張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

我國公民環(huán)境權(quán)制度的建立

張善秀

(濰坊學院，山東 濰坊 261061）

經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使環(huán)境問題日漸突出，公民賴以生存的環(huán)境受到嚴重損害，生存權(quán)利受到威脅。公民環(huán)境權(quán)是公民能夠生存的最基本的權(quán)利，世界上很多國家都已在憲法或者環(huán)境法中來確定公民環(huán)境權(quán)并進行有效的保護。我國雖然有環(huán)境立法和環(huán)境保護的實踐，但都大多停留在應(yīng)然權(quán)利的階段。通過對人類環(huán)境權(quán)的誕生和發(fā)展的研究，對公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)進行探討，有必要建立公民環(huán)境權(quán)制度，實現(xiàn)公民對自身權(quán)利的保護。

公民環(huán)境權(quán)；環(huán)境問題；環(huán)境立法。

隨著人類社會進入工業(yè)化和人類無節(jié)制的改造利用自然，全球的環(huán)境問題越來越嚴重，這不僅僅制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展，更在一定程度上對人類的生存權(quán)和健康權(quán)造成了嚴重威脅?；诖?，環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)在人類不斷地對環(huán)境污染作斗爭的過程中被人們提起并引起廣泛的關(guān)注。而在眾多的環(huán)境權(quán)中，公民環(huán)境權(quán)是最重要、最基本的權(quán)利，因此，在環(huán)境法發(fā)展較早或比較完善的國家，既在憲法中予以規(guī)定又有明確的環(huán)境法，使得公民的環(huán)境權(quán)不僅僅體現(xiàn)在法律法規(guī)中，更能實現(xiàn)具體的操作和執(zhí)行。我國公民環(huán)境權(quán)雖然在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》中有所體現(xiàn)，但規(guī)定過于原則，實際操作有難度，且與其他國家將環(huán)境法列入憲法這樣高度重視的行為還相差甚遠。隨著我國產(chǎn)業(yè)升級換代以及公民對生存環(huán)境要求水平的提高，這種狀況將逐步得到改善，建立健全保護公民環(huán)境權(quán)的法律制度也勢在必行。

一、公民環(huán)境權(quán)概述

（一）環(huán)境權(quán)提出

環(huán)境權(quán)的提出最早是在1960年，由原西德一位醫(yī)生提出的主張，雖然訴訟被駁回，卻將環(huán)境權(quán)引入到公民的思想中，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)追加到歐洲人權(quán)清單的大討論。隨著環(huán)境權(quán)探討和研究的日益深入，美國于1969年頒布了《國家環(huán)境政策法》，在第一篇中對國家及公民在保護環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)做了具體規(guī)定。日本也在《東京都公害防止條例》序言中作了保護公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定。從此陸續(xù)有多國對環(huán)境權(quán)進行了明示或暗示性的法律規(guī)定，使得公民環(huán)境權(quán)進入了立法實踐階段。

1970年3月，在東京召開了“公害問題國際座談會”，會后發(fā)表的《東京宣言》中指出：“我們請求，把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環(huán)境的權(quán)利和當代傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來。”

環(huán)境權(quán)為世界所認可和重視始于1972年的斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會議?！度祟惌h(huán)境宣言》第一條：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責任?！彼膯柺罉酥局祟愐呀?jīng)開始意識到要解決環(huán)境問題，要將經(jīng)濟與社會以及自然結(jié)合起來。許多國家在此基礎(chǔ)上紛紛確定環(huán)境權(quán)，使得環(huán)境權(quán)成為了與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)地位平等的最基本的公民基本權(quán)利之一。

（二）公民環(huán)境權(quán)內(nèi)容

環(huán)境權(quán)就是公民享有在適宜環(huán)境中生活的權(quán)力，是公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為一種新型的人權(quán)，并非一項單獨的權(quán)利，而是一個由程序性權(quán)利和實體性權(quán)利、公權(quán)和私權(quán)所構(gòu)成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系，在程序上表現(xiàn)為環(huán)境管理的參與決策權(quán)，實體上則被賦予了民事權(quán)利的性質(zhì)。公民環(huán)境權(quán)主要包括以下內(nèi)容：

