黃伊梅（中共深圳市委黨校，廣東深圳518034）

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從被擱置的“楊慕琦計(jì)劃”看殖民時(shí)期香港繁榮穩(wěn)定的基石

黃伊梅
（中共深圳市委黨校，廣東深圳518034）

摘要：香港不是民主的櫥窗。在港英統(tǒng)治時(shí)期以楊慕琦為代表的開明殖民地官員雖然努力嘗試在香港推行代議制民主政治，但結(jié)果都不了了之。民主從來不是香港繁榮的招牌。香港是工商業(yè)都會(huì)，其成功在于建立了良好的法治和公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)制度，并始終把拼經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)的首要任務(wù)?；貧w后，香港死磕政治，如果繼續(xù)在政治這條路上拼下去，香港的未來將令人堪憂。

關(guān)鍵詞：香港；楊慕琦計(jì)劃；民主；法治

一、以民主政治為核心的“楊慕琦計(jì)劃”

香港從來不是“民主的櫥窗”。在英國殖民統(tǒng)治香港長達(dá)150年時(shí)間里歷經(jīng)28任總督，無一不是由遙遠(yuǎn)的英帝國政府委任?？偠降臋?quán)力不是來自于香港本土人民的選舉，而是來源于英國政府制定的兩個(gè)文件：《英王制誥》和《皇室訓(xùn)令》。這兩個(gè)文件被視為港英政府時(shí)期治理香港的“憲制性”文件。文件賦予總督最高權(quán)力，集行政和立法大權(quán)于一身，但文件只字不提公民權(quán)利而無絲毫民主色彩?？傊谙愀郾恢趁駮r(shí)期，再富有想象力的人也未曾提出過要對港督進(jìn)行哪怕是有限的選舉，更遑論一人一票普選產(chǎn)生了。

但是我們不能就此斷言在整個(gè)殖民時(shí)期香港政制是死水一潭。作為英國直轄殖民地，在政治上香港屬于英國，英國是現(xiàn)代憲政文化的發(fā)源地和代議政治的搖藍(lán)，一些開明的殖民地官員曾經(jīng)不斷嘗試把代議政治移植于這個(gè)華人占98%的東方殖民地。首次提出要“引入涵蓋華人居民的名副其實(shí)的代議制”的民主派和改革者是第4任總督包令爵士。包令建議在立法局增加幾名非官守議員，經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生，選舉人不設(shè)種族限制。我們知道，總督是殖民地的最高首腦，在殖民地享有最高權(quán)力，但由于總督的權(quán)力不是來源于殖民地人民，他的實(shí)際權(quán)力受制于倫敦的三股力量：殖民地部、外交部和整個(gè)英帝國政府。由于倫敦政府對華人抱有固執(zhí)的偏見，認(rèn)為香港的華人居民“缺乏最基本的道德準(zhǔn)則”、“道德素質(zhì)非常低下”，華人不具備管理殖民政府的能力，拒絕接受包令的民主建議，因此包令的首次民主化建議“以1855年8月2日第110號公文”被白廳擱置起來［1］。

在香港進(jìn)行的各種民主嘗試中以“楊慕琦計(jì)劃”最具代表性。楊慕琦是二戰(zhàn)時(shí)期香港總督，1941年9月上任，是年日本偷襲珍珠港，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)，香港很快淪陷，成為日本殖民地，楊慕琦成為日本戰(zhàn)俘，先后被關(guān)押在香港赤柱、臺灣及東北沈陽等地，受盡折磨。1945年日本戰(zhàn)敗，香港結(jié)束了日本3年8個(gè)月的殖民統(tǒng)治，重新被英國接管，總督楊慕琦于1946年復(fù)職。楊慕琦似乎天生是一個(gè)改革派，他早年從劍橋大學(xué)畢業(yè)后即服務(wù)于英國殖民地部，是資深的殖民地官員，任內(nèi)都以推行改革著稱，顯示出他對民主與自由的重視，尤其是重視尋求殖民當(dāng)?shù)厣鐣?huì)各界的均衡參與。他把這一風(fēng)格帶到了香港，復(fù)職之后，為了使“本地區(qū)居民更充分、更負(fù)責(zé)地參與自身事務(wù)的管理”，楊慕琦提出了一個(gè)“政改方案”。具體內(nèi)容主要體現(xiàn)兩方面：一是把重要的政府職能轉(zhuǎn)交給“一個(gè)基于

