劉 燕

（武漢大學 信息管理學院，武漢 430072）

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新形勢下我國政府電子文件管理研究

劉 燕

（武漢大學 信息管理學院，武漢 430072）

［摘 要］電子文件是利用計算機進行信息輸入、存儲、傳輸?shù)纫幌盗胁僮鞯臄?shù)字化產(chǎn)物，是信息化管理系統(tǒng)的必然產(chǎn)物。政府在信息化建設過程中，會產(chǎn)生大量電子文件，若不對其進行有效管理，就會削弱信息化系統(tǒng)的功能，降低政府機關的工作效率。本文將對新形勢下我國政府電子文件管理中存在的問題及其解決對策展開論述，希望能為相關工作者提供一定幫助。

［關鍵詞］電子政務；電子文件；管理

信息技術的發(fā)展使社會生產(chǎn)方式和管理方式都發(fā)生了巨大變革，信息化程度的高低已經(jīng)成為一個國家綜合實力的標志，無論是國家政府機關，還是企事業(yè)單位都開始加大信息化建設。我國也逐漸意識到了信息化管理系統(tǒng)的重要性，電子政務工程由此得到發(fā)展。在電子政務發(fā)展過程中，電子文件管理已成為影響信息化建設的重要問題，傳統(tǒng)的管理模式已不適應現(xiàn)代政府辦公的需求，需要采取改革措施，提高電子文件的管理效果。

1　政府電子文件管理理論介紹

1.1電子文件及其特點

電子文件是利用計算機進行輸入、存儲、傳輸?shù)纫幌盗胁僮鞯臄?shù)字化產(chǎn)物，與紙質文件相比，電子文件具有存儲體積小、檢索速度快、傳輸距離廣、可滿足多用戶共享等優(yōu)點，因此已經(jīng)在社會的生產(chǎn)生活中得到廣泛應用。同時，電子文件也存在一定局限性，如信息與載體處于分離狀態(tài)，無法直接閱讀，需要借助配套的軟件和硬件設備才能被識別和利用；電子文件容易被修改和復制，其真實性、完整性、安全性難以保證。

1.2政府電子文件分類

政府在制定政策、執(zhí)行政策及其他公共服務過程中，形成了大量的電子文件，其產(chǎn)生途徑、運行方式不同，分類也具有一定差異。政府電子文件種類繁多，按不同標準可劃分為多種文件（見表1）。

表1　政府電子文件種類劃分

2　對政府電子文件進行管理的意義

隨著信息技術應用的不斷深入，電子計算機在黨和政府的工作過程中發(fā)揮的作用越來越大，電子文件的保存、管理和利用也就成為政府工作的重要組成部分，做好電子文件的管理工作對我國政府的信息化建設有重要意義。

2.1電子文件管理是政府信息化建設的重要組成部分

近年來，信息化技術的發(fā)展進程也越來越快，對社會的生產(chǎn)和生活的影響也越來越大，政府部門的信息化建設成為必然發(fā)展趨勢。隨著政府信息化建設不斷推進，電子政務、辦公自動化、網(wǎng)上審批、郵件傳輸?shù)仁侄我讶〈藗鹘y(tǒng)方式，極大提高了政府的辦公效率，同時也產(chǎn)生了大量電子文件。電子文件已成為電子政務建設中的重要組成部分，而文件的歸檔、管理、開發(fā)和利用也成為政府信息化建設的重要內容。

2.2做好電子文件管理有利于提升政府辦公效率

在辦公自動化和電子政務飛速發(fā)展的基礎上，我國政府工作的電子化程度也逐漸加強，對計算機和網(wǎng)絡技術的依賴程度越來越強，各項工作的處理都需要利用電子文件，也將產(chǎn)生大批文件，電子文件成為政府施政的重要工具，做好這項工具的管理工作，可為政府決策提供信息支撐，提升政府辦公效率。

2.3做好電子文件管理有利于構建和諧社會

我國政府信息化建設速度逐漸加快，電子政務已經(jīng)成為政府改善職能、提高服務的重要手段，做好電子文件的管理工作就成為政府部門面臨的新課題，這一課題不僅會為領導決策服務，還能為各級部門工作服務，最終實現(xiàn)政府服務廣大人們群眾的目的，加快和諧社會的建設。

3　我國政府電子文件管理存在的問題

我國電子政府建設起步較晚，電子文件管理方式相對落后，無法滿足新形勢下我國電子政務建設的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1政府電子文件管理整體規(guī)劃性不強

