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2016-03-16 00:32:55高雪玉
紅河學(xué)院學(xué)報(bào) 2016年3期 關(guān)鍵詞：學(xué)校
高雪玉
（紅河學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，云南蒙自 661199）
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基于內(nèi)審視角的地方高?！靶〗饚臁敝卫碇乙?/p>
高雪玉
（紅河學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，云南蒙自 661199）
摘 要：地方高校治理“小金庫”是建立現(xiàn)代大學(xué)管理制度的重要舉措，是預(yù)防和懲治腐敗，構(gòu)建社會(huì)主義和諧校園的必然要求。筆者認(rèn)為，要治理“小金庫”，就要從“小金庫”的定義入手，清楚地認(rèn)識(shí)到“小金庫”給地方高校帶來的危害，并從強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職能的角度提出治理“小金庫”的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：地方高校；內(nèi)部審計(jì)；小金庫；治理對(duì)策
中央從20世紀(jì)70年代便已開啟了對(duì)“小金庫”的治理工作，自1995年起發(fā)布了《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》，到2011年中央治理小金庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《2011年“小金庫”專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》，前后共出臺(tái)了八項(xiàng)清理整治“小金庫”的文件，在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體中掀起了一場(chǎng)“疾風(fēng)驟雨”式的治理風(fēng)暴。在這場(chǎng)治理風(fēng)暴的洗刷下，號(hào)稱“圣潔的象牙塔”的高等學(xué)校也未能幸免，暴露了其“背光”的一面。
地方高校在我國(guó)高校構(gòu)成中占據(jù)了一個(gè)較大的比例。但是，由于各方面的原因，我國(guó)地方高校在教學(xué)、科研水平等各個(gè)方面都有待進(jìn)一步提高，地方高校管理體制機(jī)制還不夠完善，規(guī)章制度還不夠健全，可能存在隨意性強(qiáng)，規(guī)范性不夠，監(jiān)督問責(zé)文化薄弱的情況，由此極易為“小金庫”的滋生提供“溫床”，成為高校系統(tǒng)“小金庫”多發(fā)地帶。近年來隨著國(guó)庫集中支付范圍的不斷擴(kuò)大，各學(xué)?？勺孕兄涞默F(xiàn)金逐漸減少，加之中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“三公經(jīng)費(fèi)”及配套制度出臺(tái)后，地方高校本就緊張的經(jīng)費(fèi)就更加捉襟見肘了。面對(duì)嚴(yán)格的制度和廣泛的社會(huì)關(guān)注，地方高校部分領(lǐng)導(dǎo)干部把私設(shè)“小金庫”、通過“小金庫”列支不合規(guī)開支又提上了“議事日程”，且形成方式更加隱蔽。如何發(fā)揮地方高校內(nèi)部審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，揭示、抵御、預(yù)防“小金庫”現(xiàn)象，是值得我們內(nèi)審人員思考的問題。
一 “小金庫”的定義
嚴(yán)格意義上來說，“小金庫” 是一種民間俗語，不是一個(gè)法律用語，主要是反映國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中的一種現(xiàn)象，這種提法開始于1986年的國(guó)家稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查。而在這之前，一直追溯到20世紀(jì)70年代，財(cái)政部稱其為“小錢柜”。國(guó)家專項(xiàng)治理沿用“小金庫”這個(gè)提法主要是考慮其通俗易懂，群眾容易接受。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1995〕29號(hào)）文件中第一條“意見”便明確地給出了“小金庫”的“定義”。而在2009年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)〔2009〕7號(hào)）文件又對(duì)“小金庫”的“治理范圍”進(jìn)行了更加簡(jiǎn)潔明了、直擊要害的解釋。
從1995年和2009年中央對(duì)“小金庫”的兩次定義描述可知，判定是否為“小金庫”的關(guān)鍵點(diǎn)在于：資金（資產(chǎn)）是否列入單位依法建立的賬簿。同樣地，地方高校違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，私存私放本應(yīng)列入地方高校依法設(shè)立的賬簿進(jìn)行統(tǒng)一核算的資金、資金等價(jià)物及其形成的資產(chǎn)，即為“小金庫”。
二 “小金庫”給地方高校造成的危害
由于“小金庫”具有形成方法隱蔽性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)難的特點(diǎn)，在國(guó)家三令五申、多次治理下，地方高校仍然存在屢禁不止的現(xiàn)象。“小金庫”雖“小”，給地方高校帶來的危害卻是巨大的。
（一）造成學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)流失，導(dǎo)致地方高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真