完備代議制的市議會(huì)”，就是建議把市政局徹底改組為一個(gè)民主機(jī)構(gòu)，把選舉權(quán)擴(kuò)大到全體合資格的本地居民；二是改變立法局成分，擴(kuò)大立法局的代表權(quán)，立法局中三分之二的席位由直接選舉產(chǎn)生，華人與非華裔人選各占一半。這就是著名的以民主政治改革為核心的“楊慕琦計(jì)劃”。

“楊慕琦計(jì)劃”提出之后，幾經(jīng)討論和修改，最終于1950年提交倫敦內(nèi)閣。它的命運(yùn)正如香港任何其他政制改革方案一樣被放棄了，被擱置了。自從“楊慕琦計(jì)劃”無聲無息地夭折后，香港殖民地在民主化方面再?zèng)]有任何新進(jìn)展。

英國殖民統(tǒng)治香港150年，在漫長的一個(gè)半世紀(jì)里，香港政制基本不變，沒有多少民主氣息。與香港政制幾乎一成不變形成鮮明對比的是，香港的經(jīng)濟(jì)日新月異，飛速發(fā)展，特別是二次大戰(zhàn)結(jié)束之后，香港經(jīng)歷了50年代的慘淡經(jīng)營，60年代香港經(jīng)濟(jì)開始起飛，70年代邁進(jìn)，80年代一躍騰飛，成為世界制造業(yè)中心、國際貿(mào)易中心、國際金融中心，小小的香港成為了名副其實(shí)的國際大都會(huì)。事實(shí)證明，香港殖民時(shí)期的秩序、穩(wěn)定和繁榮與香港是不是民主的社會(huì)無關(guān)。

二、香港秩序與繁榮的基石

香港是地地道道的工商業(yè)社會(huì)。商業(yè)社會(huì)的價(jià)值觀是金錢至上，有錢就有一切。初來香港的開拓者，無論是歐洲人還是內(nèi)地客，都抱著同樣的目的：不擇手段，狠賺一把，然后錦衣還鄉(xiāng)。隨著香港以令人難以想象的速度發(fā)展，離開的人越來越少，扎根下來的越來越多。無論時(shí)代如何變遷，一代又一代香港人的夢想不變：生存下來，埋頭掙錢，過上好生活。香港是以華人為主體的華人社會(huì)，華人的共性是勤勞、忍耐，以改善物質(zhì)條件為主，以追求物質(zhì)財(cái)富為目標(biāo)，尤其是早期華人政治意識尚未覺醒，民主、自由、人權(quán)等概念都不曾知曉，更談不上提出此類政治訴求。殖民地官員十分清楚地認(rèn)識到香港華人社會(huì)的這一鮮明特點(diǎn)，由此制定出管制香港的基本政策：更專業(yè)的政府管理，更公正的司法，更合理的稅率，而不是更多的民主。

