朱明仕 尹 華

發(fā)展型地方政府間的競爭與治理

朱明仕 尹 華

在以促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展為中心的政策導(dǎo)向下，地方政府官員的職位晉升訴求和經(jīng)濟績效訴求的結(jié)合成為地方政府間競爭的內(nèi)在動因。地方政府間競爭表現(xiàn)出雙重效應(yīng)：良性的有序競爭產(chǎn)生推動地方經(jīng)濟快速發(fā)展的積極效應(yīng)；惡性的無序競爭則增加了地方政府治理難度，當(dāng)?shù)胤秸卫砟芰o法滿足治理需要的情況下，地方政府治理矛盾上移，國家整體性治理的壓力隨之加大。適應(yīng)國家整體性治理的需要，應(yīng)從調(diào)整政府間關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善地方政府和官員績效考核機制等方面來規(guī)范地方政府間競爭行為，從而實現(xiàn)國家治理的整體性，提升國家治理質(zhì)量。

發(fā)展型地方政府；政府間關(guān)系；競爭；國家治理

引言

各級地方政府是我國行政管理體制的重要組成部分，在國家治理體系中占有非常重要的位置，是國家治理的基礎(chǔ)性力量?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，國家治理成為全面深化改革時期政府改革的重點。一般來說，國家治理體系是一個由各個治理主體構(gòu)成的制度體系和各個領(lǐng)域的治理機制構(gòu)成的系統(tǒng)，必然包括作為治理主體的政府間關(guān)系的制度體系，這種制度體系的合理性和有效性將直接影響到國家治理能力和治理效果。因此，改善中央政府與地方政府之間的關(guān)系，優(yōu)化地方政府間關(guān)系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本途徑。

近年來，推動地方政府行為和地方政府間競爭成為我國政治學(xué)、行政學(xué)和經(jīng)濟學(xué)研究的一個熱點問題。這一研究趨勢的出現(xiàn)，一方面是應(yīng)對解釋中國經(jīng)濟高速增長的內(nèi)在邏輯的理論訴求，另一方面，涉及中國經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型和政府治理改革的政策需要。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下，各級地方政府總體上采用以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展為根本政策導(dǎo)向的政府管理模式，即發(fā)展型地方政府，同時地方政府間存在著較強的競爭關(guān)系。目前，對地方政府間競爭關(guān)系的研究主要有兩種基本路徑：其一，是制度分析的路徑，從政府間關(guān)系的制度形態(tài)來解釋競爭行為。根據(jù)郁建興等學(xué)者的研究，解釋中國地方政府行為邏輯和地方政府競爭誘因主要有“中國特色財政聯(lián)邦主義”和“分權(quán)化權(quán)威主義”這兩種理論。*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。這兩種理論基本上是在制度層面解釋地方政府間的競爭關(guān)系；其二，是行為分析的路徑，主要從官員晉升動機和激勵機制闡釋地方政府競爭的深層原因。如周黎安等從官員晉升動機來系統(tǒng)地分析了地方政府競爭的根源。*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。此外，2010年人民論壇問卷調(diào)查中心進(jìn)行了一項關(guān)于當(dāng)代中國地方政府競爭狀況的調(diào)查，為了解地方政府競爭狀況和原因提供了一些實證資料。本文認(rèn)為，理解地方政府間的競爭關(guān)系還是要把握地方政府競爭行為邏輯，具體來說就是地方政府官員(特別是地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo))的行為邏輯，把握地方政府間競爭的本質(zhì)才能構(gòu)建有效的地方政府間競爭的治理機制，規(guī)范地方政府行為。

一、發(fā)展型地方政府與官員行為

(一)發(fā)展型地方政府及其行為特征

在宏觀上，政府職能包括政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的職能。推動和服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展是政府的基本責(zé)任，從這個角度來看，政府都與經(jīng)濟發(fā)展有直接關(guān)系，但這并不能說推動和服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的政府就是發(fā)展型政府。一般來說，發(fā)展型政府是指“發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。”*郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個案》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第5期?？梢?，判斷一個政府是否采用發(fā)展型管理模式主要看推動經(jīng)濟增長在政府職能體系中的地位，以及政府推動經(jīng)濟增長所采用的方式和手段。發(fā)展型政府把推動經(jīng)濟增長作為政府管理的中心工作，有關(guān)經(jīng)濟增長的指標(biāo)成為衡量政府績效的核心指標(biāo)。從我國政府管理實踐來看，發(fā)展型地方政府特指以推動經(jīng)濟增長為根本政策導(dǎo)向和行為邏輯的政府管理模式，在這種政府管理模式中，政府管理的中心是經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展速度成為評價地方政府績效的基本標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以來，發(fā)展型地方政府成為我國地方政府管理的基本模式，地方政府的管理實踐表現(xiàn)出以下一些基本特點：