一方面，由于“小金庫”游離于地方高校的財(cái)務(wù)管理制度之外，資金開支隨意，形成了國(guó)有資產(chǎn)流失的“漏勺”。另一方面， “小金庫”在逃避了學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督的同時(shí)，其存在也會(huì)對(duì)地方高校會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，導(dǎo)致地方高校財(cái)務(wù)管理部門無法獲取真實(shí)的會(huì)計(jì)信息，不能有效掌握總體實(shí)際的收支情況，如此一來就會(huì)影響到學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)結(jié)算等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策行為。
（二）擾亂地方高校正常的財(cái)經(jīng)秩序，影響干群關(guān)系，引發(fā)人才流失危機(jī)
“小金庫”化大公為小公、化集體利益為小集團(tuán)利益的功能，為部分領(lǐng)導(dǎo)濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，招待宴請(qǐng)、報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用和職務(wù)消費(fèi)開辟了通道，最終導(dǎo)致地方高校內(nèi)部各學(xué)院、各部門之間經(jīng)費(fèi)分配失衡，形成相互攀比等不良消費(fèi)行為，助長(zhǎng)了奢靡之風(fēng)，損害學(xué)校整體利益，擾亂了地方高校正常財(cái)經(jīng)秩序。而這些來自“小金庫”的隱形“工資”，無形中拉開了校內(nèi)各單位各階層教職工間的收入差距，引起人民內(nèi)部矛盾，損害干群關(guān)系，破壞和諧的校園氛圍。長(zhǎng)此以往的不公分配，必會(huì)引起民怨民憤，甚至釀成人力資源流失的嚴(yán)重后果，形成地方高校一手急需引進(jìn)人才一手流失人才的無效局面。
（三）滋生浪費(fèi)和腐敗，敗壞學(xué)校風(fēng)氣，損害地方高校社會(huì)形象
由于思想認(rèn)識(shí)的偏差，地方高校部分領(lǐng)導(dǎo)干部視“小金庫”為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，見怪不怪，認(rèn)為自己藏得好、捂得嚴(yán)，不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，把“小金庫”看做是搞好業(yè)務(wù)的“活錢”，打著“務(wù)公”的旗幟干著中飽私囊的事情。將公家的錢轉(zhuǎn)換成聯(lián)絡(luò)感情、攏絡(luò)人心、撈取“前途”的籌碼，利用節(jié)假日收送紅包及請(qǐng)客送禮、大吃大喝及游山玩水等，浪費(fèi)無度，從而誘發(fā)和滋生了一系列腐敗現(xiàn)象，甚至是群體窩案。一旦這些腐敗行為被揭發(fā)，就會(huì)對(duì)地方高校廉政建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致地方高校利益相關(guān)者（我國(guó)《高等教育法》把利益相關(guān)者表述為政府管理者、投資者、經(jīng)營(yíng)者、公眾監(jiān)督者，公眾監(jiān)督者包括輿論機(jī)構(gòu)或有關(guān)中介組織、顧客、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)等）喪失對(duì)學(xué)校的信任，造成惡劣的社會(huì)影響，勢(shì)必影響到學(xué)校的招生、就業(yè)、人才引進(jìn)等中心工作的正常開展。
三 從內(nèi)審職能視角，提出地方高校“小金庫”治理的對(duì)策
新修訂的《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》中，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)被定義為學(xué)校權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，通過內(nèi)部審計(jì)的“確認(rèn)、評(píng)價(jià)、咨詢”功能，最終達(dá)到促進(jìn)高校完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。在高校內(nèi)部審計(jì)工作新要求和標(biāo)準(zhǔn)下，要從源頭上根治地方高校“小金庫”問題，必須建立一套完善的預(yù)防及治理的長(zhǎng)效機(jī)制，做到統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)謀劃、綜合治理。
（一）強(qiáng)化宣傳教育，提高地方高校師生抵御“小金庫”的思想免疫力
1.地方高校應(yīng)多角度、多層次、多形式地在全校范圍內(nèi)積極宣傳貫徹國(guó)家關(guān)于“小金庫”治理的各種方針政策，讓大家充分認(rèn)識(shí)到私設(shè)小金庫對(duì)學(xué)校、對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家所造成的危害。加強(qiáng)公民道德教育、強(qiáng)化法紀(jì)意識(shí)，建立起自覺抵御“小金庫”侵襲的思想防線。
2.地方高校二級(jí)學(xué)院和下屬部門“小金庫”的始作俑者往往是這些部門（二級(jí)學(xué)院）的主要領(lǐng)導(dǎo)，因此，治理“小金庫”必須從領(lǐng)導(dǎo)干部入手，對(duì)學(xué)校中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有針對(duì)性和實(shí)效性的教育，如加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)規(guī)章和黨風(fēng)廉政教育等，以此來強(qiáng)化其廉政意識(shí)和黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)其拒腐防變能力，樹立正確的價(jià)值觀，真正做到從思想認(rèn)識(shí)上防微杜漸，抵制“小金庫”的發(fā)生。
3.地方高校應(yīng)向?qū)W生大力宣傳國(guó)家和地方有關(guān)高校的收費(fèi)政策、收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此來增強(qiáng)廣大學(xué)生的自我保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)，防止因亂收費(fèi)形成“小金庫”。