首先，公民有在良好、適宜、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。這是公民環(huán)境權(quán)的最基本、最重要的組成部分。按照法律要素、環(huán)境功能將這種權(quán)利分為清潔空氣權(quán) (公民有呼吸新鮮空氣的權(quán)利)、清潔水權(quán)（親水權(quán)、人濱權(quán)）、景觀權(quán)、環(huán)境美學權(quán)、眺望權(quán)（公民享有居家視線不被阻擋的權(quán)利）、寧靜權(quán)、日照權(quán)（公民享有陽光照射不被遮擋的權(quán)利）、通風權(quán)（公民享有周圍良好的通風條件的權(quán)力）等類型。

其次，公民享有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利。這種參與權(quán)要求公眾有環(huán)境知情權(quán)，政府應(yīng)當將與百姓生活有關(guān)的環(huán)境信息予以公開，引入公眾參與，在廣泛接受公眾意見的基礎(chǔ)上綜合決策。我國《憲法》中規(guī)定了公民享有參與國家管理事物的權(quán)利，這其中應(yīng)該包括公民可以廣泛參與國家的環(huán)境管理。

最后，公民有對污染破壞環(huán)境的行為進行監(jiān)督、檢舉和控告的權(quán)利。這既是公民的權(quán)利，更是公民的義務(wù)。我國的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等都對公民享有的監(jiān)督、檢舉控告的權(quán)利做了相關(guān)規(guī)定。

二、國外公民環(huán)境權(quán)的法律保護

20世紀初西方發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展迅猛，高耗能高污染導(dǎo)致環(huán)境問題日益突出，公民的環(huán)境問題被提上議事日程，國際社會召開了一系列有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的學術(shù)研討會，為公民環(huán)境權(quán)納入國際法律政策文件奠定了理論基礎(chǔ)。1970年國際社會科學評議會在日本東京召開的“公害問題國際座談會”上通過的《東京宣言》較為明確地提出了公民環(huán)境權(quán)的要求。1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的第一次人類環(huán)境會議上通過的《人類環(huán)境宣言》，奠定了公民環(huán)境權(quán)在世界范圍內(nèi)被確認的基礎(chǔ)。20世紀70年代初，歐洲人權(quán)會議致力于將公民環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)原則進行國際法編纂。同時，歐洲人權(quán)會議還為公民環(huán)境權(quán)的確立進行了廣泛的宣傳工作，旨在引起全世界對公民環(huán)境權(quán)地重視，使其成為世界性的而不是歐洲所特有的概念。20世紀80年代末，公民環(huán)境權(quán)在可持續(xù)發(fā)展思想的推動下再次成為人們關(guān)注的焦點。隨著對公民環(huán)境權(quán)理論討論和研究的日益深入，美、日兩國最先開始了對公民環(huán)境權(quán)的立法實踐。這些立法實踐對公民環(huán)境權(quán)的形成和發(fā)展起到了極大的推動作用，許多國家相繼效仿，有的國家憲法已明確承認公民環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)法律地位的確立是環(huán)境時代法學理論的又一重大發(fā)展，使得公民環(huán)境權(quán)的法律保護獲得更為直接、具體、明確的法律依據(jù)。

三、我國公民環(huán)境權(quán)制度現(xiàn)狀

國際社會保護全球環(huán)境的努力對我國的環(huán)境保護起到了積極地促進作用。在此影響下，我國先后制定了多部有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，我國環(huán)境保護法已形成體系并日趨完善，已形成了包括污染防治領(lǐng)域、資源保護領(lǐng)域、自然區(qū)域和生物多樣性保護領(lǐng)域的覆蓋面較為完整的法律法規(guī)體系。但是同樣不容置疑的是，環(huán)境“紅燈”在中國大地上到處亮起。由于歷史、政治、經(jīng)濟等因素的影響，公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)中出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：