第一，地方政府管理的重心是推動地方經(jīng)濟增長。改革開放以來，各級地方政府主要是圍繞地方經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展開展工作，在地方政府的各項工作中，與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容占有非常大的比例，政府成為推動經(jīng)濟增長的直接力量。

第二，政府與市場邊界較為模糊。雖然我國早在上個世紀(jì)90年代就確立了建立和完善市場經(jīng)濟體制的經(jīng)濟體制改革目標(biāo)，立足于讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的基本政策導(dǎo)向，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對市場的干預(yù)，強調(diào)政府的宏觀調(diào)控職能。但是在政府管理實踐中，地方政府對微觀市場行為的干預(yù)仍然較強，政府行政審批事項龐雜，政府始終是在“幫助”市場發(fā)揮作用，甚至是替代市場的作用，政府越位明顯。

第三，政府績效評價與官員的政績考核非常片面。地方政府績效評價與官員的政績考核主要是以GDP的增長速度為基本考核指標(biāo)，忽視了績效的全面性，導(dǎo)致地方政府官員的政績觀出現(xiàn)偏差，將政績單純地與經(jīng)濟增長劃等號。政府官員具有明確的經(jīng)濟績效動機，無論是出于個人層面的政治考慮還是應(yīng)對上級的績效考核要求，追求較高的經(jīng)濟指標(biāo)仍然是其行為的基本邏輯。

第四，地方政府間存在著競爭關(guān)系，表現(xiàn)出良性和惡性的雙重特征。一方面，地方政府間能夠在正式規(guī)則下進(jìn)行良性的有序競爭；另一方面，不符合國家整體性治理要求的地方本位的惡性無序競爭問題也非常突出，進(jìn)一步衍生成國家治理的困境。

(二)官僚體制與官員行為模式

理解地方政府行為可以從多個角度進(jìn)行，但是地方政府行為始終是以行政人員的行為為實踐基礎(chǔ)的。只有通過對官員行為邏輯的把握才能更好地理解地方政府行為，官僚行為是研究地方政府行為的切入點。關(guān)于官僚的行為動機，公共選擇理論認(rèn)為官僚仍然是一種理性經(jīng)濟人，他們的行為仍然遵循基于自身利益的最大化的理性行為模式，經(jīng)濟利益和政治利益是其行為重要的動機來源。雖然在官僚體制中，官員的具體的行為動機是復(fù)雜的，但是其行為仍然符合“理性”的邏輯。在官員的行為激勵機制中，經(jīng)濟性的工資系統(tǒng)是相對穩(wěn)定的，同時與自身的職位密切相關(guān)，官員對其工資的預(yù)期是穩(wěn)定的，工資的持續(xù)性激勵作用并不明顯。排除經(jīng)濟因素的激勵作用，官僚體制的固有制度特征決定了職位的晉升是官員的深層次的行為動機?！暗燃壷浦械拇蟛糠殖蓡T至少都有某種升職的意愿；而在已經(jīng)成功晉升到較高職位的那些人中，繼續(xù)升職的意愿會相當(dāng)強……政治人能以提升他們職位的方式行事?！?[美]戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第33-34頁。所以，相比較經(jīng)濟性動機，謀求職位的晉升是官僚行為的更為重要的動機，官僚行為的績效訴求是這一動機的外在表現(xiàn)。