4.重視警示教育的震懾作用，在注重通報(bào)國(guó)內(nèi)其他高校發(fā)生的“小金庫”典型事件的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)真剖析本校發(fā)生的反面案例，力求達(dá)到“處理一人，教育一批”的效應(yīng)。
（二）深化制度建設(shè)，筑牢地方高校防治“小金庫”的制度約束力
地方高校存在“小金庫”的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行管理制度存在漏洞，為其提供了資金源。要堵住制度上的漏洞，現(xiàn)階段地方高?？梢钥紤]從如下幾方面入手：
1.財(cái)務(wù)管理制度
財(cái)務(wù)管理制度直接掌控著學(xué)校資金從入到出的全過程，是最直接的資金管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，可從源頭上掐斷“小金庫”的資金流。
一是建立起經(jīng)費(fèi)保障管理制度，為小金庫的治理提供基本的保障。地方高校應(yīng)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和學(xué)校實(shí)際，對(duì)一些“老舊”的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度甄別情況作出“廢、改、立”處理，避免出現(xiàn)教職員工間收入差距過大、工資福利等方面的政策出臺(tái)卻不執(zhí)行等問題；對(duì)于學(xué)校預(yù)算下?lián)芨鞫?jí)學(xué)院或各部門的公務(wù)支出費(fèi)用，應(yīng)注意在預(yù)算時(shí)既保障二級(jí)單位支出部分又考慮了個(gè)人支出部分，避免全部費(fèi)用均來源于二級(jí)學(xué)院或部門自籌。
二是要嚴(yán)格執(zhí)行集中統(tǒng)一管理的票據(jù)制度，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)領(lǐng)用、繳銷等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。
三是建立和完善內(nèi)部收費(fèi)審批許可制度。學(xué)校各二級(jí)學(xué)院和部門所有的創(chuàng)收項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍以及管理辦法等，必須向?qū)W校財(cái)務(wù)部門進(jìn)行申報(bào)，經(jīng)學(xué)校統(tǒng)一向政府物價(jià)部門進(jìn)行申報(bào)審批后方可按規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)。
四是進(jìn)一步理順校、院（部門）兩級(jí)單位財(cái)務(wù)管理工作，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保管理到位，防止出現(xiàn)資金漏洞。
五是完善學(xué)校財(cái)務(wù)公示制度。一方面要在全校范圍內(nèi)公示經(jīng)過物價(jià)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)把學(xué)校財(cái)務(wù)收支按月、按季度及時(shí)公開，并把學(xué)校全部的財(cái)務(wù)狀況、資金流動(dòng)狀況，收支明細(xì)賬按期公開，力求公開到明細(xì)賬目，而不只是公開到總賬目。
2.資產(chǎn)管理制度
一方面要求地方高校要建立相對(duì)明晰的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度，來達(dá)到管理好學(xué)校規(guī)模可觀的國(guó)有資產(chǎn)的目的，以阻止部分二級(jí)學(xué)院或部門利用學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)獲取私利的行為。另一方面地方高校要堅(jiān)決執(zhí)行“陽光”的大宗物資采購(gòu)制度。
3.薪酬制度
地方高校應(yīng)注意對(duì)薪酬制度進(jìn)行改革與完善，確保收入在學(xué)校各二級(jí)學(xué)院和部門人員間得以公平分配，使“小金庫”的設(shè)置理由得以消除。比如可以考慮在學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算過程中對(duì)福利和津貼等進(jìn)行統(tǒng)一安排；考慮把公務(wù)用車、通訊等消費(fèi)薪酬化，并在此基礎(chǔ)上建立起具有監(jiān)督簡(jiǎn)單化、激勵(lì)有效化的地方高校薪酬制度。
（三）強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，激發(fā)地方高校治理“小金庫”的上下聯(lián)動(dòng)力
一是在校內(nèi)建立起監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理部門組成的聯(lián)合督查組，定期或不定期地清查“小金庫”，并使這種工作機(jī)制規(guī)范化、制度化，從而保證督查工作能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是發(fā)動(dòng)廣大師生參與“小金庫”的監(jiān)督，設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話、郵箱、微信號(hào)等，建立并落實(shí)“小金庫”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高全校教職工監(jiān)督本部門“小金庫”的意識(shí)。經(jīng)驗(yàn)證明，督查和舉報(bào)能夠起到破壞“小金庫”形成條件的作用，讓地方高校師生保持高度警惕，從而形成上下聯(lián)動(dòng)的有效監(jiān)督局面。
（四）加大內(nèi)審力度，發(fā)揮地方高校查處“小金庫”的內(nèi)部源動(dòng)力
