張書(shū)林

（湖北汽車(chē)工業(yè)學(xué)院法學(xué)系，湖北十堰 442002）

中國(guó)在應(yīng)對(duì)反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)適用上的困境與出路
——以美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查為視角

張書(shū)林

（湖北汽車(chē)工業(yè)學(xué)院法學(xué)系，湖北十堰 442002）

適用外部基準(zhǔn)計(jì)算來(lái)自中國(guó)產(chǎn)品的補(bǔ)貼利益，已成為美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查的普遍做法。然而，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》第14條關(guān)于補(bǔ)貼利益計(jì)算方法的規(guī)定比較模糊，專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)該條含義的解釋又過(guò)于寬松，導(dǎo)致反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)在適用外部基準(zhǔn)上有較大的自由裁量權(quán)。由于現(xiàn)行規(guī)則的弊端，中國(guó)很難對(duì)美國(guó)濫用外部基準(zhǔn)的行為成功抗辯。為擺脫在外部基準(zhǔn)適用上的困境，中國(guó)應(yīng)該同利益關(guān)聯(lián)方協(xié)調(diào)立場(chǎng)，通過(guò)多邊談判尋求規(guī)則之改變。而針對(duì)具體個(gè)案，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)在外部基準(zhǔn)適用的前提和實(shí)際基準(zhǔn)可比性的證明標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行挑戰(zhàn)。鑒于中國(guó)近期在上述兩方面都難以取得較大進(jìn)展，擴(kuò)大外部基準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的適用是中國(guó)目前比較務(wù)實(shí)的做法。

反補(bǔ)貼調(diào)查；外部基準(zhǔn)；適用前提；可比性；證明標(biāo)準(zhǔn)

在反補(bǔ)貼調(diào)查中，補(bǔ)貼接受者從政府的資助中獲得“利益”是衡量補(bǔ)貼是否存在以及補(bǔ)貼幅度的標(biāo)準(zhǔn)。[1]利益的確定需要一個(gè)比較基準(zhǔn)，按照WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（以下稱(chēng)DSB）對(duì)利益的解釋?zhuān)绻隹趪?guó)政府以比在市場(chǎng)中可獲得的更為優(yōu)惠的條件提供財(cái)政資助，就屬于對(duì)接受者授予利益?？梢?jiàn)，市場(chǎng)條件是確定是否存在補(bǔ)貼利益及大小的依據(jù)。但市場(chǎng)有國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)之分，如果反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)以補(bǔ)貼提供國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)條件下本應(yīng)支付的對(duì)價(jià)與接受者為獲得補(bǔ)貼而實(shí)際支付的對(duì)價(jià)相比較計(jì)算補(bǔ)貼利益，此為補(bǔ)貼利益計(jì)算的內(nèi)部基準(zhǔn)；反之，如果采用出口國(guó)之外的某種市場(chǎng)條件進(jìn)行比較，則屬于補(bǔ)貼利益計(jì)算的外部基準(zhǔn)。在美國(guó)對(duì)華進(jìn)行的反補(bǔ)貼調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部（以下稱(chēng)DOC）普遍采用外部基準(zhǔn)計(jì)算和征收中國(guó)產(chǎn)品的的反補(bǔ)貼稅。[2]外部基準(zhǔn)的不當(dāng)適用人為抬高了反補(bǔ)貼稅率，使中國(guó)輸美產(chǎn)品遭受了不公正的貿(mào)易救濟(jì)措施。雖然中國(guó)政府和涉案企業(yè)在反補(bǔ)貼調(diào)查應(yīng)訴和相關(guān)WTO訴訟中都進(jìn)行了積極抗辯，但都沒(méi)有獲得成功。那么，美國(guó)外部基準(zhǔn)的適用是否符合WTO規(guī)則？中國(guó)怎樣才能突破在外部基準(zhǔn)適用上的困境？本文將結(jié)合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下稱(chēng)SCM協(xié)議）第14條、《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條（b）款、美國(guó)國(guó)內(nèi)法以及WTO相關(guān)的司法實(shí)踐，對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)分析。

一、美國(guó)適用外部基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼利益的法律依據(jù)

在反補(bǔ)貼調(diào)查中適用外部基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼利益，必須具有WTO法律依據(jù)，否則將會(huì)受到被調(diào)查成員在DSB的指控；調(diào)查當(dāng)局還必須具有國(guó)內(nèi)法上的依據(jù)，否則也可能受到被調(diào)查企業(yè)和調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)利益關(guān)聯(lián)方在當(dāng)局國(guó)內(nèi)法院的指控。因此，對(duì)美國(guó)適用外部基準(zhǔn)法律依據(jù)的探討，就必須結(jié)合SCM協(xié)議第14條、《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條（b）款以及美國(guó)相關(guān)的國(guó)內(nèi)法展開(kāi)。

（一）SCM協(xié)議第14條

通常情況下，對(duì)于政府提供貨物、服務(wù)、貸款等補(bǔ)貼利益，可以將政府價(jià)格與提供國(guó)現(xiàn)行私營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行比較來(lái)確定。但如果不存在私營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格，或者因政府管制價(jià)格或主導(dǎo)市場(chǎng)而導(dǎo)致出口國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)扭曲，可否拒絕使用出口國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格，轉(zhuǎn)而尋求某種“替代市場(chǎng)”（即外部基準(zhǔn)）進(jìn)行比較以計(jì)算補(bǔ)貼利益？SCM協(xié)議第14條對(duì)此沒(méi)有給出明確答案，需要結(jié)合DSB專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)該條的法律解釋進(jìn)行分析。

SCM協(xié)議第14條首先規(guī)定“以補(bǔ)貼接受者所獲得的利益計(jì)算補(bǔ)貼數(shù)額”，并要求成員方在遵守該條提出的指導(dǎo)規(guī)則前提下，自行制定具體的計(jì)算方法。[3]然后，該條用四款分別規(guī)定政府提供股本、貸款、貸款擔(dān)保以及政府提供貨物、服務(wù)補(bǔ)貼利益計(jì)算的指導(dǎo)規(guī)則。其中，（a）款在是否可以適用外部基準(zhǔn)的態(tài)度上十分明確，對(duì)于政府提供的股本，補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)是出口國(guó)私人投資者通常的投資做法，即應(yīng)采用國(guó)內(nèi)基準(zhǔn)。但其他三款是否允許適用外部基準(zhǔn)，從其字面意思上難以判斷，只能通過(guò)DSB專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)的解釋予以明確。