二、發(fā)展型地方政府間競爭的邏輯

(一)發(fā)展型地方政府間競爭的動力機制

發(fā)展型地方政府間存在著競爭關(guān)系，當(dāng)然也有合作的內(nèi)容，但是地方政府間合作具有較強的地方本位色彩，即合作的根本目的還是在于謀求地方政府的自身利益和本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，地方政府間的關(guān)系更多地還是競爭關(guān)系，而不是良性的競合關(guān)系。根據(jù)人民論壇進(jìn)行的調(diào)查，關(guān)于地方競爭的主要原因這一問題，63%的受調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行政績考核與升遷機制，驅(qū)使地方官員謀求政績。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟增長動能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國地方政府競爭狀況問卷調(diào)查狀況分析報告》，《人民論壇》2010年第5期。地方政府官員的晉升通常是通過組織程序?qū)崿F(xiàn)的，組織程序是一個自上而下的流程。由于官僚體制的等級特征和我國干部晉升機制的影響，隨著職位層級的上升，職位的稀缺性越強，地方政府官員都要去積極爭取這個稀缺的位置。當(dāng)然，職位的晉升是有條件的，良好的工作業(yè)績是官員職位晉升最重要的基礎(chǔ)性條件。在考核和提拔官員的過程中，政績是最為重要的標(biāo)準(zhǔn)和條件。在晉升激勵的驅(qū)動下，地方政府官員普遍具有較強的政績訴求，特別是處在晉升關(guān)鍵時期的官員的政績訴求更為強烈。官員晉升的錦標(biāo)賽由此展開，“為增長而競爭的錦標(biāo)賽激勵機制已經(jīng)使經(jīng)濟成就成了評判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是成就經(jīng)濟奇跡的重要推動力?！?楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期。

在以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本政策導(dǎo)向下，推動經(jīng)濟發(fā)展成為地方政府官員的規(guī)定動作，雖然經(jīng)濟發(fā)展有多個向度，但是由于缺乏明確的官員績效考核機制，在實踐中往往把GDP作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的單一指標(biāo)，進(jìn)而也成為衡量官員績效的基本標(biāo)準(zhǔn)。鄭永年在中國的“行為聯(lián)邦制”理論中也提出，地方政府創(chuàng)新符合地方官員的利益，確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國式政治競爭的一個重要部分。改革的成功是地方干部政績最重要的證據(jù)。*鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動力》，北京：東方出版社，2013年。實際上，地方政府發(fā)展通常被片面地界定在了經(jīng)濟發(fā)展的層面，地方政府官員主要是通過各種手段(比如招商引資、重復(fù)性建設(shè)等)來實現(xiàn)GDP的增長。再有，財政分權(quán)也為促進(jìn)地方政府間競爭創(chuàng)造了制度條件，財政向地方的分權(quán)使得地方政府的利益意識更為明確，同時也為地方政府競爭提供了基本運作對象?？傮w來看，經(jīng)濟發(fā)展的政策導(dǎo)向(實踐中被異化)、自上而下的干部管理體制、政府和行政人員績效評價方式、中央與地方的財政關(guān)系共同塑造了地方政府官員的強烈的晉升動機，同時也進(jìn)一步提升了其政績訴求。

(二)發(fā)展型地方政府間競爭的領(lǐng)域與途徑

以經(jīng)濟績效為基礎(chǔ)的地方政府間的競爭主要包括兩個方面：其一，地方政府自身的經(jīng)濟績效的獲?。黄涠?，為了實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府對上級政府政策資源和經(jīng)濟資源的爭奪。地方政府間的競爭領(lǐng)域主要是經(jīng)濟領(lǐng)域。地方政府間競爭存在著正式途徑和非正式途徑兩種基本方式。在正式途徑層面，地方政府為了地方經(jīng)濟發(fā)展，積極地通過正式渠道爭取資金、項目和政策等資源。在相關(guān)制度不完善的情況下，地方政府間的競爭往往是通過官員的一些非正式運作方式實現(xiàn)的。一些非正式關(guān)系在地方政府間競爭過程中發(fā)揮了重要作用，同時也伴隨著一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，被查處的一些腐敗案件中，許多都是通過背后的非正式權(quán)力關(guān)系和利益輸送來爭取到更多的財政和政策資源，使得政治體系的非規(guī)則化運作更為突出，乃至形成了新的利益集團(tuán)。

三、發(fā)展型地方政府間競爭的負(fù)面效應(yīng)與國家治理困境

毋庸置疑，規(guī)范的競爭是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。發(fā)展型地方政府間的競爭會帶來雙重影響，客觀上，發(fā)展型地方政府間的競爭進(jìn)一步加強了地方政府行為的積極性和主動性，創(chuàng)新動力也更足。改革開放以來，我國經(jīng)濟的高速增長，地方政府作出了重要貢獻(xiàn)。但是，地方政府間的過度競爭乃至非規(guī)則化的無序競爭也帶來了諸多問題，負(fù)面效應(yīng)也不容小視。

(一)發(fā)展型地方政府間過度競爭的負(fù)面效應(yīng)

