(xué)的頂層制度設(shè)計(jì)的緣故，導(dǎo)致國(guó)際資本和民間資本不愿或難以參與到我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。雖然公私合作的投融資方式有民營(yíng)資本的參與，但是資金運(yùn)用范圍過(guò)于狹窄，使得市場(chǎng)化的參與主體在投融資總量方面不足。二是參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資總量仍然偏低。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在新建基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，發(fā)展中國(guó)家用了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的4%。而我國(guó)自1995年以來(lái)，市政建設(shè)投資占GDP比重都在4%以下，尚未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的平均水平，這樣逐年累積形成了巨額的投資欠賬。因此，光靠政府財(cái)政支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須引導(dǎo)多元化主體參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資運(yùn)作，使投融資總量增大，從而滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)資金的需求。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中解決投融資困境的基本出路

(一)積極引導(dǎo)和推動(dòng)民間資本參與，促進(jìn)投融資主體多元化

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金，要想解決資金問(wèn)題，必須“要解決好民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的制度瓶頸，通過(guò)制定和完善促進(jìn)民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的支持政策，吸引和鼓勵(lì)民間資本直接或間接參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，”[2]以便激發(fā)民間資本應(yīng)有的投融資活力。就當(dāng)前情況而言，引入民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不只是能夠解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金缺口問(wèn)題，更是因?yàn)槊耖g資本具有獨(dú)立承擔(dān)投融資風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰等優(yōu)勢(shì)，能夠給過(guò)去以政府為主導(dǎo)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資方式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，提高資金的使用效率。具體來(lái)講，一方面，要用各種市場(chǎng)化形式積極引入社會(huì)資本，促進(jìn)投融資主體向多元化發(fā)展。既通過(guò)向國(guó)際金融組織申請(qǐng)與我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相匹配的低息、長(zhǎng)期貸款，又通過(guò)發(fā)行地方公債來(lái)吸納各類社會(huì)資本，而且還通過(guò)項(xiàng)目融資形式來(lái)吸引社會(huì)資本以及外商直接投資。另一方面，要建立科學(xué)合理的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制，激發(fā)民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。要建立科學(xué)的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制，必須堅(jiān)持各類投融資主體“權(quán)利平等”原則，探索出有利于民營(yíng)資本進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效路徑。

(二)大力拓寬資金來(lái)源渠道，促進(jìn)投融資方式市場(chǎng)化、多樣化

新型城鎮(zhèn)化對(duì)投資需求巨大，只有不斷拓寬融資渠道，保證穩(wěn)定安全的中長(zhǎng)期資金供應(yīng)，才能將投資的現(xiàn)實(shí)需求激發(fā)出來(lái)，有效促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其一，要積極探索發(fā)行地方政府債券。市政債券是一種比較成熟的融資工具，既有利于推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的市場(chǎng)化，又有利于地方政府角色的理性化。地方政府發(fā)行市政債券應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，借以規(guī)范證券發(fā)行主體，并且根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)力，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)先行先試，然后逐步推廣。其二，有效發(fā)展開發(fā)性金融工具。要借鑒世界銀行和國(guó)際金融公司的開放性金融運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用各種金融工具及金融機(jī)制來(lái)發(fā)揮金融功能，以政府和開發(fā)性銀行的信用為基礎(chǔ)，改善城鎮(zhèn)開發(fā)公司信用，吸引股票、債券、貸款等進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)各領(lǐng)域。其三，逐步推廣公私合作(PPP) 模式。公私合作模式既能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資，又能為新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)建設(shè)提供科學(xué)的管理機(jī)制。必須根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不同領(lǐng)域的不同需求去建立不同的公私合作模式，如公共服務(wù)應(yīng)該主要通過(guò)政府購(gòu)買來(lái)實(shí)現(xiàn)，公用事業(yè)應(yīng)該采取消費(fèi)者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式來(lái)回報(bào)相關(guān)投資人。其四，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金在國(guó)外通常叫風(fēng)險(xiǎn)投資基金、私募股權(quán)投資基金。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)發(fā)展階段，政府財(cái)政投資將逐步減少，主要利用現(xiàn)代金融手段來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中產(chǎn)業(yè)投資基金就是政府扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大利器。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，基金化將是融資的一個(gè)有效途徑。產(chǎn)業(yè)投資基金既能破解城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、收益低的難題，又能使我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利惠及更多民眾。但是，由于產(chǎn)業(yè)投資基金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)虧本現(xiàn)象，因此政府必須建立相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，并給基金一定的特殊經(jīng)營(yíng)，借以防范和化解基金投資可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)規(guī)范投融資平臺(tái)運(yùn)作，有效防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