(一)立法方面存在問題

1.我國憲法未對公民環(huán)境權(quán)作明確規(guī)定

憲法并未明確對環(huán)境權(quán)作出規(guī)定，只是在第9條和第26條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理使用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或破壞自然資源?！焙汀皣冶Ｗo和改善生活環(huán)境的生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！边@僅僅是規(guī)定了國家對于環(huán)境的管理權(quán)，與《聯(lián)合國人類環(huán)境宣言》對環(huán)境權(quán)內(nèi)涵的界定不符。

2.環(huán)境法對公民環(huán)境權(quán)在立法上不夠強化

我國已通過《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《大氣污染防治法》等法律，說明我國有關(guān)環(huán)境保護的立法已初成體系，但依舊呈現(xiàn)出預(yù)防和救濟少，管制多等特點，忽視了公民的環(huán)境權(quán)利，更多強調(diào)地是國家的環(huán)境保護權(quán)利以及公民保護環(huán)境的義務(wù)。

3.現(xiàn)行民事法律對公民環(huán)境權(quán)缺乏明確規(guī)定

關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，《民法通則》在第83條有關(guān)于調(diào)整通風、采光等環(huán)境使用權(quán)的規(guī)定。而通風、采光在民法上被劃作物權(quán)的范圍，公民環(huán)境權(quán)受到侵犯時只能通過物權(quán)和債權(quán)的請求權(quán)來保護。《民事訴訟法》第55條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提出訴訟?！笔且粭l新增的關(guān)于公益訴訟制度的規(guī)定，提起訴訟的主體是“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，只是籠統(tǒng)的概述，沒有進行明確規(guī)定哪些機關(guān)和組織可以提起訴訟，如果公民個人不能成為訴訟主體，長期以來制約公益訴訟的原因,也不能切實有效地解決。

4.現(xiàn)行刑事法律對公民環(huán)境權(quán)保護力度不夠

我國關(guān)于環(huán)境權(quán)的刑事保障，集中在我國刑法“破壞環(huán)境資源保護罪”一節(jié)中對特定的生活領(lǐng)域給與了規(guī)定，如水產(chǎn)品、狩獵、耕地等。但對于人類共同生活的環(huán)境來說，生活因素是多方面的，而現(xiàn)行法律只是從極小的角度進行保護，不能實現(xiàn)保護公民環(huán)境權(quán)的最終目的。

5.現(xiàn)行行政法律對公民環(huán)境權(quán)缺乏有效保護

首先是公民對環(huán)境權(quán)的重視不夠，意識不到環(huán)境的重要性；其次，行政法中對公民的知情權(quán)，參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)都沒有明確的保障。

此外，訴訟程序方面也存在不足，而且我國法律對環(huán)境公益訴訟也缺少有力的法律支持。

(二)我國公民環(huán)境權(quán)在司法實踐中的處境也不容樂觀

對公民環(huán)境權(quán)性質(zhì)的不同認可和解釋，使大量的以環(huán)境權(quán)為訴訟理由的判決遭到了否定。在司法實踐中也因沒有具體的法律依據(jù)和規(guī)范的司法程序，而使得公民的環(huán)境權(quán)難以實現(xiàn)。

我國在環(huán)境保護上的體制是預(yù)防和救濟少、管制多，政府管制型特點鮮明，過多地強調(diào)了公民保護環(huán)境的義務(wù)，忽視了公民的環(huán)境權(quán)利；過多地強調(diào)了環(huán)境監(jiān)管機關(guān)的權(quán)力，忽視了環(huán)境監(jiān)管機關(guān)應(yīng)負的義務(wù)。中國作為一個發(fā)展中國家，不能走西方國家的老路子，以犧牲環(huán)境為代價，發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境相分離。通過實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)向法定權(quán)利，提供有力的制度保障才能實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的全面發(fā)展。

四、我國公民環(huán)境權(quán)制度的建立設(shè)想

（一）在憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)