發(fā)展型地方政府間競爭并非都是良性競爭，在很大程度上存在著過度競爭和惡性競爭的情況，由此而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也比較明顯。人民論壇問卷調(diào)查中心的調(diào)查顯示，超過72%的受調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前地方政府的競爭程度相當(dāng)激烈；60%的受調(diào)查者認(rèn)為其負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)；77%的受訪者認(rèn)為主要的負(fù)面效應(yīng)為“發(fā)展只見物、不見人，老百姓未得實惠”。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟增長動能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國地方政府競爭狀況問卷調(diào)查狀況分析報告》，《人民論壇》2010年第5期?？梢哉f，地方政府間的惡性競爭并不符合“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和“協(xié)調(diào)”的新發(fā)展理念的要求，地方政府的過度競爭帶來的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，違背公共利益的短期效益與可持續(xù)發(fā)展的困境。一些地方政府官員為了取得良好的政績，積極推動指標(biāo)化的經(jīng)濟增長，忽視發(fā)展規(guī)律進(jìn)行大規(guī)模的投資，甚至是不顧投資效益，一些地方政府進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。地方政府的短期經(jīng)濟利益訴求，導(dǎo)致地方政府往往不顧及地方經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度，粗放式的經(jīng)濟增長模式就不能得到有效轉(zhuǎn)變?！坝捎趯蛹壵畠?nèi)部的市場化改革、政府官員任期時限以及相對績效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會去追尋短期經(jīng)濟利益，從而可能會輕視、甚至忽視當(dāng)?shù)氐拈L期發(fā)展?！?周業(yè)安：《地方政府治理：分權(quán)、競爭與轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第2(下)期。

第二，腐敗行為的隱蔽性與“合理化”。在經(jīng)濟績效壓力的推動下和財政資源、政策資源的稀缺性約束下，一些地方政府官員往往通過一些非程序化的方式來爭取財政資源和政策資源，比如所謂的“跑部錢進(jìn)”(地方政府到中央部委或上級政府主管部門去爭取資金和政策)就是這一行為的形象表現(xiàn)。一些地方政府官員為了爭取到更多的資源來滿足自身的政績訴求，不惜請客送禮、找人說情乃至公款行賄等手段來影響上級官員的決策。這些行為往往都披著為了地方經(jīng)濟發(fā)展的合法外衣，表面上并沒有為自己謀求私利，但實際背后隱含的動機卻是與自己的發(fā)展密切相關(guān)的政績和政治利益。利用私人關(guān)系來為自己謀求政績，從而導(dǎo)致國家財政資源和政策資源沒有充分發(fā)揮整體性作用，降低了財政資源和政策資源的效益，而且還會引發(fā)更為扭曲的地方政府間競爭。

第三，地方政府債務(wù)規(guī)模增加。政府性投資是推動地方經(jīng)濟增長的最為直接的方式，在市場經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的情況下更為明顯?！爸袊椒謾?quán)體制下地方政府的競爭是為了滿足地方政府官員政治升遷目的投資驅(qū)動型競爭。”*李淑娟：《解析政府競爭視角下的地方政府融資行為——兼論我國地方政府債務(wù)形成與膨脹》，《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2014年第1期。投資是地方政府推動經(jīng)濟增長的重要手段，在競爭壓力下，地方政府往往忽視自身的財政狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，通過向銀行貸款等方式進(jìn)行融資，以解決資金不足的矛盾。但是政府投資效益往往并不明顯，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷攀升。從我國地方政府債務(wù)的狀況來看，地方政府債務(wù)還是比較嚴(yán)重的，中國社科院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負(fù)債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。*《“國家賬本出爐”：中國能應(yīng)對1.5次金融危機》，《每日經(jīng)濟新聞》2015年7月27日。同時，投資驅(qū)動經(jīng)濟增長受到外部經(jīng)濟環(huán)境因素的影響較大，特別是經(jīng)濟危機帶來的市場疲軟，使得政府投資效益壓力更大，地方政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大。非理性的地方政府債務(wù)將嚴(yán)重影響地方政府的治理能力，同時也進(jìn)一步加大了中央宏觀調(diào)控的難度。如果這一問題不能有效解決，地方政府在經(jīng)濟增長的壓力下，還會進(jìn)一步通過投資的方式來維持經(jīng)濟增長速度，債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步加大。