更專業(yè)的政府管理就是專才治港，精英治港。馬克斯·韋伯在討論為什么資本主義制度首先起源于西歐而中國、印度等更古老文明的國家為什么沒有出現(xiàn)這種制度的時(shí)候，他的答案是西歐具有理性的法律制度以及嚴(yán)格按法律制度辦事的行政專業(yè)人員。守法、專業(yè)、奉獻(xiàn)的政府管理人員對一個(gè)國家和社會(huì)的重要性是不言而喻的。為了更有效地管理國家，英國很早就實(shí)行了文官制度，并把這一制度運(yùn)用于香港。當(dāng)包令爵士首次提出要在香港進(jìn)行民主嘗試時(shí)，倫敦政府的殖民地官員直接予以了回絕，稱這些職務(wù)沒有必要舉行選舉，要甄選管理政府的優(yōu)秀人才和官員，考試與公開選舉一樣有效。香港在開埠20年后的1862年便首次著手實(shí)施推行通過競爭性考試招募、選拔和培養(yǎng)殖民地官員的計(jì)劃，由此香港開啟了政府管理專業(yè)化、職業(yè)化模式，也即精英治港模式。專業(yè)管理的效果是立竿見影的，在該計(jì)劃實(shí)施20年后，當(dāng)新的總督任職香港時(shí)，深有感慨地說：“與我以前管理的任何一個(gè)直轄殖民地相比，香港政府的日常和緊迫工作從一開始就要輕松得多”［2］。與其他殖民地相比，香港政府的管理更加規(guī)范更加有效，這多半要?dú)w功于專才型政務(wù)官的貢獻(xiàn)，這些政務(wù)官都是通過招募計(jì)劃選拔出來的，他們都經(jīng)歷過嚴(yán)格的考試，系統(tǒng)地培養(yǎng)，長時(shí)間的磨練。通常能干的輔政司完全能承擔(dān)起總督的擔(dān)子，而對于香港這樣一個(gè)商業(yè)都市來說，財(cái)政司也許更為重要。從20世紀(jì)30年代至90年代，香港先后僅有4任財(cái)政司長，他們每一位都富有才華，十分專業(yè)和稱職，象管理一個(gè)家庭的錢袋子那樣精打細(xì)算，嚴(yán)格控制政府支出，反對政府舉債，香港至今仍然是無債政府?？陀^評價(jià)，一批又一批具有極高專業(yè)素養(yǎng)的政務(wù)官員兢兢業(yè)業(yè)服務(wù)于這個(gè)社會(huì)是香港曾經(jīng)繁榮發(fā)展的重要因素之一。

在香港，文化、價(jià)值觀是多元的。對于廣大市民階層來說普遍追求金錢至上價(jià)值觀，但對于為數(shù)極少的治港精英來說則有另一套持續(xù)一貫的治港理念，當(dāng)然就是秉承英國古典自由主義的政治傳統(tǒng)，即強(qiáng)烈主張維持法治，對人民盡心盡責(zé)。法治是古典自由主義政治思想的核心價(jià)值，它的原則是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，保護(hù)個(gè)人自由，限制政府權(quán)力。在古典自由主義傳統(tǒng)里，民主從來沒有獲得首要地位。當(dāng)這一套政治理念主導(dǎo)香港的政治實(shí)踐時(shí)，“楊慕琦計(jì)劃”的擱淺也就是情理中的事了，因?yàn)樵谙愀郏ㄖ螏缀跏冀K占據(jù)上風(fēng)。

自由主義政治理念十分契合“金錢至上”價(jià)值觀主導(dǎo)的香港社會(huì)。普通民眾不問政治，不渴求民主，不關(guān)心誰是總督。只認(rèn)準(zhǔn)一條：埋頭賺錢，搏命做事，總有出頭之日。推崇法治至上理念的港英政府恰好能提供一個(gè)機(jī)會(huì)公平、創(chuàng)造財(cái)富的良好的制度和社會(huì)環(huán)境。對此香港的華人成功人士深有所感：在這個(gè)殖民地，商業(yè)繁榮興旺，商人階層在社會(huì)上占有重要地位。在這樣一個(gè)公平的社會(huì)環(huán)境里，一個(gè)人只要具備能力，又肯拼搏，就能獲得社會(huì)中向上升的一切機(jī)會(huì)和通道。事實(shí)證明，香港的繁榮興旺贏在法治，而不是民主。

