蔣翊民 孫向麗

核安全峰會與核安全全球治理*

蔣翊民 孫向麗

【內(nèi)容提要】美國奧巴馬政府上臺以來，為應(yīng)對核恐怖主義對美國國家安全造成的嚴(yán)峻威脅，提升國際社會應(yīng)對核安全威脅的能力，重塑美國在核領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，積極推動由各國首腦參加的核安全峰會。經(jīng)過四屆核安全峰會，國際社會在促進(jìn)凝聚核安全共識、設(shè)定合作重點并推動核安全全球治理的建章立制等方面取得了諸多成果，但也面臨著在后峰會時代保持國際合作勢頭、明確和完善核安全全球治理范疇以及進(jìn)一步完善均衡的核安全全球治理機制等挑戰(zhàn)。為確保核安全全球治理在后峰會時代的可持續(xù)發(fā)展，國際社會應(yīng)在治理范疇方面分清主次，在治理模式方面堅持全球合作治理與國家治理相結(jié)合，發(fā)揮國際原子能機構(gòu)的核心作用。擁有大量核材料與先進(jìn)核安全技術(shù)的大國在全球治理中負(fù)有特殊責(zé)任，理應(yīng)發(fā)揮表率作用。

核安全峰會；核安全全球治理；可持續(xù)發(fā)展

核安全問題是當(dāng)今國際社會面臨的重要挑戰(zhàn)。①在核裁軍與核能領(lǐng)域，核安全（Nuclear Safety）與核安保（Nuclear Security）是有重要差別的兩個概念。核安全指核設(shè)施與核材料在生產(chǎn)、運輸?shù)入A段確保實現(xiàn)正常的運行狀態(tài)，防止事故或減輕事故后果，從而保護工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)妮椛湮：?；而核安保，指對涉及核材料、其他放射性物質(zhì)和它們的附屬設(shè)施的盜竊、蓄意破壞、非授權(quán)進(jìn)入、非法轉(zhuǎn)移和其他惡意行為的防范、探測和響應(yīng)。在中文語境下，核安全一詞有時涵蓋核安全與核安保兩個范疇，但有時也特指核安全。但是，鑒于核安全峰會實際上主要關(guān)注核安保范疇，因此本文中的核安全，除特別注明外，均指核安保。美國奧巴馬政府自2009年上臺以來，高調(diào)推動在全球范圍內(nèi)采取多樣化措施提升核安全，并投入巨大政治資源推動核安全國際合作。2009年4月5日，奧巴馬總統(tǒng)在訪問捷克期間發(fā)表講演，在提出進(jìn)一步推動核裁軍、構(gòu)建無核世界的同時，宣布將在四年內(nèi)實現(xiàn)對全球范圍內(nèi)核材料的安全保護，并倡議舉行由各國最高領(lǐng)導(dǎo)人參加的核安全峰會。②“Remarks by President Barack Obama in Prague，”the White House，April 5，2009，https：// www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-prague-delivered.自2010年華盛頓峰會以來，已經(jīng)召開了四屆核安全峰會，該峰會推動核安全問題，迅速成為國際社會關(guān)注的焦點之一，促進(jìn)國際社會在核安全領(lǐng)域形成了一個以各國首腦積極參與和帶動為特點的全球治理新模式，以此豐富了核安全全球治理的內(nèi)容與機制，將核安全全球治理推向了一個新高潮。2016年3月31日，第四屆核安全峰會在美國舉行，這也成為核安全峰會系列的收官之作。在這一核安全國際合作高潮收尾之際，應(yīng)當(dāng)如何評估核安全峰會的成就與不足？后峰會時代的核安全全球治理將面臨哪些挑戰(zhàn)？如何實現(xiàn)后峰會時代的核安全的可持續(xù)發(fā)展？

一 奧巴馬政府推動核安全峰會的動因

總體而言，奧巴馬政府大力推動在全球范圍內(nèi)提升核安全，既是全球核恐怖主義威脅加大的客觀因素使然，也是奧巴馬政府重視核恐怖主義以及尋求恢復(fù)美國在核領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位等主觀因素的作用結(jié)果。從客觀原因看，全球核安全態(tài)勢嚴(yán)峻，核恐怖主義對于美國的安全威脅尤其突出。鑒于核安全威脅具有全球性，美國憑借本國之力難以獨自應(yīng)對核安全挑戰(zhàn)，而國際社會在應(yīng)對核安全挑戰(zhàn)方面的能力又亟待增強。因此，通過推動深化國際合作來應(yīng)對核安全威脅，對于奧巴馬政府而言具有必要性；從主觀方面看，奧巴馬總統(tǒng)本人對于核領(lǐng)域問題高度關(guān)注，評估核恐怖主義對美國國家安全造成的影響較為嚴(yán)峻，因此有意愿投入大量政治外交資源推動核安全國際合作。與此同時，為在核領(lǐng)域修復(fù)美國領(lǐng)導(dǎo)地位，奧巴馬政府也有動機通過倡議召開核安全峰會，彰顯美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。

具體而言，全球核安全的嚴(yán)峻態(tài)勢，特別是核恐怖主義對美國國家安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。事實上，早在冷戰(zhàn)時期，核安全問題就已經(jīng)引起了美國政府的警覺與重視。根據(jù)1971年2月19日發(fā)布的第120號美國國家安全研究備忘錄，時任美國總統(tǒng)的尼克松要求針對美國國內(nèi)的特殊核材料保障展開研究，以評估這些材料面臨的安保風(fēng)險。①“National Security Study Memorandum 120，”National Security Council，Washington D.C.，F(xiàn)ebruary 19，1971，http：//fas.org/irp/offdocs/nssm-nixon/nssm_120.pdf.該項研究歷時四年，其最終報告于1974年4月提交美國國家安全委員會，并引起美國國家安全決策層的高度關(guān)注。尼克松總統(tǒng)基于報告建議，要求美國重視評估核設(shè)施被劫持、钚材料污染、其他涉核武裝攻擊，改善和材料控制和衡算程序，加強實物保護措施，將適用于許可證的具體措施應(yīng)用于免予許可證的核活動。②“National Security Decision Memorandum 254，”National Security Council，Washington D. C.，April 27，1974，http：//fas.org/irp/offdocs/nsdm-nixon/nsdm_254.pdf.需要指出的是，冷戰(zhàn)時期美國關(guān)注核安全風(fēng)險的對象，主要仍然是傳統(tǒng)意義上的國際行為體——主權(quán)國家。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國面臨的大國軍事沖突等傳統(tǒng)安全威脅有所下降，但恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅逐步凸顯。隨著蘇聯(lián)解體，散布在原蘇聯(lián)各加盟共和國的核武器與核材料面臨巨大的安保風(fēng)險。為應(yīng)對這一情況，冷戰(zhàn)后上臺的克林頓政府以及小布什政府均采取多種措施，通過包括推動“納恩—盧格減少威脅合作計劃”、鞏固全球核不擴散體系、加強國際原子能機構(gòu)保障監(jiān)督機制的約束性以及提出《防擴散安全倡議》等措施，尋求抵御核領(lǐng)域的恐怖主義襲擊風(fēng)險。

第一，2001年發(fā)生的九一一事件則迫使美國政府將防范核恐怖主義襲擊提升到前所未有的高度。一方面，在全球范圍內(nèi)，核武器與核材料依舊海量存在與廣泛分布，部分武器與材料面臨的安保挑戰(zhàn)尤其嚴(yán)峻。根據(jù)國際裂變材料小組（International Panel on Fissile Material）的估計，在核安全峰會召開前的2009年，全球高濃鈾與分離钚的存量分別高達(dá)1 600噸與500噸，共計能夠制造10萬件核武器。③International Panel on Fissile Material，Global Fissile Material Report 2009，A Path to Nuclear Disarmament，Princeton，NJ：Princeton University Press，2009，p.8.另一方面，恐怖組織獲取核武器、襲擊核設(shè)施的意圖更加明晰。據(jù)統(tǒng)計，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球范圍內(nèi)頻繁出現(xiàn)針對核武器、核材料與核設(shè)施的恐怖主義活動、目標(biāo)涵蓋范圍從核武器儲存基地到民用反應(yīng)堆。④樊吉社：《核安全全球治理：歷史、現(xiàn)實與挑戰(zhàn)》，載《國際安全研究》，2015年第2期，第25頁?；亟M織曾明確表示有意愿尋求核武器并攻擊美國。該組織發(fā)言人蘇萊曼·阿布·蓋斯（Sulaiman Abu Ghaith）曾宣稱，基地組織有權(quán)屠殺400萬美國人，作為美國和以色列給穆斯林帶來死亡的報復(fù)。①張沱生主編：《應(yīng)對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第19頁。而另據(jù)報道，美國曾截獲基地組織的信件，信中宣稱對美國進(jìn)行“廣島”式的核攻擊。②張沱生主編：《應(yīng)對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第19頁。