第14條（b）款規(guī)定政府貸款補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)為“貸款接受者可能實(shí)際從市場(chǎng)上獲得的可比商業(yè)貸款”。從條款的字面意思看，其確立了“市場(chǎng)”和“可比性”的標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)何方市場(chǎng)語(yǔ)焉不詳。這是否就意味著，如果貸款國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)可獲的商業(yè)貸款不具有可比性，則可以適用貸款國(guó)以外市場(chǎng)上具有可比性的商業(yè)貸款？對(duì)此問(wèn)題，上訴機(jī)構(gòu)在中國(guó)訴美國(guó)雙反措施案（以下稱(chēng)DS379案）中指出，第14條（b）款使用了“could”這一虛擬時(shí)態(tài)的措辭，表明該條款下的貸款基準(zhǔn)不必是實(shí)際存在的，或?qū)嶋H能在市場(chǎng)中獲得的，這主要是從借款者風(fēng)險(xiǎn)方面的一個(gè)判斷，即該基準(zhǔn)貸款是否是被調(diào)查的借款人能夠在市場(chǎng)上獲得的貸款。第14條（b）款并沒(méi)有排除采用受調(diào)查公司所在市場(chǎng)并未實(shí)際獲得的商業(yè)貸款作為基準(zhǔn)利率的可能性，比如其他市場(chǎng)的貸款或結(jié)構(gòu)貸款。上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)而指出，對(duì)第14條（b）款過(guò)分的形式主義解釋將破壞條款的目的，并導(dǎo)致無(wú)法計(jì)算補(bǔ)貼利益。如果特定市場(chǎng)和特定貨幣的貸款因政府干預(yù)而扭曲，則可以采用公司在市場(chǎng)上可實(shí)際獲得的可比商業(yè)貸款之外的基準(zhǔn)。

第14條（c）款規(guī)定的是政府貸款擔(dān)保補(bǔ)貼利益的計(jì)算方法，提出的比較基準(zhǔn)是“無(wú)政府擔(dān)保的可比商業(yè)貸款”，雖然DS379案專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)的解釋沒(méi)有涉及該條款，但由于其與第14條（b）款內(nèi)容基本一致，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)（b）款的解釋可以類(lèi)推適用。

根據(jù)第14條（d）款的規(guī)定，政府提供貨物或服務(wù)或購(gòu)買(mǎi)貨物補(bǔ)貼利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“報(bào)酬是否適當(dāng)”，而報(bào)酬是否適當(dāng)應(yīng)聯(lián)系（或參考）（in relation to）提供國(guó)或購(gòu)買(mǎi)國(guó)現(xiàn)行的市場(chǎng)條件。在美國(guó)第四軟木案（以下稱(chēng)DS257案）中，美國(guó)和加拿大就條文中的“in relation to”的理解產(chǎn)生爭(zhēng)議，加拿大把其理解為“與…相比較”（in comparison with），從而認(rèn)為美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)該適用加拿大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格認(rèn)定和計(jì)算補(bǔ)貼利益；美國(guó)則把其理解為“考慮到”（taking account of），從而認(rèn)為美國(guó)可以拒絕適用加拿大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。本案專(zhuān)家組支持了加拿大的主張，但上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家組的意見(jiàn)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“in relation to”一詞具有與“相關(guān)”或“關(guān)于”（as regards,with respect to）相似的含義，因此，SCM協(xié)議并不排除適用補(bǔ)貼提供國(guó)市場(chǎng)私營(yíng)價(jià)格之外的某種價(jià)格作為基準(zhǔn)的可能性。將第14條（d）款解釋為在任何情況下排他性地適用補(bǔ)貼提供國(guó)私營(yíng)價(jià)格作為比較基準(zhǔn)，會(huì)破壞第14條乃至整個(gè)SCM協(xié)議的宗旨和目的。而且，第14條序言中提到調(diào)查機(jī)構(gòu)可采用“任何方法”（any method），這表明調(diào)查機(jī)構(gòu)可以采用第14條以外的方法。另外，第14條序言中的“準(zhǔn)則”（guidelines）一詞也表明，不應(yīng)當(dāng)把（a）項(xiàng)至（d）項(xiàng)的規(guī)則解釋為適合任何情況的嚴(yán)格規(guī)則。[4]因此，可以適用外部基準(zhǔn)計(jì)算政府提供貨物或服務(wù)或購(gòu)買(mǎi)貨物的補(bǔ)貼利益。

（二）《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條（b）款

《中國(guó)入世議定書(shū)》是WTO規(guī)則體系不可分割的組成部分，中國(guó)依據(jù)議定書(shū)承擔(dān)的所謂“超WTO義務(wù)”則是其它成員的“超WTO權(quán)利”，在對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查適用外部基準(zhǔn)問(wèn)題上，WTO成員可以在《中國(guó)入世議定書(shū)》中找到法律依據(jù)。議定書(shū)第15條（b）款規(guī)定：在根據(jù)SCM協(xié)議第二、三及五部分規(guī)定進(jìn)行的程序中，在處理第14條（a）款、（b）款、（c）款和（d）款所述補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)適用SCM協(xié)議的有關(guān)規(guī)定；但是，考慮到中國(guó)國(guó)內(nèi)的現(xiàn)有情況和條件并非總能作為適當(dāng)基準(zhǔn)的可能性，如果對(duì)中國(guó)適用SCM協(xié)議遇到特殊困難，WTO進(jìn)口成員方可以使用其它方法衡量和計(jì)算中國(guó)的補(bǔ)貼利益。該WTO進(jìn)口成員在考慮使用中國(guó)以外的情況和條件之前，只要可行，應(yīng)對(duì)此類(lèi)現(xiàn)有情況和條件進(jìn)行調(diào)整。與SCM協(xié)議第14條在外部基準(zhǔn)適用上的模糊性不同，議定書(shū)第15條（b）款明示允許適用中國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)條件之外的基準(zhǔn)，不過(guò)需要滿足“特殊困難”的前提條件，并要求在適用外部基準(zhǔn)之前進(jìn)行調(diào)整。但何謂“特殊困難”？調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)如何進(jìn)行調(diào)整？該條款并沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定。在DS379案中，由于中美雙方都沒(méi)有就議定書(shū)第15條（b）款提出權(quán)利主張，專(zhuān)家組也沒(méi)有就此問(wèn)題展開(kāi)分析，有待在今后的反補(bǔ)貼實(shí)踐中進(jìn)一步澄清。

（三）美國(guó)國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定

美國(guó)調(diào)整反補(bǔ)貼的法律是經(jīng)《烏拉圭回合協(xié)定法》修訂的《1930年關(guān)稅法》，以及《聯(lián)邦法規(guī)》中與其相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。《1930年關(guān)稅法》中涉及補(bǔ)貼利益計(jì)算基準(zhǔn)的是第771節(jié)（5）（E），即《美國(guó)法典》第19編第1677節(jié)（5）（E）；《聯(lián)邦法規(guī)》中的相關(guān)條款是第19編第351.505、351.506、351.507、351.511節(jié)。