關(guān)于法治和民主，很少有人懷疑它們不是一回事，甚至還有人認(rèn)為民主比法治更可貴，并用民主去指稱政治生活中幾乎所有美好的東西，以為一個(gè)民主的制度就是一個(gè)好的制度。其實(shí)，民主的最初含義就是“人民的統(tǒng)治”，人民當(dāng)家作主，自己統(tǒng)治自己。這種民主作為一種古老的政體，曾經(jīng)在雅典曇花一現(xiàn)，人類歷史再次出現(xiàn)民主政體已經(jīng)是現(xiàn)代國家的事情了，它以代議制形式取代了雅典式的直接民主。但是無論民主的形式如何，由于它與生俱來的“多數(shù)人統(tǒng)治”的原罪，民主政體在實(shí)踐中似乎很難運(yùn)行良好。印度算是民主國家，但它的政治體系常常沒法正常工作。美國算是很有秩序的民主國家，但在國會(huì)中共和黨的目的就是要讓奧巴馬的日子不好過，讓他什么也做不了。今天香港特區(qū)立法會(huì)中的情形也如此，泛民議員逢建制派必反、逢特首必“拉布”。民主與法治有本質(zhì)不同，其價(jià)值目標(biāo)相異。民主首先關(guān)心的是政權(quán)的產(chǎn)生方式——是不是經(jīng)過多數(shù)人的同意和授權(quán)；其次民主關(guān)心權(quán)力的歸屬問題——政權(quán)屬于誰。民主常常建議大家都去統(tǒng)治，所以它熱衷于街頭運(yùn)動(dòng)。與民主的目標(biāo)訴求完全不同，法治始終追求限制一切政府的強(qiáng)制權(quán)力，不論它是民主的政府還是非民主的政府；其次法治致力于確立公權(quán)力的邊界在哪里，而不管公權(quán)力由誰去行使它?？傊?，民主追求“議會(huì)至上”，法治追求“法律至上”。

香港從1841年一個(gè)幾乎無人居住的荒島，150年后變成與倫敦、紐約并駕齊驅(qū)的國際金融中心，香港的成功得益于它確立了一套符合人性的管理制度，得益于它確立了法治至上的原則，明確和保護(hù)了個(gè)人自由和權(quán)利。制度是一種巨大的力量，勤勞智慧的香港人在秩序中創(chuàng)造了香港的繁榮奇跡。

三、香港政制的未來

在長達(dá)一個(gè)半世紀(jì)殖民統(tǒng)治時(shí)期，香港的政制幾乎一成不變，香港政治的民主參與程度幾乎沒有任何進(jìn)展和提高。原因在于港英政府找到了一條適合香港社會(huì)政制發(fā)展的道路：精英治港；法治至上。民主始終沒有成為香港市民的強(qiáng)烈渴望。從民調(diào)來看，在1977年的調(diào)查中，當(dāng)受訪者被問到：“你認(rèn)為香港政府最重要的責(zé)任是保持社會(huì)安定，還是建立一個(gè)更民主、自由、平等的社會(huì)”時(shí)，57.3%認(rèn)為是保持社會(huì)安定，只有10.5%認(rèn)為是建立一個(gè)更民主、自由、平等的社會(huì)。到了1988年，當(dāng)受訪者被問到“你認(rèn)為繁榮安定和民主政府哪樣較為重要”時(shí)，58.6%選擇繁榮安定，17.2%選擇民主政府。回歸后2004年當(dāng)受訪者再次被問到個(gè)人自由、公共秩序、司法公正、社會(huì)平等、政治民主和繁榮安定哪樣最為重要時(shí)，54.7%認(rèn)為繁榮安定最重要。［3］數(shù)據(jù)顯示，無論回歸前還是回歸后，務(wù)實(shí)的香港人都把保持社會(huì)安定繁榮視作最為彌足珍貴的價(jià)值選擇。

