西蒙·李斯特（Simon Lester）張關(guān)林/譯

多哈回合結(jié)束了嗎？
——2016年世貿(mào)組織談判議程及其他

西蒙·李斯特（Simon Lester）
張關(guān)林/譯

選自美國(guó)智庫(kù)凱托研究所報(bào)告 2016年2月11日

2015年12月，世貿(mào)組織在肯尼亞的內(nèi)羅畢召開(kāi)了最近一次部長(zhǎng)會(huì)議。在關(guān)于已經(jīng)取得多大的成績(jī)，以及世貿(mào)組織將從這里走向哪里的問(wèn)題上，看法莫衷一是。美國(guó)和歐盟強(qiáng)調(diào)指出，“新的”問(wèn)題和方法將主導(dǎo)未來(lái)的世貿(mào)談判。但這意味著什么，它與“舊的”問(wèn)題和方法是什么關(guān)系并不清楚。隨著諸如“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴”（TTIP）等大區(qū)域貿(mào)易談判的興起，世貿(mào)組織作為貿(mào)易自由化談判論壇的作用，就出現(xiàn)了大大的問(wèn)題。

本文審視了世貿(mào)組織當(dāng)前的談判議程和內(nèi)羅畢的結(jié)果，探討了可能出現(xiàn)的新方向，并對(duì)世貿(mào)組織的未來(lái)發(fā)展提出了建議。

內(nèi)羅畢的結(jié)果

世貿(mào)組織談判的多哈回合（過(guò)去叫做多哈發(fā)展議程）開(kāi)始于2001年11月。會(huì)議程序涵蓋了20個(gè)貿(mào)易領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、非農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，以及一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

盡管一開(kāi)始很樂(lè)觀，但談判很快陷入僵局，因?yàn)橹饕陌l(fā)達(dá)國(guó)家和主要的發(fā)展中國(guó)家之間的緊張和分歧阻礙了進(jìn)展。在接著的幾年里，談判雖然時(shí)不時(shí)顯露生機(jī)，但期望值基本上始終很低。

內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議的結(jié)果，在某種程度上有點(diǎn)像是多哈回合的頂點(diǎn)，有些國(guó)家認(rèn)為現(xiàn)在應(yīng)該再進(jìn)一步了（但有些國(guó)家不這么認(rèn)為）。如果多哈回合真的結(jié)束了，那么它是否成功？?jī)?nèi)羅畢會(huì)議，乃至這個(gè)多哈回合獲得了什么確定的成果？我們從這里出發(fā)，該往何處去呢？

在內(nèi)羅畢討論了一些問(wèn)題，但這些問(wèn)題并不是都與一開(kāi)始的多哈議題有關(guān)。下面簡(jiǎn)單介紹一下在農(nóng)業(yè)貿(mào)易、貿(mào)易促進(jìn)和信息技術(shù)產(chǎn)品問(wèn)題上有價(jià)值的一些成果。

多哈回合最有爭(zhēng)議的議題始終是農(nóng)業(yè)貿(mào)易，在這個(gè)問(wèn)題上發(fā)達(dá)國(guó)家的保護(hù)措施引發(fā)了長(zhǎng)期的貿(mào)易沖突，但發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)干預(yù)使情況更為惡化。這里有各種各樣的補(bǔ)貼：出口補(bǔ)貼（包括出口信貸）、國(guó)內(nèi)支持、為食品安全而大量?jī)?chǔ)備、保護(hù)機(jī)制、國(guó)營(yíng)貿(mào)易實(shí)體以及棉花補(bǔ)貼等等。

內(nèi)羅畢在農(nóng)貿(mào)問(wèn)題上的一個(gè)成功領(lǐng)域是出口補(bǔ)貼。現(xiàn)在對(duì)逐步廢除這類補(bǔ)貼有了正式?jīng)Q定。但各種各樣不同的廢除法說(shuō)明其效果可能比預(yù)期要差，其真正的作用尚有待觀察。雖然這個(gè)結(jié)果值得慶賀，但必須認(rèn)識(shí)到，出口和國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼之間的界限不像人們想象的那么清楚。出口補(bǔ)貼可以用其他各種方式來(lái)構(gòu)成和包裝，因此，用國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼來(lái)替代出口補(bǔ)貼（如取消出口應(yīng)急開(kāi)支）也是可能的。從它采取的新形式來(lái)看，某種補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易作用的變化也許不會(huì)很大。

