白彥鋒　吳　粵

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京　100081)

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推進(jìn)大國(guó)財(cái)政建設(shè)，加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督

白彥鋒吳粵

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081)

【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著不可或缺的重要意義。當(dāng)前，在“一帶一路”和“大國(guó)財(cái)政”戰(zhàn)略全面實(shí)施背景下，我國(guó)財(cái)政資金規(guī)模日益增長(zhǎng)，全面加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)、不斷提高財(cái)政資金支出效益，賦予了財(cái)政監(jiān)督工作新的含義；同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)境外投資力度不斷加強(qiáng)。但是，其中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大，為保證我國(guó)財(cái)政安全，有效的財(cái)政監(jiān)督必不可少。通過(guò)加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督，將有助于從源頭上預(yù)防腐敗，真正發(fā)揮好財(cái)政資金的引領(lǐng)作用，不斷推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系的完善和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政監(jiān)督；大國(guó)財(cái)政；一帶一路；國(guó)家治理

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密(Adam Smith)在《國(guó)富論》(《An Inquiry into the Nature and Cause of the Wealth of Nations》)中寫(xiě)道，財(cái)政是庶政之母。黨的十八屆三中全會(huì)指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是黨和國(guó)家履行職能的重要基礎(chǔ)。古今中外的經(jīng)驗(yàn)均表明，財(cái)政是國(guó)家的命脈，對(duì)國(guó)家整體治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定都有著至關(guān)重要的影響。從公共產(chǎn)品提供有效性的角度來(lái)看，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使公共產(chǎn)品被“搭便車(chē)”(free-riding)的現(xiàn)象非常普遍，這又會(huì)造成市場(chǎng)失靈。因此，在公共產(chǎn)品的提供過(guò)程中，政府是主角，主要靠財(cái)政資金。這一過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督需要滿(mǎn)足兩個(gè)作用：一是監(jiān)督政府部門(mén)提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，二是能夠保證預(yù)算和公共產(chǎn)品在分配方面維持高效率(冷霞)[1]。從對(duì)官員監(jiān)督和防腐角度來(lái)看，政府官員作為人民行使公共產(chǎn)權(quán)的代理人，會(huì)在代理過(guò)程中產(chǎn)生“委托—代理問(wèn)題”，這就使人民與政府官員的效用函數(shù)不完全一致?？紤]到政府代理公共產(chǎn)權(quán)過(guò)程中形成的信息不對(duì)稱(chēng)，極易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。由此看來(lái)，財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理工作的重要組成部分。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督的目的也不僅僅局限于事后監(jiān)督，通過(guò)事中過(guò)程管理、事前監(jiān)督構(gòu)建起全流程的監(jiān)督體系顯得十分重要。

對(duì)于財(cái)政監(jiān)督工作的重要性和意義，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都有著清晰的認(rèn)識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨在第十八次全國(guó)人民代表大會(huì)上提出，要“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快改革財(cái)稅體制”，通過(guò)“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，以確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力既相互協(xié)調(diào)又相互制約。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)溫家寶總理提出過(guò)的，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃指出[2]，“十二五”期間，只有把政府的公共管理和國(guó)有資產(chǎn)出資人兩種職能分開(kāi)，才能完善國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管系統(tǒng)和體制，完善國(guó)有金融資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制；要推進(jìn)行政體制改革，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督；加快財(cái)稅體制改革。

一、追根溯源財(cái)政監(jiān)督

中國(guó)作為文明古國(guó)，財(cái)政監(jiān)督的歷史由來(lái)已久?，F(xiàn)存記錄中，最早可以查到的我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作始于夏商時(shí)期。當(dāng)時(shí)就有了財(cái)政監(jiān)督和考核規(guī)定的記錄。經(jīng)歷數(shù)千年封建王朝的發(fā)展，到清朝后期，我國(guó)已經(jīng)建立了專(zhuān)門(mén)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)——審計(jì)院。之后，盡管中國(guó)在風(fēng)雨飄搖中經(jīng)歷了嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭(zhēng)，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)和形式也有所變化，但是其內(nèi)容卻相對(duì)穩(wěn)定，主要包含以下方面：一是對(duì)財(cái)政的收入和支出的監(jiān)督，看這些金額的收入是否合理，是否及時(shí)入庫(kù)出庫(kù)；二是對(duì)會(huì)計(jì)賬簿和國(guó)庫(kù)記錄的監(jiān)督，看其是否真實(shí)完整；三是對(duì)相關(guān)政府官員的監(jiān)督，防止其貪污腐化(顧超濱)[3]。在這期間，我國(guó)也形成了自身的財(cái)政監(jiān)督特點(diǎn)：一是財(cái)政監(jiān)督部門(mén)不隸屬于財(cái)政部，是相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)，保證了監(jiān)督的有效性；二是財(cái)政監(jiān)督是包含于行政監(jiān)督中的，是行政監(jiān)督和防腐工作的重要組成部分。