《1930年關(guān)稅法》第771節(jié)（5）（E）無(wú)論在形式還是內(nèi)容上與SCM協(xié)議第14條非常一致，除沒(méi)有該條的序言文字之外，幾乎是該條的翻版。對(duì)政府股本形式的補(bǔ)貼，確立了“股本提供國(guó)私人投資者通常的投資做法”的比較基準(zhǔn)；對(duì)政府貸款補(bǔ)貼，確立了“可實(shí)際從市場(chǎng)上獲得的可比商業(yè)貸款”的比較基準(zhǔn)；對(duì)政府貸款擔(dān)保補(bǔ)貼，確立了“無(wú)政府擔(dān)保的可比商業(yè)貸款”的比較基準(zhǔn)；對(duì)政府提供貨物、服務(wù)或購(gòu)買(mǎi)貨物，報(bào)酬是否適當(dāng)應(yīng)與“提供國(guó)或購(gòu)買(mǎi)國(guó)的現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行比較”?？梢?jiàn)，《1930年關(guān)稅法》第771節(jié)（5）（E）并沒(méi)有明確授權(quán)DOC適用外部基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼利益。

《聯(lián)邦法規(guī)》第19編第351.505、351.506、351.507、351.511節(jié)分別是《1930年關(guān)稅法》第771節(jié)（5）（E）規(guī)定的四種情形配套的實(shí)施細(xì)則。在這四節(jié)內(nèi)容中只有351.511節(jié)涉及到外部基準(zhǔn)的適用問(wèn)題。該節(jié)為“適當(dāng)報(bào)酬”規(guī)定了三個(gè)位階的比較基準(zhǔn)，依次是：被調(diào)查國(guó)實(shí)際交易的市場(chǎng)價(jià)格、被調(diào)查國(guó)購(gòu)買(mǎi)者可以實(shí)際獲得的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格和評(píng)估政府的價(jià)格是否和市場(chǎng)一致。即《聯(lián)邦法規(guī)》僅對(duì)提供貨物、服務(wù)或購(gòu)買(mǎi)貨物明確規(guī)定可以適用外部基準(zhǔn)，而對(duì)提供股本、貸款和貸款擔(dān)保，并沒(méi)有明確授權(quán)適用外部基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼利益。

二、美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼適用外部基準(zhǔn)的實(shí)踐及存在的問(wèn)題

（一）美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼適用外部基準(zhǔn)的實(shí)踐

在絕大多數(shù)的美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中，DOC都拒絕適用中國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而采用國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格、虛擬的市場(chǎng)價(jià)格或第三國(guó)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算中國(guó)出口產(chǎn)品的補(bǔ)貼利益，在實(shí)踐中形成了對(duì)政府提供貨物、政府貸款和政府提供土地補(bǔ)貼利益的評(píng)估和計(jì)算方法。

1．政府提供貨物補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)

對(duì)于涉案企業(yè)從國(guó)有企業(yè)獲得的鋼材、橡膠等原材料和中間投入物的補(bǔ)貼利益，除新充氣工程機(jī)械輪胎案外，①美國(guó)商務(wù)部在該案中采用了受調(diào)查企業(yè)天然橡膠和合成橡膠月度進(jìn)口價(jià)格和企業(yè)從國(guó)內(nèi)私營(yíng)主體購(gòu)買(mǎi)橡膠的加權(quán)平均價(jià)格作為比較基準(zhǔn)。DOC都采用“順位三階法”識(shí)別和計(jì)算國(guó)有企業(yè)提供原材料和中間投入物的補(bǔ)貼利益。以美國(guó)首次對(duì)中國(guó)政府提供貨物適用外部基準(zhǔn)的環(huán)狀焊接碳素鋼管案為例，由于向涉案企業(yè)提供熱軋鋼的寶鋼集團(tuán)屬于國(guó)有企業(yè)，調(diào)查當(dāng)局以多數(shù)股權(quán)原則認(rèn)定此類(lèi)國(guó)有企業(yè)等同于政府當(dāng)局。在滿足了主體要件后，調(diào)查當(dāng)局通過(guò)對(duì)中國(guó)熱軋鋼行業(yè)的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的估算，推定國(guó)有企業(yè)的熱軋鋼市場(chǎng)份額為96.1%，并認(rèn)為熱軋鋼市場(chǎng)由政府控制，即使存在私營(yíng)交易，其價(jià)格也不可能獨(dú)立于政府價(jià)格，因此拒絕適用中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。在選擇替代基準(zhǔn)時(shí)，對(duì)于存在進(jìn)口行為的企業(yè)，采用實(shí)際進(jìn)口價(jià)作為比較基準(zhǔn)；對(duì)其他企業(yè)，采用英國(guó)金屬導(dǎo)報(bào)（Metal Bulletin）公布的全球鋼鐵基準(zhǔn)定價(jià)系統(tǒng)（Steel Benchmarker）熱軋鋼世界出口平均價(jià)格作為基準(zhǔn)。①USDOC：Issues and decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Circular Welded Carbon Quality Steel Pipe from the People's Republic of China．參見(jiàn)http：//ia.ita.doc. gov.此案確立了政府提供貨物補(bǔ)貼利益計(jì)算的一般模式，在此后的復(fù)合編織袋案、薄壁矩形鋼管案等案件中，DOC都采用進(jìn)口價(jià)格、國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格或出口國(guó)組平均價(jià)格識(shí)別和計(jì)算國(guó)有企業(yè)向涉案企業(yè)提供原材料和中間投入物的補(bǔ)貼利益。②USDOC：Issues and decision Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Laminated Woven Sacks from the People's Republic of China．參見(jiàn)http：//ia.ita.doc.gov.

2．政府貸款補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)

DOC在銅版紙案中確立了以虛擬市場(chǎng)利率計(jì)算中國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行貸款補(bǔ)貼利益的先例，并在后續(xù)案件中如法炮制。首先，DOC把中國(guó)的商業(yè)銀行認(rèn)定為政府機(jī)構(gòu)，且所涉貸款屬政府政策性貸款計(jì)劃項(xiàng)目，因而不屬于商業(yè)貸款，需要確定適當(dāng)基準(zhǔn)計(jì)算其補(bǔ)貼利益。然后，在確定比較基準(zhǔn)時(shí)，DOC基于下述理由拒絕適用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)利率。其一，因?yàn)橹袊?guó)政府對(duì)銀行業(yè)的持續(xù)、重大的干預(yù)，銀行體系不存在實(shí)際運(yùn)行的市場(chǎng)，本國(guó)銀行貸款利率不能作為基準(zhǔn)利率。其二，鑒于外資銀行的資產(chǎn)規(guī)模和市場(chǎng)份額均無(wú)法與國(guó)有商業(yè)銀行相比，中國(guó)政府對(duì)銀行業(yè)的限制和影響同樣也滲透到其境內(nèi)的外國(guó)銀行，外國(guó)銀行的貸款利率也不能作為基準(zhǔn)利率。最后，在選擇替代基準(zhǔn)時(shí)，DOC采用了虛擬的市場(chǎng)利率作為比較基準(zhǔn)。即選擇了與中國(guó)人均收入相當(dāng)?shù)?3個(gè)國(guó)家，根據(jù)其實(shí)際利率數(shù)據(jù)，通過(guò)制度質(zhì)量指數(shù)回歸方程模擬出中國(guó)2003年、2004年和2005年的利率替代基準(zhǔn)。③USDOC：Issues and decesion Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the People's Republic of China．參見(jiàn)http：//ia.ita.doc.gov.