加強(qiáng)地方高校內(nèi)部審計(jì)工作，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)相對(duì)于外部監(jiān)控在查處小金庫問題上“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，把“小金庫”遏制在搖籃階段，防止其發(fā)生或發(fā)展擴(kuò)大，最大限度地降低小金庫帶給地方高校的危害，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是在日常審計(jì)工作中，要采取全面審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合的方式，注意加強(qiáng)審前調(diào)查、重視事中細(xì)節(jié)審核、強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)突擊審計(jì)、落實(shí)事后審計(jì)整改，使審計(jì)工作延伸到地方高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程；二是將日常審計(jì)監(jiān)督和重點(diǎn)抽查、檢查相結(jié)合，特別關(guān)注有群眾舉報(bào)的、問題較突出的二級(jí)學(xué)院或部門，對(duì)其實(shí)施重點(diǎn)檢查；三是對(duì)易于發(fā)生“小金庫”的高危部門或者二級(jí)學(xué)院（如學(xué)校后勤、基建、資產(chǎn)等部門）采取專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查進(jìn)展情況向領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門反映，從而提高“小金庫”被揭露的概率；四是在保證學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)率達(dá)到100%的前提下，擴(kuò)大任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍和數(shù)量，以此來達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)“小金庫”、有效降低危害、減少損失和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的目的；五是在“小金庫”可疑線索查找中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等科學(xué)的審計(jì)方法、采用審計(jì)軟件等現(xiàn)代化審計(jì)手段，可以有效提高“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的概率，從而加大內(nèi)部審計(jì)對(duì)違規(guī)資金的揭露力度；六是建立和完善審計(jì)結(jié)果公示制度，增加學(xué)校內(nèi)部日常監(jiān)督的透明度。
（五）強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，加大地方高校懲治“小金庫”違法行為的處罰力
地方高校的領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大教職工要充分認(rèn)識(shí)到“小金庫”的危害性，應(yīng)采取切實(shí)有效的措施對(duì)設(shè)立“小金庫”的違法行為加大處罰力度。學(xué)校一經(jīng)發(fā)現(xiàn)“小金庫”，無論其屬于哪個(gè)二級(jí)學(xué)院或機(jī)關(guān)部門、無論涉及什么人，均要對(duì)其資金來源和走向一查到底，對(duì)涉事的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人應(yīng)嚴(yán)肅處理，絕不姑息。筆者認(rèn)為，只有加大設(shè)立“小金庫”的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)成本，使“小金庫”所產(chǎn)生的違法“甜頭”真正得不償失，才能取到震懾作用。
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［責(zé)任編輯 魯海菊］
My view on the Management of "little golden storage"in local universities from the perspective of internal audit reviews
GAO Xue-yu
（Supervision and Examination Department， University of Honghe，Mengzi， Yunnan Province 661100，China）
Abstract:The management ofthe "little golden storage" in local universitiest is an important wayto establish the management syst em in modern universities；it is also an inevitable requirement to prevent and fight against curruption as well as build a harnomious socia list campus.The author holds that， in order to manage the "little golden storage"， we should start with the definition of "little golden stora ge" and have a clear understanding about the damages the "little golden storage" brought to the local universities so as to propose solutio ns to manage "little golden storage" from the perspective of reinforcing the function of internal audit reviews.