憲法作為現(xiàn)代法治國家的“母法”，是其他法律的立法依據(jù)，而我國憲法則未對公民環(huán)境權(quán)予以明確確認，從而使我國的整個法律體系對公民環(huán)境權(quán)的保護呈現(xiàn)出一種低調(diào)的姿態(tài)，不可能實現(xiàn)對我國公民環(huán)境權(quán)的充分保護。憲法性權(quán)利具有極高的權(quán)威性和信任度，有必要把公民環(huán)境權(quán)作為憲法性權(quán)利加以規(guī)定，以提高全民環(huán)境權(quán)的法律保護程度。

（二）修改環(huán)境法的相關(guān)內(nèi)容

憲法對公民基本權(quán)利的規(guī)定只是一種框架性的規(guī)定，具體內(nèi)容有賴于部門法律來細化，它的實現(xiàn)需要部門法來保障，尤其是作為環(huán)境法體系基本組成部分的環(huán)境基本法和環(huán)境單行法的保障。在環(huán)境法律創(chuàng)設(shè)上進一步具化公民環(huán)境權(quán)的實體內(nèi)容，不僅要以法律的形式明確界定公民享有的具體細化的環(huán)境權(quán)利，還應(yīng)該明確具體規(guī)定公民具有的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)。

（三）公民環(huán)境權(quán)在民事法律上的體現(xiàn)

長期以來，我國公民的環(huán)境權(quán)益遭受侵害時一直適用民法中的相鄰權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利來保護的形式已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展，民法中有必要體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，充分發(fā)揮民法在保護公民環(huán)境權(quán)中的重要作用。可以將公民環(huán)境權(quán)融入相鄰關(guān)系，應(yīng)明確具有保護良好環(huán)境和有效利用資源的內(nèi)容，并可稱之為環(huán)境保護相鄰權(quán)，通過處于環(huán)境保護相鄰關(guān)系的主體間的互相制約來防治環(huán)境污染的破壞，使各方主體均有一個適宜、良好的環(huán)境，同時也有利于充分合理地利用自然環(huán)境，它在環(huán)境致害人與被害人之間建立了一種民法上的聯(lián)系，使他們之間的事實關(guān)系能夠形成為法律關(guān)系，受到民法的調(diào)整和保護。

（四）公民環(huán)境權(quán)在刑事法律上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權(quán)不能脫離一定的刑法規(guī)范而存在，倘若公民環(huán)境權(quán)離開了刑法規(guī)范，這種權(quán)利只能是空洞的。目前刑法只對危害環(huán)境，造成人身傷亡或重大損失的行為課以刑罰。但事實上，許多危害環(huán)境的行為盡管沒有造成直接的、明顯的人身傷亡或重大損失的后果，卻對環(huán)境要素本身及生態(tài)循環(huán)構(gòu)成了極大威脅或造成極大損害。從生態(tài)意義上，這些行為也構(gòu)成了犯罪。應(yīng)在刑法中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，受刑法保護，例如：將侵害公民環(huán)境權(quán)罪定為基本的刑法罪名。

（五）公民環(huán)境權(quán)在行政法上的體現(xiàn)

行政法是憲法最重要的實施法，也是最具社會影響力的法，政府環(huán)境工作的力度決定了公民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的程度。政府在法治社會里被視為人民利益的代表，是最大的權(quán)力支配調(diào)度者，獲得何種程度上的保障，都離不開行政法的規(guī)定，而行政法是政府行使行政權(quán)力的主要依據(jù)，因此在行政法里對公民環(huán)境權(quán)進行法律規(guī)制是符合實際發(fā)展需要的，確認公民環(huán)境知情權(quán)、保障公民的環(huán)境參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)、健全公民的環(huán)境請求權(quán)，保證公民在權(quán)益受到侵害后可以找到具體的部門請求救濟，而不至于訴告無門。