新中國(guó)成立后，一些專(zhuān)家學(xué)者也對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、意義及實(shí)現(xiàn)形式做了研究。姜維壯[4]指出，強(qiáng)化、完善財(cái)政監(jiān)督管理工作是振興財(cái)政的當(dāng)務(wù)之急。從國(guó)家方針政策和長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，振興財(cái)政工作的重點(diǎn)在深入改革中；但是從財(cái)政工作面臨的具體形勢(shì)和亟需解決的矛盾關(guān)系上看，強(qiáng)化和完善財(cái)政監(jiān)督管理工作則更是當(dāng)務(wù)之急。長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，如果沒(méi)有健全有效的財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，財(cái)政手段的成效就難以被發(fā)揮，財(cái)政工作不可能完成，大量財(cái)源會(huì)消失，大量財(cái)政資金會(huì)被浪費(fèi)。一言以蔽之，財(cái)政的各項(xiàng)職能，如果沒(méi)有監(jiān)督職能作為保證，都不可能得到應(yīng)有的發(fā)揮。另外，針對(duì)我國(guó)的財(cái)政學(xué)教科書(shū)把財(cái)政職能歸結(jié)為資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能這三大職能，姜維壯指出，這種分類(lèi)方法忽視了財(cái)政的監(jiān)督職能。事實(shí)上，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督不僅能夠振興財(cái)政，還有利于社會(huì)主義精神文明建設(shè)，甚至是國(guó)家履行職能的保證。劉紅藝、李武好[5]認(rèn)為，作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種手段，公共財(cái)政從本質(zhì)上是需要監(jiān)督的，因此需要將財(cái)政監(jiān)督工作放在公共財(cái)政框架中來(lái)進(jìn)行。他還認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督工作是為了提高財(cái)政資金的使用效益，但同時(shí)也需要考慮財(cái)政監(jiān)督本身的效益問(wèn)題。

財(cái)政工作的核心和實(shí)質(zhì)就在于對(duì)政府的財(cái)政收入與支出工作進(jìn)行有效的規(guī)范和約束(張馨)[6]。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督工作，可以全面、真實(shí)、有效地了解政府財(cái)力工作的出發(fā)點(diǎn)和流程的合法合規(guī)性。另外，有效的監(jiān)督還可以保證政府財(cái)政工作能夠以較高效率完成，阻止財(cái)政工作中各相關(guān)人員的貪污浪費(fèi)等違法違規(guī)行為，保證國(guó)家和人民的利益。白彥鋒[7]指出，在中國(guó)，政府的稅收收入是政府財(cái)力的主要來(lái)源。因此對(duì)政府稅權(quán)的約束也構(gòu)成了財(cái)政監(jiān)督的一個(gè)重要方向。理論上講，約束政府稅權(quán)的目標(biāo)在于使政府稅收收入規(guī)模適當(dāng)，應(yīng)以恰好彌補(bǔ)提供公共物品的成本為標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還要提高稅收收入用于支出時(shí)的效率，公共部門(mén)支出的效益要正好等于私人部門(mén)的效益，以使整個(gè)社會(huì)的資源達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)(Pareto Optimality)，使全社會(huì)福利達(dá)到最大化。另外，由于我國(guó)幾千年來(lái)的自然經(jīng)濟(jì)和封建專(zhuān)制統(tǒng)治，人治思想一直占據(jù)意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)地位，這一集權(quán)專(zhuān)制的文化傳統(tǒng)，滋生了稅收管理體制、稅權(quán)高度集中的“管理論”模式。這一模式明顯與現(xiàn)代行政權(quán)的核心——“自由裁量權(quán)”相悖。為了使自由裁量權(quán)得到有效運(yùn)用，需要通過(guò)恰當(dāng)程序和機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)其進(jìn)行約束，這就需要財(cái)政監(jiān)督發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