重要但很遺憾的是，內(nèi)羅畢方案沒(méi)有全面控制國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼依然很高，而且在不斷增加。這不再僅僅是發(fā)達(dá)國(guó)家的問(wèn)題；中等收入的發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)在也實(shí)施很多國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼。在這方面，印度加大努力，在“食品安全”的幌子下使這些補(bǔ)貼合法化了。這個(gè)問(wèn)題在內(nèi)羅畢沒(méi)有解決，將繼續(xù)留在議程上。

與內(nèi)羅畢農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有關(guān)的一個(gè)較小的問(wèn)題是食品補(bǔ)助。美國(guó)提供這類補(bǔ)助，這使其他國(guó)家的生產(chǎn)商為不公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生憂慮。在這里，法律文本讓許多問(wèn)題懸而未決，不過(guò)在某種程度上收緊了行為準(zhǔn)則。

除了農(nóng)業(yè)外，內(nèi)羅畢的結(jié)果是好是壞，有點(diǎn)說(shuō)不清楚。在貿(mào)易促進(jìn)方面取得了一些進(jìn)展，貿(mào)易促進(jìn)是多哈回合開(kāi)始時(shí)的另一個(gè)議題。在內(nèi)羅畢，又有一些國(guó)家批準(zhǔn)了《貿(mào)易促進(jìn)協(xié)議》（Trade Facilitation Agreement），但批準(zhǔn)國(guó)的總數(shù)尚不足以使之生效。在內(nèi)羅畢部長(zhǎng)宣言發(fā)布前兩個(gè)月，世貿(mào)組織有50個(gè)成員國(guó)簽署了該協(xié)議。到內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議期間，簽署國(guó)上升到63個(gè)（必須有2/3的成員國(guó)簽署，協(xié)議才能生效；寫(xiě)作本文時(shí)成員國(guó)有162個(gè)）。

最后，內(nèi)羅畢另一個(gè)正面結(jié)果，是世貿(mào)組織在會(huì)議期間宣布，通過(guò)第二個(gè)“信息技術(shù)協(xié)議”，達(dá)成了新的貿(mào)易自由化。這是53個(gè)世貿(mào)組織成員國(guó)之間的協(xié)議，旨在在最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上，對(duì)大量技術(shù)產(chǎn)品降低關(guān)稅。這個(gè)舉措其實(shí)不是多哈回合的內(nèi)容，但它表明世貿(mào)組織的談判還是促進(jìn)了貿(mào)易自由化的。

多哈之外

但是，世貿(mào)組織成員之間最大的分歧，是多哈回合談判的具體議題所不能涵蓋的：它涉及到多哈議題的未來(lái)以及世貿(mào)組織談判的職能本身。世貿(mào)組織是否應(yīng)該繼續(xù)討論多哈議題，努力完成那些懸而未決的棘手問(wèn)題？是否應(yīng)該談些其他問(wèn)題，如果應(yīng)該的話，那么談些什么問(wèn)題呢？部長(zhǎng)宣言提到了這兩個(gè)立場(chǎng)，但沒(méi)有定論。宣言就這個(gè)問(wèn)題說(shuō)道：

“我們看到，許多成員國(guó)再次肯定了多哈會(huì)議以及此后的部長(zhǎng)會(huì)議所采納的‘多哈發(fā)展議程’，‘宣言’和‘決定’，再次重申它們完全承諾在這個(gè)基礎(chǔ)上完成‘多哈發(fā)展議程’。但有些成員國(guó)沒(méi)有重新確認(rèn)多哈決定，因?yàn)樗鼈冋J(rèn)為必須采取新的方法才能達(dá)成多邊談判的有意義結(jié)果。對(duì)于如何進(jìn)行談判，成員國(guó)有不同的看法。我們承認(rèn)該組織的強(qiáng)有力的法律結(jié)構(gòu)?！?/p>