（六）公民環(huán)境權(quán)在程序法上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權(quán)并非一項單獨的權(quán)利，而是一個由公權(quán)與私權(quán)、程序權(quán)利與實體權(quán)利所構(gòu)成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系，在擁有實體權(quán)利的同時，程序上要得到保障。當公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害以后向有關(guān)部門請求保護的權(quán)利，既包括對國家環(huán)境行政機關(guān)主張權(quán)利、又包括向司法機關(guān)要求保護權(quán)利，具體為對行政行為的司法審查、行政復(fù)議和國家賠償?shù)恼埱髾?quán)，對他人侵犯公民環(huán)境權(quán)的損害賠償請求權(quán)和停止不法侵害的請求權(quán)等。因此在環(huán)境公益訴訟主體的認定上，公民應(yīng)該成為最大的環(huán)境公益訴訟主體，在自身權(quán)益的維護上，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”不可替代。

（七）加大公民環(huán)境權(quán)保護的執(zhí)法力度

首先，統(tǒng)一執(zhí)法體制。我國環(huán)境管理的現(xiàn)狀是：一方面，環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理決策權(quán)；另一方面，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因為行政區(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。由于地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴重，環(huán)境行政管理體制設(shè)置只重視行政區(qū)劃機構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機構(gòu)的弊端暴露無遺。所以，必須從生態(tài)區(qū)域管理的特征出發(fā)，建立高級別的符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護要求的協(xié)調(diào)及決策機構(gòu)，從全區(qū)域環(huán)境資源保護的高度，拋棄地方觀念和部門利益，統(tǒng)一管理環(huán)境保護工作，實行中央垂直管理；按自然環(huán)境的生態(tài)屬性，確立區(qū)域決策管理機關(guān)，確定集權(quán)與分權(quán)的協(xié)調(diào)與處理機制，保證綜合決策機構(gòu)的順利進行。

其次，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。提高執(zhí)法人員的責任意識、服務(wù)意識，端正執(zhí)法的指導(dǎo)思想，努力為環(huán)境執(zhí)法營造一個良好的外部環(huán)境。環(huán)境執(zhí)法者要樹立“執(zhí)法為民”的意識，同時提升環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量。要充實人才，提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)水平，能夠全面負責起本地區(qū)的環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計、宣傳教育等環(huán)保工作任務(wù)，為維護公民環(huán)境權(quán)營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

（八）健全執(zhí)法監(jiān)督機制

健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制，推進依法行政監(jiān)督機制，切實解決環(huán)保執(zhí)法中不作為、亂作為的問題。一是加強環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。加強上級環(huán)保部門對下級的層級監(jiān)督，使層級監(jiān)督規(guī)范化和經(jīng)?；＝∪h(huán)保部門內(nèi)部的法制管理機構(gòu)，充分發(fā)揮法制管理機構(gòu)或?qū)Ｂ毞ㄖ迫藛T的重要作用，并使黨組織的監(jiān)督、行政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督、制度監(jiān)督、同事間相互監(jiān)督與行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察、審計、財務(wù)等監(jiān)督有機地結(jié)合起來，全面推行政務(wù)公開、行政執(zhí)法責任制、過錯責任追究制和評議考核制，有效保證依法行政的全面推進。二是加強外部監(jiān)督。積極推行政務(wù)公開，把環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果、廉政工作制度、便民措施、舉報電話等向社會公布，將執(zhí)法活動置于全社會的監(jiān)督之下。

結(jié)語

公民環(huán)境權(quán)保護不僅關(guān)系當代人的生存和經(jīng)濟發(fā)展，也關(guān)系到子孫后代的可持續(xù)性發(fā)展，我們必須以對未來人負責的態(tài)度，積極確立公民環(huán)境權(quán)制度。公民環(huán)境權(quán)是各種環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)和核心。建立公民環(huán)境權(quán)制度，實現(xiàn)公民從應(yīng)有權(quán)利到法定權(quán)利的突破，促進人與自然和諧相處。

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責任編輯：王玲玲

D922.68

A

1671-4288(2016)05-0053-04

2016-09-16

張善秀（1965-），女，山東五蓮人，濰坊學院法學院副教授，法學碩士。