第四，政府對市場干預(yù)過多，導(dǎo)致市場在資源配置中的作用不能有效發(fā)揮。市場通過價格機制和競爭機制配置資源有一個周期過程，其經(jīng)濟效果的取得具有一定的周期性。但是，政府官員的晉升機制又對他們的政績具有較為嚴(yán)格的時間約束，即各級干部晉升受到任職年限和年齡的制約，如果干部不能在合理的年齡晉升到一定的位置，其政治前途就會變得渺茫。因此，地方政府官員往往不遵循市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，而是通過政策和行政手段來加快經(jīng)濟發(fā)展，以滿足其經(jīng)濟績效的訴求。地方政府往往不是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，而是重點扶持那些能夠“立竿見影”的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使得資源配置在相當(dāng)程度上處于畸形狀態(tài)。在地方政府間競爭壓力下，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，不利于資源的合理流動和統(tǒng)一市場體系的形成，進(jìn)一步壓縮了市場的空間。加之，我國市場經(jīng)濟體制本身的不完善性，政府與市場的邊界比較模糊，政府干預(yù)市場的情況仍然比較普遍。

(二)發(fā)展型地方政府間的惡性競爭帶來的國家治理困境

地方政府間的惡性競爭既會影響整個區(qū)域間的平衡發(fā)展，同時也會在地方政府內(nèi)部產(chǎn)生深刻影響。會影響到整個國家的平衡發(fā)展，片面的經(jīng)濟增長也導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面影響，積累了大量的社會矛盾，許多群體性事件的發(fā)生與地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度、與民爭利不無關(guān)系。地方政府造成的大量社會問題不斷累積，就會不斷地向上級政府?dāng)U展?！暗胤秸g競爭的重點在于爭取中央政府掌握的稅收、補貼等政策優(yōu)惠的額度、大型公共項目的規(guī)劃與投資審批權(quán)限，試驗區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的審批設(shè)立與升級、中央財政轉(zhuǎn)移支付等稀缺資源，以及分散于社會的公眾與社會組織中的稀缺資源?！?張煥英、王德新：《地方政府間過度競爭的影響及其戰(zhàn)略伙伴關(guān)系構(gòu)建》，《商業(yè)時代》2011年第31期。當(dāng)?shù)胤秸卫砟芰偷胤截斦o法滿足治理需要的時候，地方政府間的競爭就會進(jìn)一步演化到對中央財政和政策的競爭，地方政府在政策執(zhí)行過程中，也會出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，出現(xiàn)地方利益與國家整體利益的博弈，地方政府的惡性競爭會削弱中央政府的公信力，增加國家整體性治理的難度。

四、地方政府間競爭的治理路徑

從中國經(jīng)濟發(fā)展的走向來看，發(fā)展仍然是地方政府基本任務(wù)。競爭仍然是地方政府行為的基本動力，但是競爭必須建立在合理的法律制度框架下來進(jìn)行，應(yīng)是良性的有序競爭，而非惡性的無序競爭。從整個國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國家整體治理能力的提升來看，需要通過法律和制度建設(shè)來形成良性的地方政府的競爭合作機制。

(一)從國家整體性治理的角度，明確各級政府的事權(quán)關(guān)系

國家治理是一個整體性的系統(tǒng)工程，國家治理的現(xiàn)代化就是要使各個治理主體在各領(lǐng)域公共事務(wù)治理過程中實現(xiàn)治理的制度化和法治化，通過治理能力的提升來提高治理的效果。事實上，正確處理政府間關(guān)系的關(guān)鍵還是政府職能的定位，一個是宏觀層面的不同政府層次的職能定位，即上下級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，另一個就是微觀層面的地方政府職能定位，即地方政府到底應(yīng)該做什么，如何處理政府與市場、社會的關(guān)系。所以，從宏觀制度框架上，必須要進(jìn)一步理順中央政府與地方政府、地方政府與地方政府的關(guān)系?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了中央與地方的事權(quán)關(guān)系，“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定責(zé)任和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)?！?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這兩個決定從國家頂層設(shè)計的層面明確了中央政府與地方政府的事權(quán)關(guān)系，具有明確的政策導(dǎo)向性和制度規(guī)定性。

(二)在政策導(dǎo)向上平衡經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)，發(fā)揮市場的決定性作用

在國家宏觀政策方面，要平衡經(jīng)濟發(fā)展與公共服務(wù)的關(guān)系，改善地方政府片面追求數(shù)字化、指標(biāo)化的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。使發(fā)展的內(nèi)容更為豐富和全面，發(fā)展的主體更為多元，發(fā)展的過程更富有效率，發(fā)展的評價更為科學(xué)，發(fā)展的結(jié)果更能惠及廣大人民群眾。黨的十八屆三中全會提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。國家應(yīng)通過頂層設(shè)計，在法律和制度層面明確市場的主體性地位，切實轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步加大行政審批制度改革的力度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的最重要因素。引導(dǎo)地方政府將工作的重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會管理上來，推動政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