第二，核安全威脅作為國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)，絕非是美國憑借一國之力可以獨自應(yīng)對的。但現(xiàn)實情況是，國際社會應(yīng)對核恐怖主義的能力存在“赤字”，難以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的核恐怖主義威脅。這一局面促使奧巴馬政府選擇以核安全峰會這樣一種多邊手段大力推動核安全領(lǐng)域的國際合作，從而尋求迅速提升國際合作的質(zhì)量，削減國際社會在應(yīng)對核安全威脅方面的“赤字”。

長期以來，國際社會在核安全領(lǐng)域缺乏專門的條約和機制，也沒有在核安全領(lǐng)域推動國際合作的核心機構(gòu)。在條約與倡議方面，國際社會在冷戰(zhàn)時期僅通過了《核材料實物保護公約》一項專門具有核安保內(nèi)涵的條約，主要關(guān)注核材料在運輸過程中如何防止盜竊、蓄意破壞等。后冷戰(zhàn)時代特別是九一一事件后，國際社會對核安全的認(rèn)識出現(xiàn)變化。2005年，聯(lián)合國大會通過《制止核恐怖主義行為國際公約》，將非國家行為體非法持有或使用核材料、核設(shè)施都視為犯罪行為，各國應(yīng)采取包括立法在內(nèi)的必要措施，確保涉恐行為受到嚴(yán)懲。同年，《核材料實物保護公約》修訂案出臺，進(jìn)一步擴大了核材料實物保護的范圍。此外，聯(lián)合國安理會先后通過1540號決議與1887號決議，前者針對非國家行為體可能涉足大規(guī)模殺傷性武器這一威脅，后者則重點關(guān)切核恐怖主義威脅，并確認(rèn)所有國家都必須采取有效措施，防止恐怖分子獲得核材料或核技術(shù)援助。此外，在美國等國的推動下，防擴散安全倡議、合作削減威脅項目、八國集團防止大規(guī)模殺傷性武器和材料擴散全球伙伴關(guān)系、打擊核恐怖主義全球倡議等機制陸續(xù)得以建立。

然而，盡管國際社會在制定核安全領(lǐng)域的條約與倡議方面已經(jīng)取得顯著進(jìn)展，但現(xiàn)有條約與倡議仍然存在諸多不足。首先，作為核材料實物保護領(lǐng)域最為重要的國際公約，《核材料實物保護公約》2005年修正案并未生效，尚有諸多國家并未批準(zhǔn)這一在核安全領(lǐng)域具有重要意義的國際公約。其次，現(xiàn)存倡議仍不具有普遍性，難以覆蓋國際社會的主要成員，也難以全面應(yīng)對核安全問題帶來的諸多層面的威脅。最后，部分倡議本身也存在一定問題，如《防擴散安全倡議》就因要求攔截通過海陸空方式擴散大規(guī)模殺傷性武器及其相關(guān)材料而引發(fā)了國際法層面上的問題。國際社會對于在領(lǐng)海和公海范圍內(nèi)非船旗國進(jìn)行登船攔截是否同國際法關(guān)于船只“無害通過”和“航行自由”的原則相一致仍舊存在爭議。①張沱生主編：《應(yīng)對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第103頁。

在機制方面，目前核領(lǐng)域的現(xiàn)存機制多重點關(guān)注核擴散問題而非核安全問題。不擴散核武器條約機制、桑戈委員會以及核供應(yīng)國集團均將重點放在控制敏感核技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)品出口，其本質(zhì)目標(biāo)在于促進(jìn)防擴散而非提升核安全。盡管客觀而言，防擴散同核安全存在一定交集，但現(xiàn)存著眼于防擴散的機制并不能完全解決國際社會在核安全領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)。

在機構(gòu)方面，國際原子能機構(gòu)雖具備核領(lǐng)域的專業(yè)技能，但在承擔(dān)核安全任務(wù)的能力方面存在限制。根據(jù)《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》，該機構(gòu)主要有三個工作支柱：一是保障與核查，即根據(jù)與各國締結(jié)的法律協(xié)定，確保各國核材料與核活動只用于和平目的，并對此進(jìn)行保障視察；二是安全與安保、包括制定安全標(biāo)準(zhǔn)，安全規(guī)范以及安全導(dǎo)則，幫助成員國適用這些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和導(dǎo)則；三是科學(xué)與技術(shù)，包括對衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境和其他領(lǐng)域中的核應(yīng)用提供技術(shù)和研究支持。對于國際原子能機構(gòu)而言，其長期重點工作在于確保各國核材料與核活動的和平目的。安全與安保盡管同樣位列該機構(gòu)的工作支柱之一，但在安全與安保之間，國際原子能機構(gòu)的重點也在于核設(shè)施設(shè)計以及生產(chǎn)層面的安全（safety）層面，而并非應(yīng)對核恐怖主義的安保（security）層面；更為重要的是，國際原子能機構(gòu)長期面臨資源瓶頸，施行保障監(jiān)督等工作尚有難度，兼顧應(yīng)對核恐怖主義更是捉襟見肘。由此可見，當(dāng)前國際社會在應(yīng)對核安全問題上的能力方面存在嚴(yán)重赤字。鑒于核安全問題的全球性，奧巴馬政府通過推動核安全國際合作，提升國際社會應(yīng)對核安全威脅的能力也是當(dāng)然之選。

在主觀層面，奧巴馬總統(tǒng)選擇以核安全峰會的方式推動核安全國際合作，還是出于奧巴馬本人長期以來對核問題的高度關(guān)注及其重塑美國在核領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的政治需要。其一，奧巴馬總統(tǒng)本人對核領(lǐng)域問題十分關(guān)注，在其任內(nèi)大力推動核安全議題也存在一定的必然性。奧巴馬總統(tǒng)多次在正式場合強調(diào)核武器的威脅，支持核裁軍等措施以降低美國面臨的核風(fēng)險。早在擔(dān)任伊利諾伊州參議員期間，奧巴馬就曾參與旨在制止核材料走私、防止恐怖分子掌握核材料及核武器的“納恩—盧格減少威脅合作”項目。①“Remarks by the President at the Nunn-Lugar Cooperative Threat Reduction Symposium，”December 3，2012，the White House，https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/12/03/ remarks-president-nunn-lugar-cooperative-threat-reduction-symposium.該項目的目標(biāo)在于通過美國的財政資助，協(xié)助俄羅斯退役和處置多余和過期的核武器、彈道導(dǎo)彈以及其他戰(zhàn)略武器。②James Ellies and Todd Perry，“Nunn Lugar’s Unfinished Agenda，”Arms Control Today，Vol. 27，No.10（October 1997），pp.14-22.2009年上臺之初，奧巴馬總統(tǒng)即在訪問捷克時發(fā)表講話，提出建設(shè)“無核世界”的目標(biāo)。這堪稱是后冷戰(zhàn)時代美國總統(tǒng)在核領(lǐng)域最為高調(diào)的宣示。2010年，奧巴馬政府就削減戰(zhàn)略進(jìn)攻武器問題同俄羅斯達(dá)成共識，簽署了《削減戰(zhàn)略武器新條約》。在2018年條約到期之時，美俄兩國部署核武庫彈頭數(shù)將降至1 550枚，運載工具將降至700件。③“The Treaty between the United States of America and the Russian Federation on Measures for the Further Reduction and Limitation of Strategic Offensive Arms，”The U.S.State Department，http：// www.state.gov/t/avc/newstart/index.htm.2013年，奧巴馬總統(tǒng)在德國柏林表示，美國有意愿推動美俄進(jìn)一步核削減，尋求將兩國處于部署狀態(tài)的核彈頭數(shù)再行削減1/3。④“Remarks by President Obama at the Brandenburg Gate-Berlin，Germany，”The White House，June 19，2013，https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/06/19/remarks-president-obamabrandenburg-gate-berlin-germany.與此同時，鑒于后冷戰(zhàn)時代全球安全的動態(tài)，奧巴馬政府對于來自非國家行為體的核威脅更為重視，奧巴馬政府在評估美國面臨的安全威脅之時，將防范核恐怖主義威脅界定為美國國家安全面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。在2010年《核態(tài)勢審議報告》中，奧巴馬政府明確將打擊核恐怖主義作為美國核政策的首要目標(biāo)。⑤U.S.Department of Defense，“The Nuclear Posture Review Report，”April 2010，http：// archive.defense.gov/npr/docs/2010%20Nuclear%20Posture%20Review%20Report.pdf.