3.1.1政管理制度不完善

電子文件管理的制度還沒有統(tǒng)一制定，更沒有從法律層面確定其地位。當前政府信息資源的主要關注點在于數(shù)據(jù)資源是否具有價值及其價值大小，沒有對文件的保存引起足夠重視?，F(xiàn)有的《CAD文件管理》《磁性載體檔案管理與保護規(guī)范》等文件遠不能滿足現(xiàn)代電子文件管理的需要。我國政府電子文件管理僅局限在政府機關內部，沒有對某一地區(qū)，甚至全國范圍內的電子文件管理進行系統(tǒng)研究，中央和地方、各地區(qū)之間信息的互聯(lián)互通工作至今還沒有得到有效發(fā)展，信息孤島現(xiàn)象嚴重，無法滿足政府綜合性、跨地區(qū)、跨部門的業(yè)務需求。

3.1.2電子文件管理缺少整體規(guī)劃

政府電子文件管理在國家信息化建設中的地位不明確，沒有引起相關部門的重視；多數(shù)機構還沒有將電子文件視為正式文件，因此在管理過程中缺少規(guī)范性；電子文件范圍沒有明確規(guī)定，對郵件、網(wǎng)站、數(shù)據(jù)庫中的信息資源缺少足夠認識；沒有意識到電子文件管理對當前政府政務的影響，仍采用原有的管理模式進行管理。

3.2電子文件管理系統(tǒng)不完備

3.2.1文件管理模式落后

我國政府電子文件管理模式較為落后，現(xiàn)在實行的雙套制和雙軌制都是以電子文件和紙質文件的相互對應為基礎的。雙套制是后端共存，是紙質文件的數(shù)字化副本，缺少完整的文件屬性和證據(jù)力，沒有經(jīng)過運行出處理，更沒有在現(xiàn)行期發(fā)生效力，沒有發(fā)揮電子文件的實際意義；雙軌制是全程共存，參與了相關事務的處理，具有一定的實際意義，但與紙質內容一樣，這種重復性的勞動造成了人力和物力的浪費。

3.2.2文件管理系統(tǒng)功能不完善

我國關于電子文件的管理理念和管理模式比較落后，有很嚴重的紙質文件管理流程跡象，沒有真正實現(xiàn)現(xiàn)代辦公條件下的文件、檔案一體化管理，檔案管理是系統(tǒng)末端的一個獨立模塊，沒有將“前端控制”理念融入到系統(tǒng)流程中；電子文件前后之間缺少聯(lián)系，無法記錄和保留電子文件產(chǎn)生至整個生命周期過程中文件內容、文件結構和背景信息。

3.3電子文件安全性無保障

電子文件信息傳輸實現(xiàn)了有形向無形的轉變。大部分機關單位對紙質文件的管理極為規(guī)范，保密措施十分到位，但卻忽略了存儲在軟盤或硬件中的電子文件的保密；電子文件的傳輸多通過網(wǎng)絡技術，而安全一致是網(wǎng)絡技術面臨的巨大挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡運行過程中很容易受病毒、黑客、不法分子的破壞，影響電子文件的安全性；電子文件的存儲和傳輸對設備的依賴性較強，存儲文件的磁盤受外界影響較大，環(huán)境的改變、運行導致的材質老化都會導致信息丟失，影響電子文件的安全性。

3.4管理人員素質較低

3.4.1文件管理人員專業(yè)素養(yǎng)較低

政府電子政務的順利實施，需要熟悉業(yè)務處理程序和信息技術的復合型人才，現(xiàn)有機關工作人員不能勝任復雜的電腦應用和信息系統(tǒng)的管理，影響了電子文件管理的推進。對某市機關單位進行調查發(fā)現(xiàn)，檔案管理人員中本科及以上學歷人員不足5%，而熟悉信息化管理系統(tǒng)的檔案管理人員更少。專職崗位不專業(yè)，工作職能停留在現(xiàn)有檔案的管理層面上，難以形成電子文件的全程管理。

3.4.2管理人員之間缺乏協(xié)調性

政府部門各自為政的現(xiàn)象較為嚴重，部門之間缺乏必要的溝通和聯(lián)系。政府機關領導和業(yè)務缺乏檔案意識，對電子文件和電子檔案的管理工作沒有引起足夠重視；文件管理系統(tǒng)研發(fā)人員沒有對業(yè)務需求進行充分調查，忽視了電子文件長久、真實、完整、可讀等要求，只關注電子文件的形成和處理過程的技術開發(fā)。

4　政府電子文件管理應采取的對策

4.1加強政府電子文件管理的統(tǒng)一性

4.1.1管理制度的完善

首先，制定并發(fā)布電子文件管理系統(tǒng)功能需求規(guī)范，為提高各級政府機關電子文件的質量和性能提供標準，避免低水平的重復性研究，提高資源的利用率；其次，實時開展電子文件的立法工作，通過立法推動我國電子文件管理水平的提升。立法是解決電子文件管理的核心問題，當前階段的標準和規(guī)定缺少針對性和指導性，無法適應現(xiàn)代政府信息化建設的需要。