Key words:Local universitiest；Internal audit reviews；Little golden storage；Solutions
中圖分類號(hào)：F239.45
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1008-9128（2016）03-0126-03
DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.03.034
收稿日期：2015-07-08
作者簡(jiǎn)介：高雪玉（1983-），女，云南宜良人，研究方向：內(nèi)部審計(jì)。
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高雪玉
（紅河學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，云南蒙自 661199）
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高雪玉
（紅河學(xué)院監(jiān)察審計(jì)處，云南蒙自 661199）
摘 要：地方高校治理“小金庫”是建立現(xiàn)代大學(xué)管理制度的重要舉措，是預(yù)防和懲治腐敗，構(gòu)建社會(huì)主義和諧校園的必然要求。筆者認(rèn)為，要治理“小金庫”，就要從“小金庫”的定義入手，清楚地認(rèn)識(shí)到“小金庫”給地方高校帶來的危害，并從強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職能的角度提出治理“小金庫”的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：地方高校；內(nèi)部審計(jì)；小金庫；治理對(duì)策
中央從20世紀(jì)70年代便已開啟了對(duì)“小金庫”的治理工作，自1995年起發(fā)布了《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》，到2011年中央治理小金庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《2011年“小金庫”專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》，前后共出臺(tái)了八項(xiàng)清理整治“小金庫”的文件，在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體中掀起了一場(chǎng)“疾風(fēng)驟雨”式的治理風(fēng)暴。在這場(chǎng)治理風(fēng)暴的洗刷下，號(hào)稱“圣潔的象牙塔”的高等學(xué)校也未能幸免，暴露了其“背光”的一面。
地方高校在我國(guó)高校構(gòu)成中占據(jù)了一個(gè)較大的比例。但是，由于各方面的原因，我國(guó)地方高校在教學(xué)、科研水平等各個(gè)方面都有待進(jìn)一步提高，地方高校管理體制機(jī)制還不夠完善，規(guī)章制度還不夠健全，可能存在隨意性強(qiáng)，規(guī)范性不夠，監(jiān)督問責(zé)文化薄弱的情況，由此極易為“小金庫”的滋生提供“溫床”，成為高校系統(tǒng)“小金庫”多發(fā)地帶。近年來隨著國(guó)庫集中支付范圍的不斷擴(kuò)大，各學(xué)?？勺孕兄涞默F(xiàn)金逐漸減少，加之中央“八項(xiàng)規(guī)定”、“三公經(jīng)費(fèi)”及配套制度出臺(tái)后，地方高校本就緊張的經(jīng)費(fèi)就更加捉襟見肘了。面對(duì)嚴(yán)格的制度和廣泛的社會(huì)關(guān)注，地方高校部分領(lǐng)導(dǎo)干部把私設(shè)“小金庫”、通過“小金庫”列支不合規(guī)開支又提上了“議事日程”，且形成方式更加隱蔽。如何發(fā)揮地方高校內(nèi)部審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，揭示、抵御、預(yù)防“小金庫”現(xiàn)象，是值得我們內(nèi)審人員思考的問題。
一 “小金庫”的定義
嚴(yán)格意義上來說，“小金庫” 是一種民間俗語，不是一個(gè)法律用語，主要是反映國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中的一種現(xiàn)象，這種提法開始于1986年的國(guó)家稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查。而在這之前，一直追溯到20世紀(jì)70年代，財(cái)政部稱其為“小錢柜”。國(guó)家專項(xiàng)治理沿用“小金庫”這個(gè)提法主要是考慮其通俗易懂，群眾容易接受。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1995〕29號(hào)）文件中第一條“意見”便明確地給出了“小金庫”的“定義”。而在2009年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》（中紀(jì)發(fā)〔2009〕7號(hào)）文件又對(duì)“小金庫”的“治理范圍”進(jìn)行了更加簡(jiǎn)潔明了、直擊要害的解釋。
從1995年和2009年中央對(duì)“小金庫”的兩次定義描述可知，判定是否為“小金庫”的關(guān)鍵點(diǎn)在于：資金（資產(chǎn)）是否列入單位依法建立的賬簿。同樣地，地方高校違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，私存私放本應(yīng)列入地方高校依法設(shè)立的賬簿進(jìn)行統(tǒng)一核算的資金、資金等價(jià)物及其形成的資產(chǎn)，即為“小金庫”。
二 “小金庫”給地方高校造成的危害
由于“小金庫”具有形成方法隱蔽性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)難的特點(diǎn)，在國(guó)家三令五申、多次治理下，地方高校仍然存在屢禁不止的現(xiàn)象。“小金庫”雖“小”，給地方高校帶來的危害卻是巨大的。
（一）造成學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)流失，導(dǎo)致地方高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真