香港的民主化始于上世紀(jì)80年代。一方面，由中國政府制定的《基本法》規(guī)定了對香港管制的基本方針是：一國兩制、港人治港、高度自治，在許多方面比起殖民時(shí)期給予了香港更多的民主。另一方面，當(dāng)英國政府確切知道1997年必須交還香港主權(quán)之后，便開始加快提速香港民主政治建設(shè)步伐，總的方向是“沿著日益民主的方向發(fā)展”、“建立一個(gè)堅(jiān)實(shí)的民主政府”、“在這個(gè)地區(qū)逐步強(qiáng)化代議政制”等。特別是末代港督彭定康于1992年提出了一個(gè)過渡時(shí)期政改方案，并于1995年港英政府最后一屆立法會(huì)選舉時(shí)強(qiáng)行實(shí)施該激進(jìn)方案。主要內(nèi)容為：總督不再擔(dān)任立法局主席，總督以行政機(jī)關(guān)首長身份向立法局負(fù)責(zé)，從而建立起立法制衡行政的機(jī)制，并逐步建立以立法為中心的代議政制體制。從80、90年代不長的過渡時(shí)期來看，香港政制從制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐上都有別于殖民時(shí)期，香港社會(huì)也因此發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)，由一個(gè)以工商業(yè)為主的社會(huì)轉(zhuǎn)變成一個(gè)以政治運(yùn)動(dòng)、政治紛爭不斷的激進(jìn)社會(huì)。2003年7月1日香港發(fā)起了數(shù)十萬人游行的反對23條立法運(yùn)動(dòng)。2012年夏天香港再次發(fā)起聲勢浩大的反國教運(yùn)動(dòng)。2014年9-12月的“占領(lǐng)中環(huán)”是此前大大小小街頭運(yùn)動(dòng)的總爆發(fā)，“占中”持續(xù)時(shí)間之長、參加人數(shù)之多、社會(huì)破壞之大在香港歷史上都是空前的。

民主到底是不是一個(gè)好東西？民主應(yīng)不應(yīng)該受到頌揚(yáng)和贊美？民主的擴(kuò)大是否總是對人類有益？要回答這些問題，最終要看民主是否促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，是否增進(jìn)了社會(huì)福祉。正如哈耶克所言：“無論贊成民主的理由多么有力，民主本身不是一種終極或絕對的價(jià)值，必須根據(jù)它所獲得的成就來對其進(jìn)行評價(jià)?！保?］今天香港的民主是多了，運(yùn)動(dòng)是多了，游行是多了，但香港的法治被踐踏，秩序被打破，社會(huì)被撕裂，最終結(jié)果是香港的經(jīng)濟(jì)和地位在下降。

民主是有限度的，不能超越底線，否則將會(huì)走向它的反面。事實(shí)上西方許多哲學(xué)家、政治家都曾對民主政治進(jìn)行過批判性反思。柏拉圖在《理想國》中總結(jié)了民主政治的兩大特征：一是蔑視權(quán)威，以輕薄浮躁的態(tài)度踐踏莊嚴(yán)原則；二是隨心所欲，愛怎么辦就怎么辦。今天香港民主泛濫，激進(jìn)人士無視規(guī)則，為所欲為，蔑視《基本法》所具有的權(quán)威，甚至幻想推倒重來。那些所謂民選的議員不斷挑戰(zhàn)中央政府，逢中必反，妄想用“議會(huì)至上”取代“法律至上”。香港應(yīng)該認(rèn)清自己的身份，過去它是一個(gè)英國殖民地，現(xiàn)在它是中國中央人民政府轄下的一個(gè)特別行政區(qū)，香港從來不是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，香港政制的未來只能回到《基本法》的框架之內(nèi)討論和實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

［1］［2］［英］弗蘭克·韋爾什.香港史［M］.北京：中央編譯出版社，2007：252；337.

［3］張妙清等.香港核心價(jià)值的變遷——基于民意調(diào)查的分析［J］.港澳研究，2015（1）.

［4］［英］哈耶克.自由憲章［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1999：152.

［責(zé)任編輯：肖承罡］

作者簡介：黃伊梅，女，中共深圳市委黨校教授。

收稿日期：2015-11-19

中圖分類號：D676.58

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-6949（2016）01-0034-04