其二，在奧巴馬總統(tǒng)上任之時，美國在全球核領(lǐng)域更面臨著較為矛盾的局面。一方面，由于小布什政府時期在核領(lǐng)域大行單邊主義政策，導(dǎo)致美國在核領(lǐng)域的國際形象遭到極大損害，甚至一度陷入孤立的尷尬境地。對于奧巴馬政府而言，通過倡議召開核安全峰會齊聚各國最高領(lǐng)導(dǎo)人商談核安全問題，采取多邊外交手段推動核安全國際合作是消除小布什政府單邊主義負(fù)面影響、重塑美國在核領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的理想方式。另一方面，恰如有學(xué)者已經(jīng)指出的那樣，奧巴馬總統(tǒng)在核領(lǐng)域能夠?qū)で笸黄频目臻g也較為有限，為此，奧巴馬政府搭建了核安全峰會這個平臺，以掌握核材料管理這個全球核治理的新支柱。⑥吳莼思：《核安全峰會、全球核秩序建設(shè)與中國角色》，載《國際安全研究》，2015年第2期，第47頁。

綜上所述，奧巴馬政府積極推動核安全峰會，既是由于核恐怖主義對美國國家安全構(gòu)成了嚴(yán)峻威脅，也是由于國際社會在應(yīng)對核安全威脅的能力方面存在欠缺的尷尬現(xiàn)實，同時還有奧巴馬總統(tǒng)本人對核問題的長期關(guān)注以及消除小布什政府單邊主義影響的政治考慮。通過自2010年華盛頓峰會以來的歷屆核安全峰會，核安全領(lǐng)域的國際合作取得了一系列豐碩成果。

二 核安全峰會的進(jìn)程與成果

目前，核安全峰會已經(jīng)先后于2010年在美國華盛頓、2012年在韓國首爾、2014年在荷蘭海牙以及2016年在美國華盛頓舉辦了四屆，并因其高規(guī)格而成為了國際社會矚目的重要國際論壇，推動全球核安全進(jìn)程取得了多方面的成果。

第一，核安全峰會推動國際社會在應(yīng)對核安全的重要性與緊迫性問題上凝聚了共識。從2010年華盛頓峰會開始，國際社會對于核安全議題的關(guān)注不斷升溫，核安全議題成為核領(lǐng)域的熱門議題。在2010年4月的華盛頓核安全峰會上，共計有47個國家與聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)與歐盟的首腦出席峰會。該峰會也因此成為美國自1945年首次聯(lián)合國大會以來在華盛頓舉行的規(guī)模最大、級別最高的國際會議。①2010 Washington Nuclear Security Summit，April 2010，http：//www.state.gov/t/isn/ nuclearsecuritysummit/2010/.2012年韓國首爾峰會、2014年荷蘭海牙峰會以及2016年華盛頓峰會，與會國從此前的47個上升為53個。②2012 Seoul Nuclear Security Summit，April 2012，http：//www.mofa.go.kr/ENG/policy/ disarmament/nss/overview/index.jsp？menu=m_20_70_30.除各國最高首腦之外，聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)、歐盟以及國際刑警組織也派遣代表出席了會議。

2014年荷蘭海牙峰會與2016年華盛頓峰會就進(jìn)一步推動國際社會在核安全問題達(dá)成共識，同時還別出心裁地在會議議程中設(shè)計了由各國首腦參與的場景演練。各國首腦基于假設(shè)的放射性恐怖襲擊場景，商討如何采取措施進(jìn)行應(yīng)對。通過這一演練，各國領(lǐng)導(dǎo)人切身體會到了核安全威脅的嚴(yán)峻，從而加深了通過國際合作應(yīng)對核恐怖主義的共識。在峰會上，與會各國基于共同關(guān)切分別達(dá)成了數(shù)十項聯(lián)合倡議，進(jìn)一步豐富了核安全國際合作的內(nèi)容。通過四屆峰會，核安全問題已經(jīng)成為國際社會關(guān)注的焦點之一。而如此眾多的國家首腦出席峰會也表明，核安全問題的重要性與必要性已經(jīng)得到眾多國家的認(rèn)可，通過國際合作提升核安全已經(jīng)成為國際社會各主要國家的廣泛共識。

第二，在核安全峰會的推動下，國際社會得以設(shè)定核安全領(lǐng)域的工作重點，持續(xù)豐富核安全國際合作議程的內(nèi)容，并推動各國不斷圍繞核安全工作重點切實提升核安全。2010年華盛頓峰會主要著眼于最大限度敦促與會各國減少高濃鈾的使用。①“Communiqué of 2010 Washington Nuclear Security Summit，”Washington DC.，April 13，2010，https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/communiqu-washington-nuclear-security-summit.為實現(xiàn)這一目標(biāo)，墨西哥等國主動將本國擁有的高濃鈾歸還給美國與俄羅斯。②Michelle Cann，Kelsey Davenport and Sarah Williams，“The Nuclear Security Summit，Progress Report，2013，”March 2013，p.19，http：//www.armscontrol.org/files/Nuclear_Security_Summit_ Report_2013.pdf.捷克、越南以及墨西哥已經(jīng)將本國擁有的以高濃鈾為燃料的研究堆轉(zhuǎn)化成為了以低濃鈾為燃料的研究堆。③Michelle Cann，Kelsey Davenport and Sarah Williams，“The Nuclear Security Summit，Progress Report，2013，”March 2013，p.19，http：//www.armscontrol.org/files/Nuclear_Security_Summit_ Report_2013.pdf，p.48.除此之外，與會各國還以尋求最大化降低高濃鈾的使用為目標(biāo)開展廣泛合作。比利時、法國、韓國與美國共同開展評估可用于取代高性能研究堆中高濃鈾燃料的高密度低濃鈾燃料的聯(lián)合項目，旨在尋求降低高性能研究堆中的高濃鈾的使用；④“Korea，Belgium，F(xiàn)rance，US agree to develop high-density LEU，”The Korea Times，March 27，2012，http：//www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2016/02/371_107796.html.中國協(xié)助加納將高濃鈾的研究堆轉(zhuǎn)化為低濃鈾研究堆等。⑤《中國在核安全領(lǐng)域的進(jìn)展報告》，中華人民共和國外交部，2016年4月1日，http：// www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1352384.shtml。在華盛頓峰會推動下，與會各國積極采取措施降低本國高濃鈾使用，并開展國際合作，從而有效降低了高濃鈾材料的核安全風(fēng)險。

2012年首爾峰會以華盛頓峰會工作計劃為基本框架，在繼續(xù)將重點聚焦民用高濃鈾材料的同時，將核放射源安保、核設(shè)施的網(wǎng)電安全與敏感信息保護也納入到核安全峰會的進(jìn)程中，并確定了國際核安全領(lǐng)域需要解決的11項優(yōu)先議題，包括清理不再使用的高濃鈾，實現(xiàn)高濃鈾使用的最小化等。鑒于2011年日本福島核電站泄露事故給國際社會造成的巨大沖擊與影響，2012年首爾核安全峰會還將核設(shè)施的設(shè)計、建造和運行中為保護人員、社會和環(huán)境免受放射損害而采取的核安全（Nuclear Safety）措施納入會議的日程。⑥“Communiqué of 2012 Seoul Nuclear Security Summit”，Seoul，March 27，2012，http：//www. nss2014.com/sites/default/files/documents/seoul_communique_final.pdf.