反對(duì)繼續(xù)多哈談判的美國(guó)和歐盟，在關(guān)于內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議的聲明中，強(qiáng)調(diào)指出多哈談判的結(jié)束，需要向新的問(wèn)題和方式邁進(jìn)。美國(guó)貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼（Michael Froman）提到了“世貿(mào)組織發(fā)展的新階段”，“世貿(mào)組織的新時(shí)代”，以及世貿(mào)成員國(guó)現(xiàn)在可以“自由地考慮新的方式來(lái)應(yīng)對(duì)緊迫的未決問(wèn)題，可以開(kāi)始自由評(píng)估世貿(mào)組織要考慮的新問(wèn)題”。歐洲委員會(huì)則說(shuō)道，“部長(zhǎng)們也為世貿(mào)組織的貿(mào)易談判描繪了未來(lái)的方向，并開(kāi)始了關(guān)于世貿(mào)組織應(yīng)該解決的新問(wèn)題的辯論。”

但是，他們都沒(méi)有說(shuō)清楚這些新問(wèn)題怎樣與舊的多哈議程銜接起來(lái)。弗羅曼大使在《金融時(shí)報(bào)》（Financial Times）的一個(gè)專欄里是這樣說(shuō)的：

“這條前進(jìn)之路是實(shí)用多邊主義的一種新形式。超越多哈并不意味著不管多哈的未決事務(wù)，而是意味著采用新的方式。多哈問(wèn)題十分重要，不能讓它們繼續(xù)留在長(zhǎng)期未能解決問(wèn)題的多哈結(jié)構(gòu)里折騰。我們擺脫多哈結(jié)構(gòu)，也能使我們?nèi)ヌ剿餍鲁霈F(xiàn)的貿(mào)易問(wèn)題。許多發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始討論關(guān)于電子商務(wù)和小企業(yè)需求等問(wèn)題了?！?/p>

但是，弗羅曼在這里提什么建議，還是不清楚。多哈回合是否必須正式宣告結(jié)束？還是僅僅改個(gè)名稱？世貿(mào)組織未來(lái)的貿(mào)易談判內(nèi)容應(yīng)該涉及些什么？歐洲委員會(huì)主要貿(mào)易官員的講話也是如此，他們說(shuō)，“世貿(mào)組織應(yīng)該繼續(xù)致力于未完成的多哈發(fā)展議程，但要采用新的方式。”他們的話同樣沒(méi)有說(shuō)清楚新與舊是什么關(guān)系。部長(zhǎng)宣言說(shuō)道，“所有成員國(guó)依然強(qiáng)烈承諾要推進(jìn)多哈遺留問(wèn)題的談判?！钡@些問(wèn)題到哪里去談，怎么談，還是沒(méi)有明確說(shuō)明。

歐盟認(rèn)為，新問(wèn)題可以包括投資、數(shù)字貿(mào)易、電子商務(wù)、影響國(guó)內(nèi)商品和服務(wù)的管理問(wèn)題，以及更嚴(yán)格的補(bǔ)貼和地方債務(wù)等。美國(guó)和歐盟也許只是希望采用它們的雙邊和地區(qū)的貿(mào)易議程，使之應(yīng)用于世貿(mào)組織。但它們可能面臨反對(duì)。在這方面，許多發(fā)展中國(guó)家對(duì)新問(wèn)題的想法退避三舍，且力爭(zhēng)要完成多哈議程。內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束時(shí)，中國(guó)說(shuō)道，“世貿(mào)成員國(guó)應(yīng)該根據(jù)多哈議程進(jìn)行確認(rèn)，穩(wěn)步推進(jìn)多哈議程，去獲得積極的成果。”印度說(shuō)道，“今天公布的部長(zhǎng)宣言反映了世貿(mào)成員國(guó)在重新確認(rèn)多哈授權(quán)問(wèn)題上的分歧。印度與其他發(fā)展中國(guó)家，尤其與33國(guó)集團(tuán)、非洲集團(tuán)和非洲、加勒比和太平洋（ACP）的大多數(shù)國(guó)家一道，希望再次確認(rèn)多哈回合的授權(quán)?！?/p>

世貿(mào)組織怎樣才能成功談判

由于主要貿(mào)易國(guó)所持的立場(chǎng)似乎南轅北轍，因此目前世貿(mào)組織的任何談判就沒(méi)有成功的可能。也許這是好事。世貿(mào)組織已經(jīng)取得許多成果，以既得成果作為現(xiàn)有規(guī)則的裁決要素可能已經(jīng)足夠。目前，它是使用和濫用反傾銷(xiāo)稅的主要制約力，它也制約了國(guó)內(nèi)保護(hù)主義法規(guī)的使用和濫用。世貿(mào)組織作為反保護(hù)主義的全球監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是極其有價(jià)值的。