要想使我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，必須不斷降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使地方投融資平臺(tái)規(guī)范運(yùn)作。其一，要重新定位和加快重組地方政府投融資平臺(tái)。由國(guó)家制定統(tǒng)一的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，將地方政府投融資平臺(tái)限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍內(nèi)。整合縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)地方投融資平臺(tái)，將投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)主要是推向市場(chǎng)，只要民營(yíng)企業(yè)能做到的事情，就放手讓它們?nèi)プ觯绻駹I(yíng)企業(yè)做不了或做不好的事情，才由投融資平臺(tái)去做。其二，要積極完善地方投融資平臺(tái)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。要想使投融資平臺(tái)成為真正市場(chǎng)主體，必須健全其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。地方政府管控投融資平臺(tái)的資產(chǎn)所有權(quán)，投融資平臺(tái)享有對(duì)資產(chǎn)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成政府與投融資平臺(tái)間的“委托——代理”關(guān)系，投資收益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)按照雙方投資比例及事先協(xié)議來(lái)確定。其三，要不斷完善地方政府投融資平臺(tái)的外部約束機(jī)制。當(dāng)前，投融資平臺(tái)的隱性債務(wù)迅速增長(zhǎng)，必須建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共投融資信息披露制度，各級(jí)人大要對(duì)本級(jí)政府投融資平臺(tái)的投融資計(jì)劃和資金運(yùn)作情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，并將審查結(jié)果登記備案，作為下一年度對(duì)平臺(tái)公共投融資計(jì)劃的決策依據(jù)。事實(shí)證明，必須依法規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作，才能有效“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，妥善應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全范圍內(nèi)?！盵3]

(四)深化分稅制財(cái)政體制改革，注重充實(shí)地方財(cái)政資金

新型城鎮(zhèn)化的投融資問(wèn)題，說(shuō)到底就是中央與地方財(cái)政關(guān)系的理順問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在著地方政府財(cái)力和事權(quán)不相匹配、地方稅中主體稅種缺失等問(wèn)題，必須進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系。一方面，應(yīng)該進(jìn)一步“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制?！盵4]我國(guó)從1994年分稅制改革以來(lái)，就逐步形成財(cái)力上收、事權(quán)下移的中央和地方財(cái)政關(guān)系。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速，必須重新匹配中央與地方財(cái)力和事權(quán)關(guān)系。地方公共服務(wù)支出由地方政府來(lái)買單，對(duì)于跨地區(qū)公共服務(wù)，中央政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)一部分支出責(zé)任；另一方面，應(yīng)該著力培育地方稅主體稅種?，F(xiàn)階段，由于受生產(chǎn)要素流動(dòng)和“營(yíng)改增”的影響，地方稅主體稅種缺失，現(xiàn)行稅制難以為地方公共投資提供收益分享機(jī)制。例如，房產(chǎn)稅作為地方主要的主體稅種，不應(yīng)實(shí)行“普遍征收”原則，而應(yīng)實(shí)行“高端征收”原則，而且各地必須設(shè)計(jì)有差異性的征收標(biāo)準(zhǔn)。此外，土地使用稅、車船使用稅、環(huán)保稅、遺產(chǎn)稅等也應(yīng)該納入地方主體稅種，以此來(lái)充實(shí)地方財(cái)政收入。

(五)完善投融資相關(guān)配套制度，盤活新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需資金

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展，既需要加強(qiáng)投融資創(chuàng)新，又需要建立相關(guān)配套制度，以盤活新型城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需的資金。其一，必須完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的要素。應(yīng)該成立農(nóng)地確權(quán)交易中心，通過(guò)農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)，使勞動(dòng)、資本、土地這三大生產(chǎn)要素被充分激活起來(lái)，從而使土地成為激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力的優(yōu)質(zhì)資源。其二，必須建立健全投融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府與企業(yè)、國(guó)有資本與民營(yíng)資本在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資中必須共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不然很難激發(fā)出民營(yíng)資本投資公共事業(yè)建設(shè)的熱情。而且，在金融服務(wù)中要逐步完善農(nóng)業(yè)擔(dān)保、小微企業(yè)擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)等體系，借以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，使金融資本與社會(huì)資本在參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)能夠降到最低。其三，必須大力開發(fā)各類金融產(chǎn)品。不但要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的金融需求，而且要結(jié)合新型工業(yè)化、信息化、生態(tài)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等的金融需求，不斷推進(jìn)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和開發(fā)。其四，推進(jìn)普惠金融發(fā)展。既要發(fā)展小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司等，又要因地制宜地辦好“村鎮(zhèn)銀行”，使民間資本能夠有序進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化投融資體系，以解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足之難題。

[1]李亦楠,邱紅.完善我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式探討[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2015,(8).

[2]段小平.論新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的投融資問(wèn)題[J]．河北學(xué)刊,2014,(4).

[3]李躋嶸.構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系要有新思路[EB/OL].(2014-08-07).http://www.ifmbj.com.cn.

[4]賈康.健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制[J].中國(guó)財(cái)政，2008,(13).

[責(zé)任編輯：支建強(qiáng)]

2015-12-25

譚宗梅(1970年—)，女，侗族，廣西龍勝人，廣西桂林市龍勝縣委黨校講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)與新型城鎮(zhèn)化。

F291.1

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1003-4307(2016)03-0128-04