一方面，由于“小金庫”游離于地方高校的財(cái)務(wù)管理制度之外，資金開支隨意，形成了國(guó)有資產(chǎn)流失的“漏勺”。另一方面， “小金庫”在逃避了學(xué)校財(cái)務(wù)監(jiān)督的同時(shí)，其存在也會(huì)對(duì)地方高校會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，導(dǎo)致地方高校財(cái)務(wù)管理部門無法獲取真實(shí)的會(huì)計(jì)信息，不能有效掌握總體實(shí)際的收支情況，如此一來就會(huì)影響到學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)結(jié)算等相關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策行為。
（二）擾亂地方高校正常的財(cái)經(jīng)秩序，影響干群關(guān)系，引發(fā)人才流失危機(jī)
“小金庫”化大公為小公、化集體利益為小集團(tuán)利益的功能，為部分領(lǐng)導(dǎo)濫發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼，招待宴請(qǐng)、報(bào)銷個(gè)人費(fèi)用和職務(wù)消費(fèi)開辟了通道，最終導(dǎo)致地方高校內(nèi)部各學(xué)院、各部門之間經(jīng)費(fèi)分配失衡，形成相互攀比等不良消費(fèi)行為，助長(zhǎng)了奢靡之風(fēng)，損害學(xué)校整體利益，擾亂了地方高校正常財(cái)經(jīng)秩序。而這些來自“小金庫”的隱形“工資”，無形中拉開了校內(nèi)各單位各階層教職工間的收入差距，引起人民內(nèi)部矛盾，損害干群關(guān)系，破壞和諧的校園氛圍。長(zhǎng)此以往的不公分配，必會(huì)引起民怨民憤，甚至釀成人力資源流失的嚴(yán)重后果，形成地方高校一手急需引進(jìn)人才一手流失人才的無效局面。
（三）滋生浪費(fèi)和腐敗，敗壞學(xué)校風(fēng)氣，損害地方高校社會(huì)形象
由于思想認(rèn)識(shí)的偏差，地方高校部分領(lǐng)導(dǎo)干部視“小金庫”為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，見怪不怪，認(rèn)為自己藏得好、捂得嚴(yán)，不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，把“小金庫”看做是搞好業(yè)務(wù)的“活錢”，打著“務(wù)公”的旗幟干著中飽私囊的事情。將公家的錢轉(zhuǎn)換成聯(lián)絡(luò)感情、攏絡(luò)人心、撈取“前途”的籌碼，利用節(jié)假日收送紅包及請(qǐng)客送禮、大吃大喝及游山玩水等，浪費(fèi)無度，從而誘發(fā)和滋生了一系列腐敗現(xiàn)象，甚至是群體窩案。一旦這些腐敗行為被揭發(fā)，就會(huì)對(duì)地方高校廉政建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致地方高校利益相關(guān)者（我國(guó)《高等教育法》把利益相關(guān)者表述為政府管理者、投資者、經(jīng)營(yíng)者、公眾監(jiān)督者，公眾監(jiān)督者包括輿論機(jī)構(gòu)或有關(guān)中介組織、顧客、教師、學(xué)生及家長(zhǎng)等）喪失對(duì)學(xué)校的信任，造成惡劣的社會(huì)影響，勢(shì)必影響到學(xué)校的招生、就業(yè)、人才引進(jìn)等中心工作的正常開展。
三 從內(nèi)審職能視角，提出地方高校“小金庫”治理的對(duì)策
新修訂的《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》中，高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)已經(jīng)被定義為學(xué)校權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，通過內(nèi)部審計(jì)的“確認(rèn)、評(píng)價(jià)、咨詢”功能，最終達(dá)到促進(jìn)高校完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的作用。在高校內(nèi)部審計(jì)工作新要求和標(biāo)準(zhǔn)下，要從源頭上根治地方高校“小金庫”問題，必須建立一套完善的預(yù)防及治理的長(zhǎng)效機(jī)制，做到統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)謀劃、綜合治理。
（一）強(qiáng)化宣傳教育，提高地方高校師生抵御“小金庫”的思想免疫力
1.地方高校應(yīng)多角度、多層次、多形式地在全校范圍內(nèi)積極宣傳貫徹國(guó)家關(guān)于“小金庫”治理的各種方針政策，讓大家充分認(rèn)識(shí)到私設(shè)小金庫對(duì)學(xué)校、對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家所造成的危害。加強(qiáng)公民道德教育、強(qiáng)化法紀(jì)意識(shí)，建立起自覺抵御“小金庫”侵襲的思想防線。
2.地方高校二級(jí)學(xué)院和下屬部門“小金庫”的始作俑者往往是這些部門（二級(jí)學(xué)院）的主要領(lǐng)導(dǎo)，因此，治理“小金庫”必須從領(lǐng)導(dǎo)干部入手，對(duì)學(xué)校中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行有針對(duì)性和實(shí)效性的教育，如加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)規(guī)章和黨風(fēng)廉政教育等，以此來強(qiáng)化其廉政意識(shí)和黨性修養(yǎng)，增強(qiáng)其拒腐防變能力，樹立正確的價(jià)值觀，真正做到從思想認(rèn)識(shí)上防微杜漸，抵制“小金庫”的發(fā)生。
3.地方高校應(yīng)向?qū)W生大力宣傳國(guó)家和地方有關(guān)高校的收費(fèi)政策、收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此來增強(qiáng)廣大學(xué)生的自我保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)，防止因亂收費(fèi)形成“小金庫”。