2014年海牙核安全峰會在敦促各國降低高濃鈾使用的基礎(chǔ)上，首次提出敦促各國承諾將分離钚存量控制在商業(yè)所需的合理范圍之內(nèi)。①《海牙核安全峰會公報（in Chinese）》，Government of the Netherlands，March 25，2014，http：//www.government.nl/documents-and-publications/directives/2014/03/25/the-hague-nuclearsecurity-summit-communique-chinese.html。當(dāng)前，全球范圍內(nèi)對于高濃鈾的數(shù)量需求持續(xù)下降，但由于核能產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致分離钚的數(shù)量在近年來一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢。實際上，由于具有較強放射性及化學(xué)毒性，钚一旦被恐怖分子利用，必將導(dǎo)致十分嚴(yán)重的后果。因此，海牙峰會重點將分離钚納入議程具有更為積極的現(xiàn)實意義。

2016年華盛頓峰會作為核安全峰會系列的收官之作，主要著眼于進(jìn)一步鞏固提升核安全的舉措以及加強核安全全球架構(gòu)建設(shè)。在2016年華盛頓峰會上，49個國家以及國際刑警組織提交了核安全進(jìn)展報告，內(nèi)容涉及減少高濃鈾使用、防止核材料非法販運、提升核安全國際合作等對于核安全具有重要意義的諸多內(nèi)容。②“National Progress Reports：2016 Washington Summit，”Nuclear Security Summit，April 2016，http：//www.nss2016.org/2016-progress-reports/.此外，2016年華盛頓峰會還分別針對聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)、國際刑警、《打擊核恐怖主義全球倡議》《防止大規(guī)模殺傷性武器及材料擴散倡議》和《防擴散國際倡議》分別提出了行動方案，內(nèi)容涉及核安全國際合作機制建設(shè)、核安全國家間合作以及國家層面加強核安全舉措，從而進(jìn)一步明確了后峰會時代在全球范圍內(nèi)提升核安全的步驟。③“2016 Action Plans，The 2016 Washington Nuclear Security Summit，”April 2016，http：// www.nss2016.org/2016-action-plans/.由此可見，通過四屆核安全峰會，核安全國際合作的議程得以不斷豐富，國際社會得以通過更為全面的舉措在全球范圍內(nèi)提升核安全。

第三，核安全峰會推動了核安全全球治理的規(guī)則制定與制度建設(shè)。根據(jù)聯(lián)合國全球治理委員會的定義，治理是指各種公共與私人的機構(gòu)管理其共同實物活動中諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。由此可見，規(guī)則制定與制度建設(shè)對于推動核安全全球治理具有重要意義。長期以來，國際社會缺乏系統(tǒng)性地應(yīng)對核安全治理問題的規(guī)則與制度。但通過四屆核安全峰會，核安全領(lǐng)域的重要國際文件得以進(jìn)一步作為國際社會共同遵守的規(guī)則而得到普遍化。核安全全球治理初步形成了涵蓋國際公約、多邊國際合作以及國家承諾的多層次國際合作結(jié)構(gòu)。

在國際公約方面，2010年華盛頓峰會確定了核安全領(lǐng)域的重點國際公約，并推動與會國對公約進(jìn)行簽署或批準(zhǔn)，從而推動其進(jìn)一步普遍化。華盛頓峰會確認(rèn)，《制止核恐怖主義行為國際公約》和《核材料實物保護公約》2005年修正案是核安全領(lǐng)域的重要國際公約。同時，華盛頓峰會提出支持根據(jù)《聯(lián)合國安理會1540號決議》、全球打擊恐怖主義倡議以及“八國集團全球防范大規(guī)模殺傷性武器和材料擴散伙伴關(guān)系”機制以及地區(qū)、雙邊等安排在核安全領(lǐng)域的活動。①“Work Plan of the Washington Nuclear Security Summit，”April 2010，http：//www.state.gov/ documents/organization/237041.pdf.2012年首爾峰會重申了上述公約的重要性，并提出了推動《核材料實物保護公約》2005年修正案生效的時間表?；谌A盛頓與首爾兩次峰會所取得的成果，2014年海牙峰會聯(lián)合公報再度重申了“鼓勵尚未參與的國家加入《核材料實物保護公約》并批準(zhǔn)通過其2005年修正案，“強調(diào)制止核恐怖主義行為國際公約的重要性，強調(diào)與會成員完全服從其所有條款的必要性”。

作為對國際公約的重要補充，核安全峰會還推動與會各國采取聯(lián)合聲明的方式建立伙伴關(guān)系，推動共同關(guān)心的核安全問題。在首爾核安全峰會上，部分與會國在峰會期間發(fā)表了13個聯(lián)合聲明，議題涵蓋核信息安保、放射源安保、打擊核走私活動等議題。②Michelle Cann，Kelsey Davenport and Sarah William，“The Nuclear Security Summit：Assessment of Joint Statements”，Arms Control Association，March 2014，p.1，https：//www.armscontrol.org/files/ ACA_NSS_Report_2014_FINAL.pdf.2014年海牙峰會上，與會各國基于自愿原則共計達(dá)成14個合作聲明，內(nèi)容涵蓋核安全國家立法、核材料運輸以及核安全示范中心等。2016年華盛頓峰會上，與會各國再度提出14個聯(lián)合聲明，內(nèi)容涵蓋降低高濃鈾使用、核設(shè)施網(wǎng)電安全、核取證等方面。③“2016 Gift Baskets，2016 Washington Nuclear Security Summit，”April 1，2016，http：//www. nss2016.org/2016-gift-baskets/.

此外，四屆核安全峰會推動與會各國在核安全領(lǐng)域做出多項國家承諾，并不斷采取措施推動與會國履行承諾。海牙峰會則進(jìn)一步明確建議各國同意以自愿方式推進(jìn)核安全國際信任措施建設(shè)。所謂國際信任措施，是指一國采取行動分享信息，從而使其他國家確信其核安全的有效性，具體形式包括發(fā)布核安全問題報告、列出核安全法規(guī)清單等。④《海牙核安全峰會公報（in Chinese）》，Government of the Netherlands，March 25，2014，http：//www.government.nl/documents-and-publications/directives/2014/03/25/the-hague-nuclearsecurity-summit-communique-chinese.html。這一措施將進(jìn)一步推動各國在核安全方面采取切實舉措，進(jìn)而從整體上增強核安全全球治理的深化力度。

在推行核安全全球治理建章立制的同時，核安全峰會還推動國際社會確定核安全國際合作的核心機構(gòu)。通過四屆核安全峰會，國際原子能機構(gòu)在核安全全球治理中的地位和作用得以確立并不斷強化。①《海牙核安全峰會公報（in Chinese）》，Government of the Netherlands，March 25，2014，http：//www.government.nl/documents-and-publications/directives/2014/03/25/the-hague-nuclearsecurity-summit-communique-chinese.html。長期以來，由于《國際原子能機構(gòu)規(guī)約》中并未論及該機構(gòu)在核安保方面的作用，因此部分成員國在支持國際原子能機構(gòu)從事核安?；顒訂栴}上存在疑慮。隨著2010年核安全峰會進(jìn)程的啟動，國際社會對核安全議題的關(guān)注程度與資源投入也不斷升溫。與此相對應(yīng)，國際原子能機構(gòu)在核安保方面的預(yù)算也在2010年后出現(xiàn)了較大幅度增加。在2014年海牙峰會上，為進(jìn)一步實現(xiàn)核安全全球治理體系的規(guī)范性和全面性，峰會公報首次提出建立一個強健而綜合的，包括司法手段、國際組織和倡議、國際上認(rèn)同的指導(dǎo)方針以及良好做法組成的國際核安全結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步確認(rèn)國際原子能機構(gòu)在國際核安全結(jié)構(gòu)中的核心地位。②《海牙核安全峰會公報（in Chinese）》，Government of the Netherlands，March 25，2014，http：//www.government.nl/documents-and-publications/directives/2014/03/25/the-hague-nuclearsecurity-summit-communique-chinese.html。2016年華盛頓峰會更是明確了國際原子能機構(gòu)在全球核安全架構(gòu)核安全合作中的首要地位（leading role），具體包括制定國際核安全指南、協(xié)調(diào)國際組織的活動以及應(yīng)單一國家要求提供核安全方面的援助。③“Action Plan in Support of The International Atomic Energy Agency，”2016 Washington Nuclear Security Summit，April 1，2016，http：//static1.squarespace.com/static/568be36505f8e2af8023adf7/t/ 56feeeb94d088e7781f9e41c/1459547833689/Action+Plan+-+IAEA_FINAL.pdf.