徐曙娜[8]指出我國(guó)財(cái)政監(jiān)督體系中，主導(dǎo)監(jiān)督類(lèi)型不明確。她通過(guò)主導(dǎo)監(jiān)督類(lèi)型的取舍分析，說(shuō)明各種監(jiān)督的社會(huì)凈效益的大小，得出從理論上選擇審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督作為主導(dǎo)監(jiān)督是最理想的。潘春標(biāo)[9]指出，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作中監(jiān)督方式并不規(guī)范、覆蓋范圍也不全面，針對(duì)這些問(wèn)題，只有加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督方面的法制、法規(guī)體系建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善財(cái)政監(jiān)督信息反饋機(jī)制才能夠改善我國(guó)財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀。但也有學(xué)者指出，財(cái)政監(jiān)督本身也是具有風(fēng)險(xiǎn)的(安秀梅等)[10]，這一風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員在完成其工作時(shí)由于各種主觀和客觀的原因而降低了監(jiān)督效率，造成政府的財(cái)力損失。安秀梅[10]指出，針對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的監(jiān)管可以從風(fēng)險(xiǎn)防范和質(zhì)量控制兩方面來(lái)進(jìn)行。所謂風(fēng)險(xiǎn)防范，就是指針對(duì)財(cái)政監(jiān)督過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提前做好預(yù)案，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并且定期或者不定期更新，一旦出現(xiàn)可疑事件，馬上著手處理，把風(fēng)險(xiǎn)降至最低。質(zhì)量控制分為全面質(zhì)量控制和全過(guò)程質(zhì)量控制兩種類(lèi)型。全面質(zhì)量控制側(cè)重于質(zhì)量控制的內(nèi)容，是指利用一整套程序和政策對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作涉及到的人員、組織和技術(shù)手段等的控制。全過(guò)程質(zhì)量控制則側(cè)重于對(duì)程序的控制，指通過(guò)跟進(jìn)某一個(gè)財(cái)政監(jiān)督項(xiàng)目的準(zhǔn)備、實(shí)施、評(píng)價(jià)等階段對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)。另外，針對(duì)財(cái)政監(jiān)督本身的監(jiān)管還需要有“結(jié)果導(dǎo)向”的評(píng)價(jià)視角。任何事情都是有成本的，財(cái)政監(jiān)督工作也不例外。因此，在管理和評(píng)價(jià)財(cái)政監(jiān)督工作時(shí)，應(yīng)該格外重視績(jī)效評(píng)價(jià)的工作，而不能搞“形式主義”，這樣會(huì)造成新的浪費(fèi)，也喪失財(cái)政監(jiān)督工作本身的意義。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督工作還應(yīng)該盡量嚴(yán)密、規(guī)范、合理，以實(shí)事求是的態(tài)度建立財(cái)政監(jiān)督機(jī)制 (賈康)[11]。針對(duì)質(zhì)量管理，還要特別提一下納稅評(píng)估方面的質(zhì)量管理。由于稅權(quán)是財(cái)政收入的重要組成部分，對(duì)于稅權(quán)的監(jiān)督和管理也是財(cái)政監(jiān)督的重要部分，因此針對(duì)納稅評(píng)估進(jìn)行質(zhì)量管理是近年來(lái)財(cái)政監(jiān)督的重要分支和方向。針對(duì)納稅評(píng)估進(jìn)行有效的質(zhì)量管理，一是可以確保我國(guó)稅收收入，二是可以推進(jìn)稅制改革和稅收征管建設(shè)，從稅務(wù)部門(mén)和納稅人雙重角度完成財(cái)政監(jiān)督(白彥鋒)[12]。

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題也格外重視。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作分為以下幾個(gè)層次：一是人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的財(cái)政監(jiān)督。這是對(duì)于財(cái)政工作最高規(guī)格的監(jiān)督，包含對(duì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及執(zhí)行情況的監(jiān)督、對(duì)政府預(yù)算及其執(zhí)行情況的監(jiān)督以及對(duì)政府決算的監(jiān)督三個(gè)方面。二是政府部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督工作。這一部分分為審計(jì)部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的財(cái)政監(jiān)督三個(gè)方面。三是社會(huì)力量的財(cái)政監(jiān)督。主要是社會(huì)團(tuán)體對(duì)于財(cái)政工作的監(jiān)督，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、媒體、民眾輿論監(jiān)督等。這三個(gè)層次互為補(bǔ)充，互相配合，極大地豐富和充實(shí)了我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作。僅2011年和2012年兩年時(shí)間，通過(guò)財(cái)政監(jiān)督查辦出的違規(guī)違紀(jì)資金超過(guò)6000億元，追回的資金近400億元，建議追究責(zé)任人近170名，為我國(guó)防腐治污工作提供了大量政治線(xiàn)索，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