3．政府提供土地使用權(quán)補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)

根據(jù)美國(guó)1998年制定的反補(bǔ)貼法實(shí)施細(xì)則，政府提供土地租賃等同于政府提供商品或服務(wù)。DOC在復(fù)合編織袋和新充氣機(jī)械工程輪胎案中對(duì)中國(guó)土地使用權(quán)補(bǔ)貼利益計(jì)算的外部基準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，其分析過(guò)程仍然是按照“順位三階法”展開(kāi)。首先，DOC認(rèn)為中國(guó)政府是土地的最終所有者，其控制著土地的供應(yīng)和價(jià)格，因此造成市場(chǎng)扭曲，中國(guó)的私營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格（即土地二級(jí)市場(chǎng)）不能作為比較基準(zhǔn)。其次，由于土地的不動(dòng)產(chǎn)屬性，不存在土地的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。然后，DOC重點(diǎn)分析政府的土地定價(jià)是否符合市場(chǎng)規(guī)律?；谡畬?duì)土地交易市場(chǎng)的高度參與、國(guó)有企業(yè)擁有大量免費(fèi)土地和土地交易市場(chǎng)化法律法規(guī)執(zhí)行缺乏力度等原因，DOC認(rèn)定中國(guó)政府的土地定價(jià)不是基于市場(chǎng)原則。在尋找適當(dāng)?shù)奶娲鶞?zhǔn)的過(guò)程中，DOC重點(diǎn)考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、地價(jià)可比性和廠商選擇亞洲地區(qū)投資設(shè)廠的優(yōu)先順序等因素，最終決定以泰國(guó)曼谷地區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)地價(jià)作為計(jì)算中國(guó)政府土地補(bǔ)貼利益的基準(zhǔn)。④USDOC：Issues and Memorandum for the Final Determination in the Countervailing Duty Investigation of New Pneumatic Off-the Road Tires from the People's Republic of China．參見(jiàn)http：//ia.ita.doc.gov.

（二）美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼適用外部基準(zhǔn)實(shí)踐存在的問(wèn)題

美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼適用外部基準(zhǔn)雖有一定的法律依據(jù)，但其在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲的證明方式、實(shí)際選擇基準(zhǔn)的可比性等方面存在諸多問(wèn)題。

1．“市場(chǎng)扭曲”結(jié)論缺乏充分證據(jù)證明。就適用外部基準(zhǔn)的前提條件，上訴機(jī)構(gòu)通過(guò)DS257案確立了“市場(chǎng)扭曲”的標(biāo)準(zhǔn)。上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為：如果已經(jīng)證明政府在市場(chǎng)中作為相同或類(lèi)似貨物提供者的主導(dǎo)地位導(dǎo)致私營(yíng)價(jià)格受到扭曲，進(jìn)口國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)可以適用提供國(guó)私營(yíng)價(jià)格之外的基準(zhǔn)。在多個(gè)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查中，DOC直接依據(jù)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主導(dǎo)地位認(rèn)定市場(chǎng)扭曲，這種做法不僅有悖正常的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，而且違反了上訴機(jī)構(gòu)解釋的認(rèn)定市場(chǎng)扭曲的一般方法。暫且不論將國(guó)有企業(yè)直接等同于政府機(jī)構(gòu)的做法合法與否，即便假定這一結(jié)論成立，政府主導(dǎo)市場(chǎng)也未必一定會(huì)造成市場(chǎng)扭曲，因?yàn)槿绻凑帐袌?chǎng)價(jià)值定價(jià)，就不會(huì)扭曲市場(chǎng)。只有政府主導(dǎo)市場(chǎng)并且不按市場(chǎng)價(jià)值定價(jià)的情況下，才可能導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲，而這正是需要調(diào)查當(dāng)局舉證證明的。DOC把政府的市場(chǎng)地位視為近乎唯一需要的證據(jù)，這恰恰是上訴機(jī)構(gòu)所否定的。上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中明確指出：即使政府的市場(chǎng)份額接近于唯一供應(yīng)商與作為重要供應(yīng)商情形下，其他證據(jù)對(duì)認(rèn)定市場(chǎng)扭曲的重要程度會(huì)有所不同，調(diào)查機(jī)構(gòu)也不能僅憑政府是市場(chǎng)主要供應(yīng)商這一事實(shí)，而拒絕考慮其他有關(guān)事實(shí)。

2．實(shí)際替代基準(zhǔn)欠缺可比性。對(duì)替代市場(chǎng)的選擇，上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中確立了“接近于不存在扭曲時(shí)的現(xiàn)行市場(chǎng)條件”的標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)《1930年關(guān)稅法》第773（c）（4）規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有可比性”和“可比產(chǎn)品重要生產(chǎn)國(guó)”兩個(gè)重要考量因素。[5]但美國(guó)反補(bǔ)貼的實(shí)踐表明，其在替代國(guó)的選擇上往往僅考慮人均國(guó)民收入這一重要因素。比如，對(duì)政府貸款的補(bǔ)貼利益選擇的是與中國(guó)人均國(guó)民收入相當(dāng)?shù)?3個(gè)國(guó)家貸款的加權(quán)平均利率，對(duì)政府提供土地使用權(quán)的補(bǔ)貼利益選擇了與中國(guó)人均國(guó)民收入相當(dāng)?shù)奶﹪?guó)作為替代國(guó)。美國(guó)過(guò)分倚重人均國(guó)民收入的外部基準(zhǔn)選擇實(shí)踐存在如下問(wèn)題：第一，人均收入相當(dāng)并不等于市場(chǎng)價(jià)格水平相當(dāng)，二者有一定的關(guān)聯(lián)，但不可等同。第二，忽視了產(chǎn)品的可比性。比如在美國(guó)對(duì)華晶體硅光伏電池及組件雙反案中，DOC選擇了泰國(guó)作為替代國(guó)，泰國(guó)雖然與中國(guó)在人均國(guó)民收入上相當(dāng)，但泰國(guó)不是光伏產(chǎn)品的重要生產(chǎn)國(guó)，其光伏產(chǎn)業(yè)與中國(guó)可比性不強(qiáng)，因此價(jià)格水平也不具有可比性。第三，抹殺了國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)和某些特殊貨物（如土地）的獨(dú)特性。上訴機(jī)構(gòu)在DS257案報(bào)告中指出，“任何比較優(yōu)勢(shì)將體現(xiàn)在提供國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)條件中，并應(yīng)在調(diào)整時(shí)加以考慮，反補(bǔ)貼措施不應(yīng)抵消國(guó)家間的比較優(yōu)勢(shì)。”而美國(guó)在適用替代基準(zhǔn)時(shí)，除考慮運(yùn)輸成本這一因素對(duì)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整外，對(duì)其他因素都視而不見(jiàn)。