4.重視警示教育的震懾作用，在注重通報(bào)國(guó)內(nèi)其他高校發(fā)生的“小金庫”典型事件的同時(shí)，也應(yīng)認(rèn)真剖析本校發(fā)生的反面案例，力求達(dá)到“處理一人，教育一批”的效應(yīng)。
（二）深化制度建設(shè)，筑牢地方高校防治“小金庫”的制度約束力
地方高校存在“小金庫”的一個(gè)重要原因是現(xiàn)行管理制度存在漏洞，為其提供了資金源。要堵住制度上的漏洞，現(xiàn)階段地方高?？梢钥紤]從如下幾方面入手：
1.財(cái)務(wù)管理制度
財(cái)務(wù)管理制度直接掌控著學(xué)校資金從入到出的全過程，是最直接的資金管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，可從源頭上掐斷“小金庫”的資金流。
一是建立起經(jīng)費(fèi)保障管理制度，為小金庫的治理提供基本的保障。地方高校應(yīng)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和學(xué)校實(shí)際，對(duì)一些“老舊”的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度甄別情況作出“廢、改、立”處理，避免出現(xiàn)教職員工間收入差距過大、工資福利等方面的政策出臺(tái)卻不執(zhí)行等問題；對(duì)于學(xué)校預(yù)算下?lián)芨鞫?jí)學(xué)院或各部門的公務(wù)支出費(fèi)用，應(yīng)注意在預(yù)算時(shí)既保障二級(jí)單位支出部分又考慮了個(gè)人支出部分，避免全部費(fèi)用均來源于二級(jí)學(xué)院或部門自籌。
二是要嚴(yán)格執(zhí)行集中統(tǒng)一管理的票據(jù)制度，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)領(lǐng)用、繳銷等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。
三是建立和完善內(nèi)部收費(fèi)審批許可制度。學(xué)校各二級(jí)學(xué)院和部門所有的創(chuàng)收項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍以及管理辦法等，必須向?qū)W校財(cái)務(wù)部門進(jìn)行申報(bào)，經(jīng)學(xué)校統(tǒng)一向政府物價(jià)部門進(jìn)行申報(bào)審批后方可按規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)。
四是進(jìn)一步理順校、院（部門）兩級(jí)單位財(cái)務(wù)管理工作，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保管理到位，防止出現(xiàn)資金漏洞。
五是完善學(xué)校財(cái)務(wù)公示制度。一方面要在全校范圍內(nèi)公示經(jīng)過物價(jià)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面學(xué)校財(cái)務(wù)部門應(yīng)把學(xué)校財(cái)務(wù)收支按月、按季度及時(shí)公開，并把學(xué)校全部的財(cái)務(wù)狀況、資金流動(dòng)狀況，收支明細(xì)賬按期公開，力求公開到明細(xì)賬目，而不只是公開到總賬目。
2.資產(chǎn)管理制度
一方面要求地方高校要建立相對(duì)明晰的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度，來達(dá)到管理好學(xué)校規(guī)模可觀的國(guó)有資產(chǎn)的目的，以阻止部分二級(jí)學(xué)院或部門利用學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)獲取私利的行為。另一方面地方高校要堅(jiān)決執(zhí)行“陽光”的大宗物資采購(gòu)制度。
3.薪酬制度
地方高校應(yīng)注意對(duì)薪酬制度進(jìn)行改革與完善，確保收入在學(xué)校各二級(jí)學(xué)院和部門人員間得以公平分配，使“小金庫”的設(shè)置理由得以消除。比如可以考慮在學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算過程中對(duì)福利和津貼等進(jìn)行統(tǒng)一安排；考慮把公務(wù)用車、通訊等消費(fèi)薪酬化，并在此基礎(chǔ)上建立起具有監(jiān)督簡(jiǎn)單化、激勵(lì)有效化的地方高校薪酬制度。
（三）強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，激發(fā)地方高校治理“小金庫”的上下聯(lián)動(dòng)力
一是在校內(nèi)建立起監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理部門組成的聯(lián)合督查組，定期或不定期地清查“小金庫”，并使這種工作機(jī)制規(guī)范化、制度化，從而保證督查工作能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是發(fā)動(dòng)廣大師生參與“小金庫”的監(jiān)督，設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話、郵箱、微信號(hào)等，建立并落實(shí)“小金庫”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高全校教職工監(jiān)督本部門“小金庫”的意識(shí)。經(jīng)驗(yàn)證明，督查和舉報(bào)能夠起到破壞“小金庫”形成條件的作用，讓地方高校師生保持高度警惕，從而形成上下聯(lián)動(dòng)的有效監(jiān)督局面。
（四）加大內(nèi)審力度，發(fā)揮地方高校查處“小金庫”的內(nèi)部源動(dòng)力