總體而言，通過四屆核安全峰會，國際社會在提升核安全方面取得了顯著進(jìn)展。在降低高濃鈾等敏感核材料安保風(fēng)險方面，自2010年華盛頓峰會以來，美國已經(jīng)稀釋了可以制造1 100枚核武器的超過29噸高濃鈾；俄羅斯在美俄高濃鈾購買協(xié)議的框架下稀釋了超過138噸高濃鈾。④“Fact Sheet，”2016 Washington Nuclear Security Summit，April 1，2016，http：//static1. squarespace.com/static/568be36505f8e2af8023adf7/t/56fd4bbc40261d3687221733/1459440572253/ NSS+At+A+Glance+-+ENGLISH.pdf.自核安全峰會啟動以來，共計有17個峰會參與國采取措施降低或完全移除了本國的高濃鈾，18個國家采取措施提升了放射源的安保級別。⑤“Highlights of National Progress Reports，”2016 Washington Nuclear Security Summit，April 1，2016，http：//www.nss2016.org/document-center-docs/2016/4/5/highlights-from-national-progressreports-nuclear-security-summit.根據(jù)美國智庫防核威脅倡議組織的統(tǒng)計，自2010年華盛頓峰會以來，全球擁有武器級核材料的國家已經(jīng)從32個降為24個。⑥“Nuclear Threat Initiative，Nuclear Security Index 2016，”http：//www.ntiindex.org/wp-content/uploads/2016/03/NTI_2016-Index-Report_MAR-25-2.pdf.在推動核安全全球治理規(guī)則普遍化方面，核安全峰會推動峰會參與國批準(zhǔn)《核材料實物保護公約》2005年修正案。自2000年以來，已經(jīng)有包括美國在內(nèi)的24個國家批準(zhǔn)了該條約修正案。目前，該條約修正案僅需兩國批準(zhǔn)即可生效。①“Fact Sheet，”2016 Washington Nuclear Security Summit，April 1，2016，http：//www. nss2016.org/document-center-docs/2016/4/5/fact-sheet-status-of-the-2005-amendment-to-the-conventionon-the-physical-protection-of-nuclear-material-cppnm.與此同時，峰會還推動了17個核安全峰會與會國批準(zhǔn)了《制止核恐怖主義國際公約》。而在核安全全球治理的架構(gòu)方面，核安全峰會確立了全球、國家間、國家三個層次的核安全全球治理結(jié)構(gòu)，確定了國際原子能機構(gòu)的核心地位。在核安全峰會推動下，已經(jīng)有38個核安全峰會與會國接受了國際原子能機構(gòu)的核安全同行審議，從而使國際原子能機構(gòu)在提升核安全方面的能力進(jìn)一步增強。在國家間合作層面，峰會參與國在歷次峰會上共計提出41項自愿合作倡議，自2010年華盛頓峰會以來，超過30個峰會參與國升級了核安全相關(guān)法律與規(guī)章等，②“Highlights of National Commitments，”2016 Washington Security Summit，April 1，2016，http：//www.nss2016.org/document-center-docs/2016/4/5/highlights-from-national-progress-reportsnuclear-security-summit.與會各國共計提出上百項提升核安全的國家承諾，從而進(jìn)一步完善了核安全全球治理的架構(gòu)。

三 后峰會時代核安全國際合作面臨的挑戰(zhàn)

2016年華盛頓峰會作為核安全峰會進(jìn)程的收官之作，標(biāo)志著核安全峰會進(jìn)程的結(jié)束。如果說核安全峰會系列是核安全全球治理中的高潮，那么在峰會系列這一高潮業(yè)已落幕之際，如何在后峰會時代實現(xiàn)核安全全球治理的可持續(xù)發(fā)展成為了國際社會必須要考慮的問題。事實上，盡管經(jīng)歷了核安全峰會這樣的百米沖刺，后峰會時代的核安全全球治理進(jìn)程仍然面臨眾多挑戰(zhàn)。

第一，核安全峰會作為核安全全球治理的一種極為特殊的形式，因其自身所具有的高規(guī)格等特點，得以迅速推動核安全全球治理進(jìn)程達(dá)到高潮。但在后峰會時代，核安全全球治理進(jìn)程將難免因核安全峰會的結(jié)束而歸于沉寂，因此如何能夠在后峰會時代保持核安全全球治理的勢頭成為國際社會亟待解決的重要問題。

客觀而言，伴隨著核安全全球治理進(jìn)程的持續(xù)深入，核安全全球治理面臨的阻礙逐漸增多，即便是在核安全峰會的推動下，全球核安全國際合作也難以始終維持高潮態(tài)勢。事實上，早在2010年華盛頓峰會時，就有部分國家已經(jīng)對核安全的國際合作持謹(jǐn)慎態(tài)度。參與該屆核安全峰會的47個國家中有一半沒有主動做出任何國家層面的承諾。①“Highlights of National Commitments，”2016 Washington Security Summit，April 1，2016，http：//www.nss2016.org/document-center-docs/2016/4/5/highlights-from-national-progress-reportsnuclear-security-summit.而在三次核安全峰會后，這一進(jìn)程的價值也越發(fā)受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出，部分國際代表已經(jīng)開始質(zhì)疑峰會的意義和價值。2016年峰會之所以能夠召開，完全是由于奧巴馬總統(tǒng)的個人推動；②Matthew Cottee，“The 2016 Nuclear Security Summit-A Bridge too far for Obama？”November 2014，https：//www.iiss.org/en/iiss%20voices/blogsections/iiss-voices-2014-b4d9/november-4b85/2016-nuclear-security-summit-bebc.更為嚴(yán)重的是，由于美俄關(guān)系持續(xù)惡化，俄羅斯并未參加2016年華盛頓峰會。③“Comment by the Information and Press Department on US media Reports that Russia Does not Intend to Take Part in Preparations for the 2016 Nuclear Security Summit，”The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation，May 11，2014，http：//mid.ru/brp_4.nsf/0/FDB1C2C6F7427FE4C3257D88004155B5.在核安全領(lǐng)域大國共識持續(xù)松動的情況下，保持核安全全球治理的勢頭將更具難度。

更重要的是，核安全峰會推動核安全國際合作取得顯著進(jìn)展的基本事實說明，強有力的領(lǐng)導(dǎo)對于推動核安全國際合作極為重要。近年來，核安全的國際合作呈現(xiàn)欣欣向榮之勢，最主要原因就在于美國奧巴馬政府的強力推動。核安全峰會固然確定了國際原子能機構(gòu)在核安全全球治理中的核心地位，但并未從根本上解決該機構(gòu)面臨的人員與資源等方面的限制。曾就職于國際原子能機構(gòu)的荷蘭海牙峰會籌備官皮特·德克勒克（Piet de Klerk）表示，盡管國際原子能機構(gòu)在資金和人力方面已大大增強，但能否如愿在核安全領(lǐng)域發(fā)揮核心作用仍然有疑問。④“Securing the 2014 Summit：An Interview with Dutch Nuclear Security Summit‘Sherpa’Piet de Klerk，”Arms Control Today，Vol.43，No.12（December 2013），https：//www.armscontrol.org/ act/2013_12/Securing-the-2014-Summit-An-Interview-With-Dutch-Nuclear-Security-Summit-Sherpa-Piet-de-Klerk.