綜上分析，美國(guó)外部基準(zhǔn)的適用實(shí)踐不完全符合WTO和其國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，這樣的偏離旨在為其選擇有利的替代國(guó)提供便利，從而使外部基準(zhǔn)成為其征收懲罰關(guān)稅、保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的工具。

三、中國(guó)在抗辯外部基準(zhǔn)適用上的困境

雖然美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼適用外部基準(zhǔn)的做法存在諸多不合理的地方，但因規(guī)則本身的模糊性和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)其過(guò)于寬松的解釋?zhuān)袊?guó)很難提出有效的抗辯。被調(diào)查企業(yè)在應(yīng)訴中有關(guān)外部基準(zhǔn)的抗辯幾乎沒(méi)有被采納過(guò)，中國(guó)政府在DS379案中關(guān)于外部基準(zhǔn)的主張也沒(méi)有得到上訴機(jī)構(gòu)的支持。①本案上訴機(jī)構(gòu)雖然推翻了專(zhuān)家組關(guān)于美國(guó)外部基準(zhǔn)適用“并非不合理”的裁定，但上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有完成其合法性分析。參見(jiàn)DS379案上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告第537段。

（一）中國(guó)在外部基準(zhǔn)適用的法律依據(jù)上無(wú)抗辯余地

盡管SCM協(xié)議第14條在是否允許適用外部基準(zhǔn)上表意模糊，但上訴機(jī)構(gòu)在DS257案和DS379案等案件中形成的對(duì)外部基準(zhǔn)適用的解釋?zhuān)呀?jīng)為各國(guó)承認(rèn)和遵守。在多哈回合關(guān)于外部基準(zhǔn)的談判中，成員方的爭(zhēng)議主要圍繞在外部基準(zhǔn)規(guī)則的完善方面，而對(duì)于適用外部基準(zhǔn)問(wèn)題本身基本上不存在爭(zhēng)議。[6]22而且《中國(guó)入世議定書(shū)》第15條（b）款明確允許其他成員在適用中國(guó)市場(chǎng)基準(zhǔn)有特殊困難時(shí)，可以適用外部基準(zhǔn)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)法上，雖然明確授權(quán)適用外部基準(zhǔn)的僅限于政府提供貨物或服務(wù)的情形，但通過(guò)法律解釋的方式很容易解決對(duì)其他補(bǔ)貼形式的適用問(wèn)題。因此，美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用外部基準(zhǔn)不存在法律障礙，中國(guó)在此方面沒(méi)有抗辯余地。中國(guó)在反補(bǔ)貼調(diào)查的應(yīng)訴和DS379案審理中沒(méi)有提出此類(lèi)抗辯，正是基于這樣的一個(gè)基本認(rèn)識(shí)。

（二）中國(guó)在外部基準(zhǔn)適用前提的證明上抗辯難度很大

被調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲是適用外部基準(zhǔn)的前提條件，關(guān)于如何證明市場(chǎng)扭曲，上訴機(jī)構(gòu)在DS257和DS379案中似乎確立了政府主導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)致價(jià)格扭曲的原則。但通過(guò)對(duì)兩案上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的梳理，筆者認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)有過(guò)分倚重政府市場(chǎng)占有這一因素之嫌。在DS257案中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，政府作為特定貨物的唯一提供者，可以直接認(rèn)定市場(chǎng)扭曲；政府作為主導(dǎo)提供者，與作為唯一提供者幾乎沒(méi)有差別，因?yàn)槠鋵⑼ㄟ^(guò)自身的價(jià)格策略影響私營(yíng)提供者，勸導(dǎo)私營(yíng)提供者遵循政府定價(jià)；如果政府是重要提供者，這一事實(shí)本身不能證明市場(chǎng)扭曲。在DS379案中，雖然上訴機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)，決定調(diào)查機(jī)構(gòu)能否適用外部基準(zhǔn)的是政府主導(dǎo)造成的價(jià)格扭曲，而不是政府作為市場(chǎng)主導(dǎo)提供者本身。但上訴機(jī)構(gòu)同時(shí)指出，如果政府的市場(chǎng)主導(dǎo)程度很高，價(jià)格扭曲的可能性就更大，其他證據(jù)的權(quán)重將非常有限。并以DOC對(duì)中國(guó)政府在被調(diào)查產(chǎn)品市場(chǎng)份額的證明和對(duì)其它證據(jù)的考慮，認(rèn)定DOC證明了中國(guó)國(guó)內(nèi)私營(yíng)市場(chǎng)價(jià)格扭曲，駁回了中國(guó)對(duì)外部基準(zhǔn)適用前提的訴求。從上訴機(jī)構(gòu)的裁決意見(jiàn)看，政府的市場(chǎng)占有雖不是唯一因素，但卻是至關(guān)重要的因素，在政府的市場(chǎng)份額很高的情況下，對(duì)其他證據(jù)的審查僅具有形式意義，即調(diào)查機(jī)關(guān)只要考慮了其他證據(jù)，就滿足了上訴機(jī)構(gòu)關(guān)于市場(chǎng)扭曲的證明標(biāo)準(zhǔn)。鑒于國(guó)有經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的地位和比重，國(guó)外反補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)構(gòu)很容易滿足上述證明要求，中國(guó)在此問(wèn)題上很難進(jìn)行有效抗辯。

（三）中國(guó)在實(shí)際替代基準(zhǔn)的可比性上也難有效抗辯

對(duì)替代基準(zhǔn)的可比性判斷，上訴機(jī)構(gòu)在DS379案中拒絕了中國(guó)提出的“符合”標(biāo)準(zhǔn)，采用了“接近于”這一寬松的標(biāo)準(zhǔn)。上訴機(jī)構(gòu)指出，貸款的替代基準(zhǔn)必須接近于“公司在市場(chǎng)上可實(shí)際獲得的商業(yè)貸款”，而且調(diào)查機(jī)構(gòu)確定替代基準(zhǔn)時(shí)享有一定程度的靈活性。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，為保證所選的基準(zhǔn)接近于可比的商業(yè)貸款，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。雖然上訴機(jī)構(gòu)撤消了專(zhuān)家組對(duì)DOC選擇的替代基準(zhǔn)“并非不合理”的認(rèn)定，但主要原因是專(zhuān)家組沒(méi)有滿足《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第11條的客觀評(píng)估義務(wù)。至于美國(guó)采用的替代基準(zhǔn)究竟是否符合WTO規(guī)則，上訴機(jī)構(gòu)以專(zhuān)家組報(bào)告沒(méi)有提供充分的、沒(méi)有爭(zhēng)議的事實(shí)為由，沒(méi)有完成其合法性分析。但鑒于上訴機(jī)構(gòu)確立的較為寬松的證明標(biāo)準(zhǔn)和近乎于形式審查的證據(jù)要求，[7]中國(guó)很難成功挑戰(zhàn)貸款利率替代基準(zhǔn)的合法性問(wèn)題。