加強(qiáng)地方高校內(nèi)部審計(jì)工作，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)相對(duì)于外部監(jiān)控在查處小金庫問題上“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，把“小金庫”遏制在搖籃階段，防止其發(fā)生或發(fā)展擴(kuò)大，最大限度地降低小金庫帶給地方高校的危害，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是在日常審計(jì)工作中，要采取全面審計(jì)與重點(diǎn)審計(jì)相結(jié)合的方式，注意加強(qiáng)審前調(diào)查、重視事中細(xì)節(jié)審核、強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)突擊審計(jì)、落實(shí)事后審計(jì)整改，使審計(jì)工作延伸到地方高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程；二是將日常審計(jì)監(jiān)督和重點(diǎn)抽查、檢查相結(jié)合，特別關(guān)注有群眾舉報(bào)的、問題較突出的二級(jí)學(xué)院或部門，對(duì)其實(shí)施重點(diǎn)檢查；三是對(duì)易于發(fā)生“小金庫”的高危部門或者二級(jí)學(xué)院（如學(xué)校后勤、基建、資產(chǎn)等部門）采取專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查進(jìn)展情況向領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門反映，從而提高“小金庫”被揭露的概率；四是在保證學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)率達(dá)到100%的前提下，擴(kuò)大任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍和數(shù)量，以此來達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)“小金庫”、有效降低危害、減少損失和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的目的；五是在“小金庫”可疑線索查找中運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等科學(xué)的審計(jì)方法、采用審計(jì)軟件等現(xiàn)代化審計(jì)手段，可以有效提高“小金庫”被發(fā)現(xiàn)的概率，從而加大內(nèi)部審計(jì)對(duì)違規(guī)資金的揭露力度；六是建立和完善審計(jì)結(jié)果公示制度，增加學(xué)校內(nèi)部日常監(jiān)督的透明度。
（五）強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，加大地方高校懲治“小金庫”違法行為的處罰力
地方高校的領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大教職工要充分認(rèn)識(shí)到“小金庫”的危害性，應(yīng)采取切實(shí)有效的措施對(duì)設(shè)立“小金庫”的違法行為加大處罰力度。學(xué)校一經(jīng)發(fā)現(xiàn)“小金庫”，無論其屬于哪個(gè)二級(jí)學(xué)院或機(jī)關(guān)部門、無論涉及什么人，均要對(duì)其資金來源和走向一查到底，對(duì)涉事的主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人應(yīng)嚴(yán)肅處理，絕不姑息。筆者認(rèn)為，只有加大設(shè)立“小金庫”的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)成本，使“小金庫”所產(chǎn)生的違法“甜頭”真正得不償失，才能取到震懾作用。
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［責(zé)任編輯 魯海菊］
My view on the Management of "little golden storage"in local universities from the perspective of internal audit reviews
GAO Xue-yu
（Supervision and Examination Department， University of Honghe，Mengzi， Yunnan Province 661100，China）
Abstract:The management ofthe "little golden storage" in local universitiest is an important wayto establish the management syst em in modern universities；it is also an inevitable requirement to prevent and fight against curruption as well as build a harnomious socia list campus.The author holds that， in order to manage the "little golden storage"， we should start with the definition of "little golden stora ge" and have a clear understanding about the damages the "little golden storage" brought to the local universities so as to propose solutio ns to manage "little golden storage" from the perspective of reinforcing the function of internal audit reviews.
Key words:Local universitiest；Internal audit reviews；Little golden storage；Solutions
中圖分類號(hào)：F239.45
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1008-9128（2016）03-0126-03
DOI:10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.03.034
收稿日期：2015-07-08
作者簡(jiǎn)介：高雪玉（1983-），女，云南宜良人，研究方向：內(nèi)部審計(jì)。
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