目前，國際原子能機構(gòu)在核安全方面的主要經(jīng)費仍然依靠各國自愿捐助。2016年華盛頓峰會并未就后峰會時代國際原子能機構(gòu)開展核安全工作的經(jīng)費問題做出明確規(guī)劃。這就意味著國際原子能機構(gòu)將有可能在核安全領(lǐng)域陷入資源不足的窘境；此外，在推動核安全國際合作方面，2016年華盛頓峰會在《支持國際原子能機構(gòu)行動文件》中雖明確表示支持國際原子能機構(gòu)繼續(xù)召集由各國政府內(nèi)閣高官參加的核安全會議，但該會議的影響力顯然難以同核安全峰會相提并論。其一，國際原子能機構(gòu)作為政府間國際組織，其國際影響力難以同美國相比；其二，內(nèi)閣級別的國際會議在國際關(guān)注度上顯然要遠(yuǎn)遜于各國領(lǐng)導(dǎo)人參加的核安全峰會。因此，后峰會時代國際原子能機構(gòu)能否推動核安全全球治理進(jìn)程存在相當(dāng)變數(shù)。

第二，盡管核安全峰會推動核安全全球治理進(jìn)程實現(xiàn)了沖刺，但在后峰會時代核安全全球治理的重點仍須進(jìn)一步明確界定。在明確核安全全球治理的范疇方面，是否應(yīng)將軍用核材料納入到核安全全球治理進(jìn)程中曾是一個引起廣泛爭議的問題。根據(jù)用途劃分，核材料主要分為軍用核材料與民用核材料。前者主要用于武器制造與海軍軍艦動力，后者則廣泛應(yīng)用于核能發(fā)電、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域。有學(xué)者統(tǒng)計，當(dāng)前全球分布的核材料有85%屬于軍用核材料。①Sharon Squassoni，“Outcomes from the 2014 Nuclear Security Summit，”Center for Strategic and International Studies，March 25，2014，http：//csis.org/publication/outcomes-2014-nuclear-securitysummit.鑒于華盛頓、首爾以及海牙三屆峰會均主要關(guān)注民用核材料的安保問題，并未涉及軍用核材料的安保問題，奧巴馬政府曾希望能夠在2016年峰會上在軍用核材料安保問題上能夠有所突破。早在2014年海牙峰會上，美國在其國家進(jìn)展報告的最后一章中明確提出美軍用核材料的相關(guān)舉措，并就利用包括聯(lián)合國1540號決議在內(nèi)的現(xiàn)有機制通報這些材料的安全狀況做出新的承諾。此外，美國還建議將國際原子能機構(gòu)最新提出的核安全指針納入軍事安全規(guī)定的考慮范圍。②“Progress Report of the United States of America，”April 2014，http：//www.nss2014.com/ sites/default/files/documents/united_states_of_america.pdf.

但是，由于軍用核材料是評判一國核能力的重要指標(biāo)，核武器國家對于涉及自身軍用核材料的問題均十分敏感。在軍用核材料的安保問題上，大部分核武器國家對于2016年美國峰會在軍用核材料的安保問題上均保持謹(jǐn)慎態(tài)度。據(jù)美國官員透露，2014年海牙峰會籌備期間，美國曾試圖將軍用核材料納入核安全峰會討論，但最終由于核武器國家的反對而不了了之。該官員承認(rèn)，在2016年美國峰會上討論軍用核材料將會十分困難。③“Progress Report of the United States of America，”April 2014，http：//www.nss2014.com/ sites/default/files/documents/united_states_of_america.pdf.而2016年華盛頓峰會的進(jìn)程也表明，將軍用核材料問題納入核安全全球治理的進(jìn)程之中在當(dāng)前并不具有可行性。

事實上，圍繞軍用核材料安全問題的爭議恰恰反映了明確核安全全球治理重點的重要性。在2009年布拉格講話中，奧巴馬總統(tǒng)的確曾提出希望能夠在四年中對所有“脆弱核材料”實現(xiàn)安保。④“Remarks by President Barack Obama in Prague，”the White House，April 5，2009，https：// www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barack-obama-prague-delivered.顯然，脆弱核材料應(yīng)當(dāng)作為核安全的重點，但是國際社會對于如何界定“脆弱”核材料迄今仍然缺乏一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者已經(jīng)指出，核能力與核資產(chǎn)是任何擁有此能力的國家“皇冠上的明珠”，相應(yīng)的安保防范措施比較嚴(yán)密，一般的個體很難從事盜竊、破壞等行動。①樊吉社：《核安全全球治理：歷史、現(xiàn)實與挑戰(zhàn)》，載《國際安全研究》，2015年第2期，第29頁。顯而易見，在軍用核材料的安保問題上，一國采取的安保和防范措施將尤其嚴(yán)格，軍用核材料是否屬于奧巴馬總統(tǒng)所說的應(yīng)當(dāng)重點提升安保的敏感核材料存在相當(dāng)疑問。因此，在后峰會時代全球核安全全球治理勢頭總體減弱的情況下，更應(yīng)當(dāng)明確核安全全球治理的重點，以便集中有限資源應(yīng)對重點問題。

第三，后峰會時代核安全全球治理的內(nèi)容還需進(jìn)一步完善。民用分離钚的存在是核材料安保中的重要隱患。核安全峰會雖對分離钚的安保問題有所涉及，但其重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及高濃鈾。事實上，鑒于當(dāng)前核能產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，钚作為核能反應(yīng)堆的產(chǎn)物之一，其產(chǎn)量在未來將會持續(xù)增長。當(dāng)前民用領(lǐng)域的分離钚大多是反應(yīng)堆級的钚，雖然不是武器級的钚，但也是可以制造出粗糙的核裝置。由于钚有很強的化學(xué)毒性，即使將之做成臟彈，其危害也非常大。另外，在民用核燃料領(lǐng)域，每年都有100次左右、運輸量約為25噸的商業(yè)钚運輸，主要是將分離的钚從法國等歐洲國家的主要分離設(shè)施運往日本等國。②張沱生主編：《應(yīng)對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第116頁。長途運輸中的這種材料容易成為非國家行為體截取的目標(biāo)。因此，钚材料的安保隱患不容低估。2016年華盛頓峰會仍未能就民用領(lǐng)域的分離钚安保問題提出行動方案，這也構(gòu)成了后峰會時代核安全全球治理的一大隱患。

第四，鑒于2016年華盛頓峰會是核安全峰會進(jìn)程的收官之作，而此后的核安全國際合作會議將有可能采取包括部長級會議或工作層會議在內(nèi)的多種形式。③Jonathan Herbach and Samantha Pitts-Kiefer，“More Work to Do：A Pathway for Future Progress on Strengthening Nuclear Security，”Arms Control Today，Vol.45，No.10（October 2015），https：//www.armscontrol.org/ACT/2015_10/Features/More-Work-to-Do-A-Pathway-for-Future-Progresson-Strengthening-Nuclear-Security.如何構(gòu)建一個相對完善且均衡的核安全全球治理機制，從而確保在后峰會時代核安全國際合作繼續(xù)開展，是后峰會時代要解決的另一項重要任務(wù)。核安全峰會盡管推動了核安全全球治理的建章立制，并初步構(gòu)建了核安全全球治理的結(jié)構(gòu)，但距建設(shè)一個完善而均衡的核安全全球治理機制還有相當(dāng)距離。

具體而言，其一，盡管核安全峰會在推動核安全全球治理的建章立制方面成就顯著，但當(dāng)前核安全全球治理機制仍不全面，對核工業(yè)并未給予足夠重視。特別是在當(dāng)前，全球范圍內(nèi)對核能需求持續(xù)加大，核能產(chǎn)業(yè)在蓬勃發(fā)展的同時，受到恐怖襲擊的風(fēng)險也與日俱增，導(dǎo)致核能產(chǎn)業(yè)的安保問題尤其嚴(yán)峻。雖然核安全峰會與核工業(yè)峰會同時存在，但是兩個峰會之間彼此平行，缺乏互動。由于各國核工業(yè)具體情況各異，經(jīng)濟管理體制各不相同，導(dǎo)致將核工業(yè)界納入核安全全球治理困難重重。2014年海牙峰會荷蘭籌備官德克勒克在接受《今日軍控》（Arms Control Today）雜志專訪時表示，由于全球范圍內(nèi)相當(dāng)一部分核設(shè)施屬于私營企業(yè)，因此如何通過政府間的合作對其進(jìn)行規(guī)范面臨巨大挑戰(zhàn)。①Jonathan Herbach and Samantha Pitts-Kiefer，“More Work to Do：A Pathway for Future Progress on Strengthening Nuclear Security，”Arms Control Today，Vol.45，No.10（October 2015），https：//www.armscontrol.org/ACT/2015_10/Features/More-Work-to-Do-A-Pathway-for-Future-Progresson-Strengthening-Nuclear-Security.