四、中國(guó)解決外部基準(zhǔn)適用問(wèn)題的出路

中國(guó)在反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)問(wèn)題上遭遇了不公是不爭(zhēng)的事實(shí)，但其抗擊外部基準(zhǔn)的斗爭(zhēng)卻困難重重，涉案企業(yè)在反補(bǔ)貼調(diào)查中的相關(guān)申訴收效甚微，政府在WTO訴訟中的相關(guān)主張也沒(méi)有得到支持。從前文分析可知，造成目前困境的主要原因是規(guī)則本身的模糊性，以及上訴機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大解釋使調(diào)查機(jī)構(gòu)擁有太大的自由裁量權(quán)，因此，解決問(wèn)題的根本出路在于尋求規(guī)則之改變。當(dāng)然，在這一宏大目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，中國(guó)仍要堅(jiān)持在相關(guān)訴點(diǎn)上進(jìn)行挑戰(zhàn)。不過(guò)，鑒于中國(guó)近期在上述兩方面都難以取得較大進(jìn)展，擴(kuò)大外部基準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的適用是中國(guó)目前比較務(wù)實(shí)的選擇。

（一）通過(guò)談判確立公正的規(guī)則

在多哈回合談判中，反補(bǔ)貼外部基準(zhǔn)規(guī)則的修訂也是焦點(diǎn)問(wèn)題之一。在經(jīng)過(guò)提案、多輪討論和磋商的基礎(chǔ)上，談判工作組于2008年12月形成了綜合文本草案修改稿，但由于分歧太大而暫時(shí)擱置。根據(jù)美國(guó)、歐盟和巴西的提案以及談判工作組形成的綜合文本草案，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的外部基準(zhǔn)實(shí)踐轉(zhuǎn)化為多邊規(guī)則應(yīng)是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，而且適用的條件也非常寬松。[6]22-23雖然這一趨勢(shì)會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生更大不利影響，但中國(guó)也沒(méi)有必要逆勢(shì)而為。一是因?yàn)橛小吨袊?guó)入世議定書(shū)》（b）款這個(gè)“緊箍咒”，二是即便沒(méi)有形成多邊規(guī)則，專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)還是照樣裁判。因此，中國(guó)的理性選擇是，承認(rèn)外部基準(zhǔn)適用的合法性，但嚴(yán)格外部基準(zhǔn)適用的紀(jì)律。中國(guó)應(yīng)該抓住后續(xù)談判的契機(jī)，與越南、印尼等有共同利益的發(fā)展中成員協(xié)調(diào)立場(chǎng)，共同提出修改方案，爭(zhēng)取在最終形成的規(guī)則中能夠反映中國(guó)的立場(chǎng)。中國(guó)的提案應(yīng)圍繞確立外部基準(zhǔn)例外適用的原則、嚴(yán)格外部基準(zhǔn)適用的前提條件和審慎選擇替代基準(zhǔn)三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。

1．確立外部基準(zhǔn)例外適用的原則。從SCM協(xié)議第14條的規(guī)定看，補(bǔ)貼利益的計(jì)算通常應(yīng)適用國(guó)內(nèi)基準(zhǔn)，外部基準(zhǔn)僅在例外情況下適用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的角度看，政府補(bǔ)貼授予的利益只有在同一個(gè)市場(chǎng)上比較，才具有真正的可比性，而上訴機(jī)構(gòu)也承認(rèn)“調(diào)查機(jī)構(gòu)很難復(fù)制一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行的市場(chǎng)條件”。因此，補(bǔ)貼提供國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)是計(jì)算補(bǔ)貼利益的最佳基準(zhǔn)，也應(yīng)是最經(jīng)常適用的基準(zhǔn)。即便在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲的情形下，也應(yīng)首先考慮對(duì)國(guó)內(nèi)基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整適用。但美國(guó)對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐表明，外部基準(zhǔn)的適用已經(jīng)成為常態(tài)，國(guó)內(nèi)基準(zhǔn)適用則成為例外。為了遏制這種狀況的蔓延，應(yīng)該在第14條的修訂中增加“外部基準(zhǔn)僅在例外情況下適用”的明確表述，并增補(bǔ)基準(zhǔn)選擇順序的具體規(guī)定，作為對(duì)該原則的強(qiáng)化。補(bǔ)貼利益計(jì)算基準(zhǔn)的選擇順序?yàn)椋海?）國(guó)內(nèi)現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格（利率）；（2）在肯定性證據(jù)證明國(guó)內(nèi)現(xiàn)行市場(chǎng)扭曲時(shí)，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格（利率）進(jìn)行調(diào)整后適用；（3）唯有在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲或根本不存在市場(chǎng)等無(wú)法對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整時(shí)，可以適用外部基準(zhǔn)。

2．嚴(yán)格外部基準(zhǔn)適用的前提條件。既然外部基準(zhǔn)僅應(yīng)在例外情況下適用，就應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定其適用條件和證明標(biāo)準(zhǔn)。以“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲”作為外部基準(zhǔn)的適用前提有其經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯依據(jù)，但在如何證明市場(chǎng)扭曲方面，實(shí)踐中存在一些偏差。中國(guó)的提案應(yīng)該明確強(qiáng)調(diào)：政府的市場(chǎng)份額并不必然導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲，即便是在接近唯一提供者的情形下亦是如此，調(diào)查當(dāng)局必須以直接證據(jù)證明政府是以何種方式、在多大程度上扭曲了市場(chǎng)，或者證明若無(wú)政府的參與行為，受調(diào)查國(guó)的市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)不同，并且，在缺乏此類(lèi)證據(jù)時(shí)應(yīng)推定不存在市場(chǎng)扭曲。通過(guò)嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)限制調(diào)查機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，遏制外部基準(zhǔn)被濫用的態(tài)勢(shì)。

3．審慎選擇替代基準(zhǔn)。調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎選擇替代基準(zhǔn)，并承擔(dān)替代基準(zhǔn)與受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)“可比性”的證明責(zé)任。在替代國(guó)的選擇上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)是一個(gè)重要的因素，但非決定因素。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)并不等于價(jià)格水平相當(dāng)，調(diào)查當(dāng)局還需證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與價(jià)格水平之間的關(guān)系，否則，就沒(méi)有完成可比性的證明責(zé)任。另外，在涉及政府提供貨物或服務(wù)的案例中，替代國(guó)應(yīng)是貨物或服務(wù)的重要生產(chǎn)國(guó)或提供國(guó)，即只有在生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)能力等因素相當(dāng)?shù)那闆r下，產(chǎn)品的價(jià)格才具有可比性。最后，替代國(guó)的適用不應(yīng)抵消國(guó)家間的比較優(yōu)勢(shì)。這要求調(diào)查機(jī)構(gòu)依據(jù)資源優(yōu)勢(shì)和質(zhì)量、可獲性、適銷(xiāo)性、運(yùn)輸?shù)绕渌鼞?yīng)予考慮的因素，對(duì)選擇的替代國(guó)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整后適用。[8]