另一方面，世貿(mào)組織可能有辦法進(jìn)一步推進(jìn)貿(mào)易自由化，失去這個(gè)機(jī)會(huì)是很遺憾的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的普及性實(shí)際上是自由化的一個(gè)機(jī)會(huì)：由于越來(lái)越多的國(guó)家采取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，因此，停止補(bǔ)貼的建議就會(huì)產(chǎn)生更為平衡的影響。

如果貿(mào)易談判者雄心勃勃，他們可能會(huì)提出某種“大妥協(xié)”：實(shí)施巨額農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的國(guó)家會(huì)大幅削減補(bǔ)貼，以換取比如說(shuō)對(duì)國(guó)有企業(yè)和電子商務(wù)的嚴(yán)格監(jiān)管。

談判者也可能沒(méi)有大的目的，這樣就會(huì)爭(zhēng)取ITA-II（第二個(gè)信息技術(shù)協(xié)議）之類的行業(yè)協(xié)議。這個(gè)協(xié)議反映了傳統(tǒng)的貿(mào)易自由化形式：各國(guó)降低關(guān)稅。雖然許多人在貿(mào)易談判中大力推銷(xiāo)新問(wèn)題，但很少有比降低關(guān)稅更有益的舉措。目前，正在談判環(huán)保產(chǎn)品降低關(guān)稅的類似協(xié)議。這類行業(yè)性的關(guān)稅自由化也許是一個(gè)很好的成功談判的領(lǐng)域。

同樣，在日內(nèi)瓦舉行的服務(wù)貿(mào)易談判也可能正式進(jìn)入世貿(mào)組織的框架。這種自由化反映了信息技術(shù)和環(huán)保產(chǎn)品的關(guān)稅降低。

但在更普遍的意義上，除了最佳戰(zhàn)略途徑之外，各國(guó)政府還面臨著一個(gè)基本問(wèn)題：是否愿意解決自身的保護(hù)主義？如果不愿意，那么整個(gè)過(guò)程從一開(kāi)始就注定不會(huì)成功，也就不值得花時(shí)間和精力去折騰了?？赡軙?huì)達(dá)成某個(gè)貿(mào)易協(xié)議，但其中的自由化基本沒(méi)多大意義。在這方面，雙邊的和地區(qū)的貿(mào)易協(xié)議越來(lái)越多，但其中的降低關(guān)稅和服務(wù)自由化是一種特惠（即區(qū)別對(duì)待的），它們解決不了貿(mào)易補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等最緊迫的問(wèn)題。這些協(xié)議也許有政治價(jià)值，但其經(jīng)濟(jì)收益是有限的。

人們經(jīng)常說(shuō)，世貿(mào)組織是個(gè)成員國(guó)推動(dòng)的組織。因此，各國(guó)政府就要想一想往哪里推動(dòng)。最近，各國(guó)政府似乎選擇了下車(chē)加油休息。但實(shí)際情況是，如果各國(guó)政府不希望貿(mào)易自由化，世貿(mào)組織是無(wú)法使貿(mào)易自由化的。

不幸的是，各國(guó)政府似乎都振振有詞地認(rèn)為自己的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼或其他保護(hù)主義手段不應(yīng)該取消。他們的眼睛只盯著他國(guó)的保護(hù)主義。各國(guó)都采取這樣的態(tài)度，真正的貿(mào)易自由化只能是可望不可即的海市蜃樓。

如果世貿(mào)組織不能作為貿(mào)易自由化的有效論壇，自由貿(mào)易就會(huì)倒退。世貿(mào)組織雖然目前取得了一些成功，但它還能取得多得多的成功，因?yàn)槿绻Q(mào)易自由化一旦全面實(shí)行，是對(duì)各國(guó)都有利的皆大歡喜之事。因此，如果各國(guó)政府承諾對(duì)自身的保護(hù)主義實(shí)行貿(mào)易自由化，從而推動(dòng)世貿(mào)組織繼續(xù)前行，是完全符合各國(guó)利益的。

原文標(biāo)題：Is the Doha Round Over？ The WTO's Negotiating Agenda for 2016 and Beyond