其二，伴隨著核安全全球治理進(jìn)程的深入，核安全峰會必須要解決核安全全球治理機制建設(shè)中的均衡性問題；特別是在核安全領(lǐng)域的權(quán)利與義務(wù)方面，各國的國家主權(quán)同國際義務(wù)的潛在矛盾已日漸突出。當(dāng)前，核安全峰會中與會國的承諾仍然是主要基于各國自愿，峰會公報與工作計劃并不具有約束力。加之目前核安全領(lǐng)域國際通行標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，各國完全按照自行制定的標(biāo)準(zhǔn)判斷是否兌現(xiàn)國際義務(wù)與國家承諾。而由于核安全全球治理通行標(biāo)準(zhǔn)的缺失，客觀上對跨國核安全問題的評估造成了障礙。

一方面，核安全全球治理客觀上的確需要設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)以便各方分享最佳實踐；另一方面，如何在評估過程中尊重各方的國家主權(quán)也是國際社會必須考慮的問題。事實上，自2010年11月的核安全峰會籌備官會議起，核安全峰會就試圖制定一項工具性標(biāo)準(zhǔn)來評估各國的承諾，但均因遭到與會國家的反對而長期處于難產(chǎn)狀態(tài)，導(dǎo)致核安全峰會至今仍然無法就任何一個治理的子目標(biāo)進(jìn)行評估。有學(xué)者指出，如果國際原子能機構(gòu)的同行審議能夠被核安全峰會的與會國家接受，且在更廣泛的范圍內(nèi)加以推廣，那么將是核安全峰會推動下核安全全球治理取得的巨大成就。②“Securing the 2014 Summit：An Interview with Dutch Nuclear Security Summit‘Sherpa’Piet de Klerk，”Arms Control Today，Vol.43，No.12（December 2013），https：//www.armscontrol.org/ act/2013_12/Securing-the-2014-Summit-An-Interview-With-Dutch-Nuclear-Security-Summit-Sherpa-Piet-de-Klerk.但對于后峰會時代的核安全全球治理而言，如何能夠在核安全領(lǐng)域的國際義務(wù)和國家主權(quán)之間達(dá)成平衡，從而確保核安全全球治理順利推進(jìn)應(yīng)是更為重要的任務(wù)。恰如中國國家主席習(xí)近平在出席海牙核安全峰會時提出的核安全觀所言，只有“以發(fā)展和安全并重；權(quán)利和義務(wù)并重；自主和協(xié)作并重；治標(biāo)和治本并重，以消除根源為目標(biāo)全面推進(jìn)核安全努力”，①《習(xí)近平出席第三屆核安全峰會并發(fā)表重要講話：首次闡述中國核安全觀推動實現(xiàn)持久核安全》，新華網(wǎng)，2014年3月25日，http：//news.xinhuanet.com/world/2014-03/25/c_119921679. htm。才能確保核安全全球治理在后峰會時代順利推進(jìn)。

其三，核安全全球治理的機制建設(shè)還有待進(jìn)一步梳理。目前，核安全領(lǐng)域的國際規(guī)則仍是一系列國際決議、公約、倡議、進(jìn)程無序拼接而成的大雜燴，比較重要的如多邊層面的聯(lián)合國安理會1540號決議、《核材料實物保護公約》2005年修訂案、《制止國際核恐怖主義行為公約》，雙邊或小多邊性質(zhì)的全球減少威脅倡議、全球打擊大規(guī)模殺傷性武器擴散伙伴計劃、打擊核恐怖主義全球倡議、美俄高濃鈾協(xié)議等?，F(xiàn)存法規(guī)、機構(gòu)之間既有重疊之處，又有所疏漏。2016年華盛頓峰會雖對聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)、國際刑警組織《防止大規(guī)模殺傷性武器及材料擴散倡議》《打擊核恐怖主義全球倡議》等分別提出了行動方案，但并未將各組織和機制置于一個統(tǒng)一的核安全全球治理的結(jié)構(gòu)中，也未明確各組織和機制的角色與分工。五份行動方案雖論及各組織與機制的合作，但更多還是對各組織與機制提出了各自獨立的行動方案，各個行動方案之間更多體現(xiàn)出的是平行關(guān)系而非網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。顯而易見，在這一局面下，后峰會時代的核安全全球治理將很有可能陷入群龍無首的尷尬境地。

四 核安全全球治理的可持續(xù)發(fā)展

核安全系列峰會將核安全全球治理進(jìn)程推向了一個高潮，剛剛結(jié)束的2016年核安全峰會作為高潮的收官之作，標(biāo)志著核安全治理模式將從高層推動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鲗友永m(xù)。核安全的全球治理將逐步實現(xiàn)從首腦峰會帶動模式向工作治理模式轉(zhuǎn)換。如何在后峰會時代延續(xù)核安全全球治理發(fā)展勢頭、如何從工作層面解決全球核安全治理機制問題將是今后面臨的重大議題。鑒于核安全問題的全球性和長期性，國際社會有必要同心同德，共同謀劃一個可持續(xù)發(fā)展的全球治理模式。在這里，主要就2016年核安全峰會后的核安全全球治理提出三點建議。

第一，在治理范疇方面分清主次，重點解決民用核材料脆弱性問題。民用核材料是全球核材料安保狀況的最薄弱處。鑒于高濃鈾的不宜探測性及少量高濃鈾就可組裝成簡易核裝置的事實，大量的高濃鈾廣泛地存在于全球各地可以說是當(dāng)今最大的核安全隱患，民用高濃鈾的保護與處理應(yīng)該是全球核安全治理中的重中之重。但考慮到各國民用核材料轉(zhuǎn)化和處理領(lǐng)域存在的各種技術(shù)與經(jīng)濟挑戰(zhàn)，在近期實現(xiàn)這樣的目標(biāo)不具現(xiàn)實性，但一定程度地持續(xù)減少民用高濃鈾并強化安保管理的目標(biāo)還是可以實現(xiàn)的，這方面的努力應(yīng)該是今后全球核材料安保進(jìn)程的重點。而2016年華盛頓峰會的具體進(jìn)程也表明，全部消除民用高濃鈾在短期內(nèi)的確難以實現(xiàn)。后峰會時代核安全全球治理的重點之一還應(yīng)當(dāng)著眼于盡可能最小化民用高濃鈾的使用，以期逐步推動全球消除民用高濃鈾。