（二）具體案件中的抗辯策略

由于現(xiàn)行規(guī)則的弊端，中國(guó)在補(bǔ)貼利益外部基準(zhǔn)上抗辯難度較大，但中國(guó)還是不能把全部希望都寄托在未來(lái)規(guī)則的改變上，而放棄目前案件中的抗辯機(jī)會(huì)。一則是因?yàn)樵谔囟ǖ脑V點(diǎn)上還是有成功的希望，二則這些抗辯也是為改變規(guī)則造勢(shì)。在具體案件的抗辯上，應(yīng)重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面進(jìn)行：第一，中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不存在扭曲；第二，調(diào)查機(jī)構(gòu)選用的替代基準(zhǔn)不具有可比性。

1．中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不存在扭曲。中國(guó)可以通過(guò)證明國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不存在扭曲，存在可以比較的私營(yíng)價(jià)格，或者調(diào)查機(jī)構(gòu)沒(méi)能證明市場(chǎng)扭曲，從而否定調(diào)查機(jī)構(gòu)適用外部基準(zhǔn)的合法性。以國(guó)有企業(yè)提供原材料的補(bǔ)貼利益為例，中國(guó)可以從以下方面舉證：（1）中國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的政府定價(jià)，國(guó)有企業(yè)和其他企業(yè)一樣平等參與競(jìng)爭(zhēng)，原材料的價(jià)格由市場(chǎng)形成，且每日價(jià)格都在上下波動(dòng)，并提供一定時(shí)段價(jià)格波動(dòng)的詳細(xì)證據(jù)。（2）該原材料行業(yè)的分散程度，包括國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)份額，較大幾家生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)份額，特別是私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，以及進(jìn)口產(chǎn)品的市場(chǎng)份額。（3）在國(guó)有企業(yè)占有較大市場(chǎng)份額的情況下，應(yīng)進(jìn)一步分析國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)，特別是私有股份占有較大比例時(shí)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)有保護(hù)股東利益的義務(wù)，不可能做出有損股東利益的定價(jià)。（4）該原材料行業(yè)中的私營(yíng)投資水平的逐年增加趨勢(shì)，以證明行業(yè)的市場(chǎng)化程度。在正面抗辯的同時(shí)，中國(guó)也可以提出美國(guó)調(diào)查當(dāng)局沒(méi)有證明中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲，從而否定其采用外部基準(zhǔn)的合法性。以DS379案為例，美國(guó)商務(wù)部對(duì)市場(chǎng)扭曲的論證幾乎只圍繞政府主導(dǎo)市場(chǎng)展開(kāi)。雖然專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)否決了中國(guó)的抗辯，認(rèn)為美國(guó)對(duì)其他相關(guān)因素也進(jìn)行了論述。但上訴機(jī)構(gòu)同時(shí)指出，美國(guó)商務(wù)部對(duì)政府市場(chǎng)份額以外其他證據(jù)的考察有些草率。這是美國(guó)證據(jù)上一個(gè)較大的瑕疵，只是因?yàn)橹袊?guó)政府在熱軋鋼市場(chǎng)高達(dá)96.1%的市場(chǎng)份額，使得市場(chǎng)份額以外因素的重要性降低，這一瑕疵才沒(méi)有影響到上訴機(jī)構(gòu)的裁決。假設(shè)在該案中，中國(guó)政府在調(diào)查一開(kāi)始就提供了美國(guó)要求的相關(guān)信息，使美國(guó)不能依據(jù)“不利推定”確定政府的熱軋鋼市場(chǎng)份額，或者假設(shè)政府真實(shí)的市場(chǎng)份額再低一些，該案的結(jié)果將可能改變。因此，今后在類(lèi)似案件中，美國(guó)對(duì)市場(chǎng)扭曲證據(jù)的缺陷應(yīng)是一個(gè)突破口，因?yàn)槊绹?guó)慣用的模式就是只證明政府在市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，而這恰恰是專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)在多個(gè)案件中明確表示反對(duì)的。

2．調(diào)查機(jī)構(gòu)選用的替代基準(zhǔn)不具有可比性。由于上訴機(jī)構(gòu)在替代基準(zhǔn)的可比性上確認(rèn)了“接近于”的標(biāo)準(zhǔn)，而且調(diào)查機(jī)構(gòu)選用替代基準(zhǔn)時(shí)享有一定的靈活性，中國(guó)在替代基準(zhǔn)可比性方面總體上難有大的作為，有較大抗辯空間的是國(guó)有商業(yè)銀行貸款的替代基準(zhǔn)。在以后的同類(lèi)案件中，中國(guó)可以從以下三個(gè)方面對(duì)貸款的替代基準(zhǔn)進(jìn)行抗辯：（1）美國(guó)以回歸分析構(gòu)造的替代基準(zhǔn)并非“可實(shí)際從市場(chǎng)獲得的”“可比商業(yè)貸款”，違反了SCM協(xié)議第14（b）條的規(guī)定。（2）即便構(gòu)造的利率可以用作替代基準(zhǔn)，美國(guó)沒(méi)有合理論證其與中國(guó)市場(chǎng)“可實(shí)際獲得的可比商業(yè)貸款”的可比性，即回歸分析因素中的人均國(guó)民收入和機(jī)構(gòu)質(zhì)量與“可比貸款”的關(guān)系。（3）中國(guó)提出國(guó)民儲(chǔ)蓄率是影響貸款利率的重要因素，美國(guó)在確定替代基準(zhǔn)時(shí)對(duì)此未予考慮，但其應(yīng)充分論證不予考慮的原因，但美國(guó)的裁決報(bào)告中無(wú)此內(nèi)容。希望中國(guó)通過(guò)以后同類(lèi)案件的積極抗辯，能夠在國(guó)有商業(yè)銀行貸款的外部基準(zhǔn)問(wèn)題上有所突破。

（三）擴(kuò)大外部基準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的適用

由于多哈談判的復(fù)雜性和困難程度，外部基準(zhǔn)多邊規(guī)則的修改將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其結(jié)果很難預(yù)料。而在現(xiàn)行規(guī)則和WTO成案下，中國(guó)在外部基準(zhǔn)上抗辯成功的可能性比較小。在此背景下，以其人之道還治其人之身，擴(kuò)大外部基準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的適用是目前較為可行的做法。一方面，反制措施造成的壓力在一定程度上會(huì)使美國(guó)對(duì)中國(guó)適用外部基準(zhǔn)時(shí)有所顧忌；另一方面，如果中國(guó)的反制措施能夠觸及美國(guó)的重大經(jīng)濟(jì)利益，也將會(huì)在某種程度上影響美國(guó)對(duì)多邊規(guī)則修改的態(tài)度，對(duì)公平合理的多邊規(guī)則形成產(chǎn)生積極影響。