4.1.2電子文件的統(tǒng)一規(guī)劃管理

政府部門要對電子文件管理工作引起足夠重視，逐步建立健全我國電子文件管理的政策和法律體系，為電子文件的管理工作提供法律指導；進一步確定電子文件的管理原則，使電子文件的作用得到充分發(fā)揮；積極學習國外的成功經(jīng)驗，有效的組織和推進電子文件管理的基礎性研究工作，將電子文件管理評估納入到政府信息化建設評估系統(tǒng)中；啟動“國家數(shù)字檔案館”計劃，構建國家電子文件管理體系，從管理制度、管理技術、管理方法方面為全國電子文件管理體系的構建奠定基礎。

4.2電子文件管理模式的改進

4.2.1電子文件文檔一體化管理

政府電子文件文檔一體化管理是指文件從形成、辦理、歸檔、利用等多處都是連續(xù)、不間斷的，屬于全程管理，實施前端控制。政府電子文件一體化管理需要以文檔信息網(wǎng)絡化和全國文檔機構組織體系為基礎。信息技術改變了以往文件、檔案程序脫節(jié)的狀況，實現(xiàn)了文件管理和檔案管理的統(tǒng)一，既有利于文件管理的控制，又有利于提高檔案管理和利用的質量，為電子文檔一體化管理提供了技術條件。

4.2.2加強前端控制原則

前端控制可利用元數(shù)據(jù)使電子文件的內容、結構和背景保存下來，使不同系統(tǒng)的管理者都能閱讀電子文件，確保電子文件的真實性和原始性；前端控制使檔案部門提前介入電子文件生命周期，減少了其他環(huán)節(jié)對文件的影響，防止泄密事件發(fā)生。要實現(xiàn)電子文件的前端控制，需要更新管理人員的思想觀念，從電子文件管理系統(tǒng)的設計和標準規(guī)范的建設與實施方面進行前端控制，研究和使用功能齊全、性能穩(wěn)定的電子文件管理，使電子文件一經(jīng)產(chǎn)生便納入到檔案管理的范疇，防止管理不當導致文件失密、分散、失真、不可讀等風險發(fā)生。實施前端控制時，要做好提前歸檔、提前鑒定、提前著錄、提前接收4個環(huán)節(jié)。

4.3加強安全管理

我國政府上網(wǎng)工程實施時間較短，技術防護比較薄弱，為確保政府信息的安全性，應采取措施提高電子文件的安全性。第一，制訂電子文件安全管理辦法，解決電子文件的非法訪問、拷貝、篡改、非法打印等問題，具體措施可設置入口密碼、口令或注冊登錄等。第二，做好文件開放與保密的界定工作，對于一般的信息可發(fā)布到網(wǎng)上，而其他關系政府機密的信息則應嚴格控制，防止不法分子通過網(wǎng)絡技術對政府電子文件進行篡改或竊取，危害國家的正常秩序。第三，實施內網(wǎng)、外網(wǎng)并行制，雙網(wǎng)實施，既可保護電子文件不受損壞，還能實現(xiàn)部門之間的共享，提高辦公效率。第四，做好安全防護措施，通過防火墻、過濾器的使用，消除病毒對電子文件的損壞，及時檢查系統(tǒng)漏洞，更新系統(tǒng)安全防護技術。第五，文件載體的安全防護。做好信息存儲載體的選取和維護工作，防止信息丟失，選擇時，要充分考慮載體的可刪減性、對外界影響因素的抵抗能力，定期更新文件的格式，確保文件的可讀性。

4.4提高管理人員的素質

電子文件管理活動中，文件、檔案工作者需要文件形成者的幫助，而管理電子文件更是離不開信息技術專家的輔助，且信息技術專家開發(fā)文件管理系統(tǒng)也需要了解文檔管理知識。因此，現(xiàn)代文件管理工作對人員的綜合素養(yǎng)要求較高，需要相關人員主動學習本專業(yè)和相關專業(yè)的知識，提高自身的業(yè)務技能，滿足現(xiàn)代化政府辦公的需求。另外，不同部門或不同專業(yè)人才之間要加強合作，共同推進政府電子文件管理工作的進程。隨著科技的不斷發(fā)展，單人或部門的能力有限，難以完成大的工程體系，需要不同部門之間加強合作交流，發(fā)揮各自團隊的專長，提高資源的利用率，加快我國電子政務工程的建設進程。

5　結 語

我國政府在信息化建設中已經(jīng)取得了很大進步，但在電子文件管理方面仍存在一些問題，需要進一步改進，以確保我國電子政務工程的健康發(fā)展。整體而言，我國電子文件管理工作的開展需要從管理理念、管理模式、安全管理及人員素質方面入手，逐步完善電子文件管理體系，通過文檔一體化管理模式的實施，提高電子文件在信息化建設中的功能，加快我國政府機關的辦公效率。

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［收稿日期］2015-12-04

［中圖分類號］D630

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194(2016)02-0181-02

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.02.140