與此同時，后峰會時代核安全全球治理還應(yīng)重點尋求減小分離钚存量。在這一方面，日本負(fù)有特殊責(zé)任。日本政府曾在1997年向國際原子能機構(gòu)做出書面承諾，將遵守“無過剩钚”的原則，即將分離出的钚都用于反應(yīng)堆，保證沒有過量的分離钚累積。①IAEA Information Circular，“Communication Received from Certain Member States Concerning their Policies Regarding the Management of Plutonium”INFCIRC/549/Add.1，March 31，1998，https：//www.iaea.org/sites/default/files/infcirc549a1-1.pdf.然而事實上，截止到2014年底，日本已經(jīng)擁有分離钚47.8噸（其中37噸暫時滯留在歐洲，10.8噸在日本國內(nèi)）。如果這些分離钚用于核武器，可制造數(shù)千枚核彈頭。②Secretariat of the Atomic Energy Commission，“The Status of Plutonium Management in Japan，”September 16，2014，http：//www.aec.go.jp/jicst/NC/iinkai/teirei/siryo2014/siryo31/140916e.pdf.目前，由于一系列的技術(shù)事故、人為事件和地方公眾反對等因素的阻礙，日本的钚消耗計劃大大延遲。即使钚使用計劃如期進(jìn)行，在今后十幾年中，日本計劃的钚供應(yīng)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過需求。這樣一來，日本向國際原子能機構(gòu)承諾的“無過剩钚”的原則在今后十幾年中都難以實現(xiàn)。國際社會應(yīng)勸說日本政府無限期推遲其本州島北部青森縣六所村所設(shè)立的钚處理廠的運行，并重新考慮調(diào)整核燃料循環(huán)政策。在暫停钚分離活動期間，日本還應(yīng)暫停運回滯留在海外的钚，先將國內(nèi)現(xiàn)存的分離钚盡快消耗掉。至于其他國家，也應(yīng)提倡分離钚與钚消耗計劃的平衡，盡可能減少各國民用領(lǐng)域分離钚的存量。

針對具有爭議的軍用核材料的核安保問題，建議開展雙邊、多邊等多形式合作措施，針對不同類型核國家進(jìn)行不同形式的核安保合作管理。比如，美俄兩國的軍用核材料占全球軍用核材料的90%以上，兩國均存有大量多余軍用核材料，理應(yīng)在大幅度減少核材料存量基礎(chǔ)上加強核材料安保措施。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美俄在減少各自核材料存量方面取得了一些進(jìn)展，特別是通過高濃鈾購買協(xié)議和《钚管理和處理協(xié)議》，美俄在合作減少多余軍用核材料方面取得了可喜成果，雙方應(yīng)該進(jìn)一步加強這方面的努力。而針對英國、法國、中國這類核國家，由于其核材料存量與其維持最低核威懾的需求量比較相符，暫時沒有處理大量多余軍用核材料的問題，其核安全工作重點應(yīng)該放在單方面加強核材料安保措施以及通過雙邊或五核國合作進(jìn)程等形式，進(jìn)行核材料安保技術(shù)與管理經(jīng)驗交流等。至于印度、巴基斯坦這類游離于國際核不擴散機制外的事實上的核國家，則需要通過更加靈活的形式敦促、幫助其加強核材料安保措施。比如，美國通過美巴雙邊軍事合作關(guān)系，低調(diào)開展了雙方在核材料實物保護和核彈頭安全等方面的合作。①張沱生主編：《應(yīng)對核恐怖主義：非國家行為體的核擴散與核安全》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第121頁。而借助各國核安全示范中心等平臺適當(dāng)開展地區(qū)性核安全合作也將有助于促進(jìn)這類國家的核安保狀況。

第二，在核安全治理模式方面，應(yīng)堅持全球性合作治理與國家治理相結(jié)合的原則，同時進(jìn)一步完善核安全全球治理的框架。雖然峰會類國際性宣傳、合作活動對核安全全球治理有很大的推動作用，但畢竟核安全治理的主要行為體是國家，而核安全隱患大部分存在于主權(quán)國家內(nèi)，因此沒有國家層面的有效組織和實施，核安全全球治理只能是空中樓閣。所以，核安全全球治理目標(biāo)應(yīng)該以加強國家層面的治理為主。當(dāng)然，國際層面的推動、引領(lǐng)作用亦不可或缺。為此，在完善國際性法律法規(guī)基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個長期的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)性國際領(lǐng)導(dǎo)機制非常必要。這樣的組織既可有助于解決跨國性核安全問題，也對各國核安全建設(shè)起到引領(lǐng)和督促的作用，目前看，國際原子能機構(gòu)是承擔(dān)這個任務(wù)的合適組織。其實經(jīng)過幾屆核安全峰會的努力，國際原子能機構(gòu)在核安全全球治理中的核心地位已經(jīng)奠定，在這個基礎(chǔ)上，如果通過聯(lián)合國安理會授權(quán)等形式給予國際原子能機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全球核安全治理的地位，并給予經(jīng)費支持，則核安全全球治理就有了一個可持續(xù)發(fā)展的重要保證。為了更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能，可通過令國際原子能機構(gòu)每年向安理會報告全球核安全治理狀況等形式，以此形成機制化管理，而國際原子能機構(gòu)每年可向各國發(fā)布核安全治理及機制建設(shè)路線圖、重點治理目標(biāo)、技術(shù)援助合作計劃等，以此發(fā)揮其對各國國家治理的引領(lǐng)和督促作用。

此外，鑒于2016年華盛頓峰會分別為聯(lián)合國、國際原子能機構(gòu)等國際組織分別提出了行動方案，因此，應(yīng)在確定國際原子能機構(gòu)在后峰會時代核安全全球治理框架核心地位的同時，重點理順國際原子能機構(gòu)同其他國際組織和機制的工作流程，打通協(xié)作渠道，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)同各成員國的互動，從而確保后峰會時代核安全全球治理機制的有效運行。

第三，在核安全治理方面，大國負(fù)有重要責(zé)任，理應(yīng)在全球治理合作中發(fā)揮表率作用。在全球核材料存量大小、核設(shè)施運行歷史長短排序中，美俄及部分歐亞國家排在前列，大部分無核國家的高濃鈾最初來源也是這些國家，因此，這些國家有責(zé)任率先解決減少核材料存量、提升核材料安保等級、幫助無核國減少高濃鈾使用量等任務(wù)。與此同時，這些國家在核安全領(lǐng)域擁有先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗和充足的資金資源，因而它們也應(yīng)通過技術(shù)、資金援助為核安全全球治理添磚加瓦。建議主要大國在峰會后時期，通過單邊努力以及雙邊和地區(qū)多邊合作等形式，在核安全全球治理領(lǐng)域發(fā)揮表率作用。在這方面，國際原子能機構(gòu)可以通過雙邊或多邊對話形式對這類國家的行動加以推動。

五 結(jié)論

核安全峰會堪稱是核安全國際合作的高潮。盡管在四屆核安全峰會的推動下，核安全國際合作實現(xiàn)重大進(jìn)展，并取得了多方面成就，但顯而易見，應(yīng)對核安全威脅、打擊日益猖獗的核恐怖主義對于國際社會而言絕非一日之功，更不可能畢成功于一役，核安全國際合作的前路依舊漫漫。因此，實現(xiàn)在后峰會時代全球核安全治理的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。在后峰會時代，核安全全球治理將面臨包括維持核安全國際合作勢頭，完善核安全治理范疇以及加強核安全全球治理架構(gòu)建設(shè)的任務(wù)。特別需要指出的是，美俄等大國在核材料存量上遠(yuǎn)超其他國家，在核安全相關(guān)技術(shù)方面居于領(lǐng)先地位，因此在核安全全球治理中負(fù)有特殊責(zé)任，理應(yīng)發(fā)揮表率作用。國際社會應(yīng)認(rèn)識到，核安全作為全球面臨的共同威脅，只有通過持續(xù)推動全球合作方可妥善應(yīng)對并加以化解。在這個意義上，核安全全球治理的持續(xù)發(fā)展仍然任重而道遠(yuǎn)。

【修回日期：2016-04-08】

【責(zé)任編輯：謝 磊】

蔣翊民，中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心助理研究員，博士；孫向麗，中國工程物理研究院戰(zhàn)略研究中心軍控室主任，博士，研究員（北京郵編：100088）。

D815.5

A

2095-574X（2016） 03-0131-20

2016-03-02】

*作者感謝《國際安全研究》匿名審稿專家的寶貴意見和建議，文責(zé)自負(fù)。

【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2016.03.007