中國(guó)商務(wù)部在對(duì)美國(guó)取向電工鋼和白羽肉雞產(chǎn)品雙反調(diào)查中適用了外部基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)貼利益。在取向電工鋼反補(bǔ)貼調(diào)查中，對(duì)“購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”項(xiàng)目補(bǔ)貼利益采用了北美碳鋼綜合價(jià)格作為計(jì)算基準(zhǔn)；在白羽肉雞產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查中，對(duì)白羽肉雞的上游產(chǎn)品玉米和豆粨的補(bǔ)貼利益采用了阿根廷的市場(chǎng)價(jià)格作為比較基準(zhǔn)?？陀^地講，中國(guó)在兩案中關(guān)于外部基準(zhǔn)的論證存在一定的缺陷。電工鋼案適用外部基準(zhǔn)是因?yàn)楦鶕?jù)“可獲得事實(shí)”無(wú)法獲得美國(guó)國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)價(jià)格。白羽肉雞案是因?yàn)槊绹?guó)國(guó)內(nèi)的玉米和豆粨均是被補(bǔ)貼產(chǎn)品，所以無(wú)法找到美國(guó)國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格。兩案均沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)扭曲進(jìn)行直接分析，在適用前提的論證上存在一定缺陷。但出乎意料的是，美國(guó)在對(duì)這兩起調(diào)查的WTO訴訟中均沒(méi)有提出外部基準(zhǔn)方面的抗辯，其原因值得思考。筆者認(rèn)為，這絕不是美國(guó)方面的疏忽，而是認(rèn)真權(quán)衡后的選擇。美國(guó)深知，在現(xiàn)有的規(guī)則框架下，外部基準(zhǔn)抗辯是一個(gè)幾乎不可能完成的任務(wù)，故而理性地放棄。這兩個(gè)案件對(duì)中國(guó)的啟示意義是，在今后對(duì)美國(guó)進(jìn)行的所有反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)，都可以采用外部基準(zhǔn)計(jì)算產(chǎn)品的補(bǔ)貼利益。亦即，雖然中國(guó)不能左右規(guī)則，但可以很好地利用規(guī)則。

結(jié)語(yǔ)

美國(guó)對(duì)被調(diào)查的中國(guó)產(chǎn)品普遍適用外部基準(zhǔn)已經(jīng)造成了嚴(yán)重不公的貿(mào)易效果，但由于現(xiàn)行規(guī)則的原因，中國(guó)難以提出有效的抗辯。并且，中國(guó)在相關(guān)規(guī)則談判上沒(méi)有投入足夠的精力，以至于草案文本中涉及補(bǔ)貼規(guī)則的幾處修改，如管制價(jià)格和外部基準(zhǔn)的適用等，將使中國(guó)處于更加不利的地位。[9]為擺脫在外部基準(zhǔn)適用上的困境，中國(guó)應(yīng)該在多邊規(guī)則談判中投入更多精力，聯(lián)合利益關(guān)聯(lián)方提出具體的修改提案，以嚴(yán)格的適用條件和證明責(zé)任，防止外部基準(zhǔn)的濫用。而在尋求規(guī)則改變的同時(shí)，對(duì)于擺在眼前的每一個(gè)案件，中國(guó)仍應(yīng)在每一個(gè)可能的訴點(diǎn)上積極進(jìn)行抗辯，這既是為具體的個(gè)案爭(zhēng)取相對(duì)有利的結(jié)果，也是為規(guī)則的改變積蓄力量。另外，采取對(duì)等的反制措施，擴(kuò)大外部基準(zhǔn)對(duì)美國(guó)的適用，也將對(duì)問(wèn)題的解決產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用。

[1]黃東黎．世界貿(mào)易組織補(bǔ)貼規(guī)則的條約解釋[M]．北京：法律出版社，2010：19.

[2]張斌．美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的價(jià)格比較基準(zhǔn)問(wèn)題研究[J]．國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索，2009（5）：55.

[3]甘瑛．WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第14條的適用前提之辯——以對(duì)外貿(mào)易補(bǔ)貼利益與數(shù)額計(jì)算基礎(chǔ)即“市場(chǎng)”為核心[J]．政治與法律，2013（11）：87.

[4]朱欖葉．世界貿(mào)易組織國(guó)際貿(mào)易糾紛案例評(píng)析（2003-2006） [M]．北京：法律出版社，2008：337.

[5]彭德雷，胡加祥．美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)案例中的裁決準(zhǔn)則與新近變化：基于美對(duì)華太陽(yáng)能“雙反”案的考察[J]．時(shí)代法學(xué)，2013（4）：87.

[6]張斌．多哈回合規(guī)則談判中的補(bǔ)貼利益及其計(jì)算基準(zhǔn)問(wèn)題評(píng)析[J]．世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)研究，2009（7）.

[7]陳衛(wèi)東．從中美“雙反措施案”看外部基準(zhǔn)的適用[J]．法學(xué)，2012（2）：15.

[8]鄧德雄．國(guó)外對(duì)華反補(bǔ)貼研究——政策轉(zhuǎn)變、影響及對(duì)策[M]．北京：中國(guó)商務(wù)出版社，2010：101.

[9]竇希銘．論WTO框架下補(bǔ)貼利益認(rèn)定中的外部基準(zhǔn)[J]．政法論壇，2013（5）：191.

China’s Predicament and the Way Out in Dealing with the Application of External Benchmark in CVD Investigation——A Study Based on the U.S.CVD Investigation against China

ZHANG Shu-lin
(Law Department of Hubei University of Automotive Technology,Shiyan,Hubei,442002)

It has become USDOC’s usual practice to use external benchmarks for the calculation of sub?sidy benefits of the goods imported from China.Nevertheless,the rules for the calculation of subsidy benenfis set by Article 14 of the SCM Agreement are too vague,and the related explanations by the Panel and the Appel?late Body are too flexible,which leads to the big discretion power of the investigation authority in using the ex?ternal benchmark.Due to the defects of the current rules,China can not make effective defense against US?DOC’s abuse of the external benchmark.In order to extricate from the difficult situation,China should seek to modify the current rules with the help of the interest-related parties.At the present,China has to continue its challenges against the premise for the application of external benchmark and the standard of proof for the com?parability of the selected external benchmark.

CVD Investigation;external benchmark;application premise;comparability;standard of proof

D 96

A

1007-6883（2016）05-0046-09

責(zé)任編輯 溫優(yōu)華

2016-04-13

湖北省科技支撐計(jì)劃（軟科學(xué)研究類(lèi)）（項(xiàng)目編號(hào)：2014BDF052）；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：14G261）。

張書(shū)林（1968-），男，湖北十堰人，湖北汽車(chē)工業(yè)學(xué)院法學(xué)系教授。