(三)完善地方政府官員的績效評價和問責(zé)機制

規(guī)范地方政府官員行為的根本還是通過制度約束來改變其行為預(yù)期?？茖W(xué)的地方政府間競爭機制必須圍繞官員行為動機和邏輯來進(jìn)行設(shè)計。在當(dāng)前我國干部管理體制下，如何對地方政府進(jìn)行績效評價將直接影響地方政府官員的行為邏輯。

第一，構(gòu)建合理的地方政府和官員的績效評價指標(biāo)體系?？冃гu價的核心要素是績效指標(biāo)。地方政府官員正常的晉升要求、利益訴求都是合理的，但是作為滿足其晉升和利益訴求的評價條件必須是科學(xué)的，這樣才能起到改變官員行為的作用。根據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心進(jìn)行的調(diào)查，就如何規(guī)范地方政府競爭行為這一問題，66%的受調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)完善地方政府政績的考核指標(biāo)體系。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟增長動能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國地方政府競爭狀況問卷調(diào)查狀況分析報告》，《人民論壇》2010年第5期。當(dāng)前，最為重要的是打破片面的以GDP增長速度為核心指標(biāo)的績效評價指標(biāo)體系，將公共服務(wù)水平、群眾滿意度等納入到地方政府評價的指標(biāo)體系之中。在干部考核任用過程中，做到各類指標(biāo)權(quán)重的合理分配。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。這為完善政府績效評估指標(biāo)體系指明了方向，也為干部考核、任用過程中的績效明確了標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實現(xiàn)地方政府和官員績效評價主體多元化。從技術(shù)的角度來看，政府績效評價是一項專業(yè)性很強的工作。同時，政府績效也在相當(dāng)程度上反映了政府服務(wù)的水平。因此，政府績效評價不僅僅是政府自身的事情，要引入更為多元的評價主體，特別是人民群眾對政府績效的評價。政府績效評價要本著多元化的原則，要充分發(fā)揮地方人大、政協(xié)、群眾在地方政府績效和干部績效評價中的主體性作用，加大多元主體對官員績效評價的權(quán)重，彌補上級和下級之間由于信息不對稱所帶來的評價盲區(qū)，改變地方政府官員唯上不唯下的局面，進(jìn)一步密切干群關(guān)系。

第三，建立嚴(yán)格的官員問責(zé)機制。官員問責(zé)機制是官員正確行使權(quán)力、履行職責(zé)的基本制度保障。在建立科學(xué)的官員績效指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步完善官員問責(zé)機制。這樣才能使官員始終有著明確的責(zé)任意識，樹立正確的權(quán)力觀和政績觀?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這明確了官員問責(zé)機的法制化方向，官員問責(zé)機制將從柔性機制向剛性機制轉(zhuǎn)變，有利于全面推進(jìn)依法決策、依法行政。

地方政府競爭是一把雙刃劍，一方面可以提高政府工作的動力，推動地方經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，惡性的無序競爭會加劇政府對市場的干預(yù)，導(dǎo)致公共投資失衡，公共服務(wù)供給乏力和不均衡。同時，也會進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的不平衡。我國地方政府間競爭主要是由被異化的經(jīng)濟發(fā)展的政策導(dǎo)向和以政績?yōu)榛A(chǔ)的官僚晉升機制共同引發(fā)的，受制于中央與地方關(guān)系模式和治理資源的稀缺性，地方政府間的惡性競爭會導(dǎo)致國家整體治理的困境。因此，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求出發(fā)，必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地方政府無序競爭的局面，通過法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，推動地方政府治理方式的轉(zhuǎn)變與治理能力的提升。

吉林省教育廳人文社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“中國政府機構(gòu)改革中人員分流問題研究”(吉教科文合字[2011]第167號)；長春師范大學(xué)人文社會科學(xué)項目“中國行政發(fā)展中的非正式制度研究”(長師院社科合字[2011]第005號)。

朱明仕(1976-)，男，法學(xué)博士，長春師范大學(xué)政法學(xué)院副教授；尹華(1966-)，女，長春師范大學(xué)政法學(xué)院教授(長春 130032)