在2011年9月16日召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作會(huì)議上[13]，提出了“十二五”期間財(cái)政監(jiān)督工作發(fā)展的總體思路，其中重點(diǎn)說(shuō)明了加強(qiáng)財(cái)政的收入、支出等方面監(jiān)督的重要性，同時(shí)以科學(xué)監(jiān)督、依法監(jiān)督為原則加強(qiáng)財(cái)政基礎(chǔ)工作和基層工作建設(shè)，建立覆蓋面廣、信息詳盡的監(jiān)督機(jī)制。參加會(huì)議的財(cái)政部紀(jì)檢組長(zhǎng)劉建華還提出[14]，要想做好財(cái)政監(jiān)督工作，還需要把握三個(gè)重點(diǎn)。一是要強(qiáng)化財(cái)政的“大監(jiān)督”理念，二是要提升財(cái)政監(jiān)督的科學(xué)化水平，三是要強(qiáng)化財(cái)政基礎(chǔ)工作和基層財(cái)政建設(shè)。要想完善財(cái)政監(jiān)督工作，必須從基礎(chǔ)和基層工作著手，只有根基穩(wěn)固，才能長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2012年12月25日，第14次部長(zhǎng)辦公會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的若干意見(jiàn)》，并以財(cái)監(jiān)〔2013〕1號(hào)文正式印發(fā)。1號(hào)文件明確要求，要建立能夠覆蓋全部政府性資金運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)完善預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督并重的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

2014年11月28日，為貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，深化財(cái)稅體制改革和預(yù)算管理體制改革，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，財(cái)政部制定了《財(cái)政部關(guān)于專(zhuān)員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》(財(cái)預(yù)[2014]352 號(hào))，對(duì)財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行了調(diào)整，重點(diǎn)加強(qiáng)了專(zhuān)員辦對(duì)屬地中央預(yù)算單位預(yù)算管理、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算管理等工作，并明確了相應(yīng)的工作程序。

2015年2月27日，財(cái)政部監(jiān)督檢查局召開(kāi)局長(zhǎng)辦公會(huì)，傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上的重要講話(huà)，研究推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督和財(cái)政部?jī)?nèi)部控制有關(guān)工作。

上述文件從不同側(cè)面反映了政府對(duì)于財(cái)政監(jiān)督工作的努力和取得的成效。同時(shí)也可以看到，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作經(jīng)歷了一個(gè)由宏觀到微觀、由粗略到具體、由注重形式到注重成效、由單一技術(shù)手段到多元化技術(shù)手段、由發(fā)布暫行方案到全面推進(jìn)依法治國(guó)的階段。

二、大國(guó)財(cái)政思想要求我們“扎好籬笆”，應(yīng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，中國(guó)作為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，在綜合實(shí)力上已經(jīng)成為一個(gè)大國(guó)。而一個(gè)國(guó)家諸如稅收、預(yù)算等財(cái)政政策的調(diào)整，對(duì)該國(guó)和世界其他經(jīng)濟(jì)體都是有著深遠(yuǎn)影響的。劉尚希[15]提到過(guò)，每個(gè)國(guó)家，尤其是大型經(jīng)濟(jì)體的財(cái)政政策都不能“一意孤行”，需要同時(shí)考慮對(duì)他國(guó)的影響。中國(guó)應(yīng)該盡快摒棄以往局部的、狹隘的財(cái)政思想，以全局性的、更加宏觀的、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性的視野來(lái)布局財(cái)政工作。比如中國(guó)2008年的“四萬(wàn)億救市”，盡管客觀上造成了部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，但同時(shí)也在當(dāng)時(shí)提振了全球經(jīng)濟(jì)信心，繼而提升了我國(guó)的國(guó)際影響力，增強(qiáng)了我國(guó)國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。我國(guó)積極參與組織設(shè)立金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB)和“一帶一路”等戰(zhàn)略，都是站在大國(guó)的角度，力爭(zhēng)通過(guò)多個(gè)國(guó)家的相互聯(lián)系和資源整合，使貿(mào)易、投資便利化，形成合力，化解風(fēng)險(xiǎn)，以便實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同發(fā)展。而這些戰(zhàn)略的實(shí)施都是國(guó)家行為，都需要配套的財(cái)政政策來(lái)輔助。從這個(gè)角度看，“大國(guó)戰(zhàn)略”得以實(shí)施的基礎(chǔ)條件就是“大國(guó)財(cái)政”的支持。

“大國(guó)財(cái)政”為我們未來(lái)的發(fā)展提供新方向的同時(shí)也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，這一點(diǎn)在財(cái)政監(jiān)督上體現(xiàn)得尤為明顯。隨著我國(guó)財(cái)政政策影響范圍的增加，其運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)更是成倍增加。首先，“大國(guó)財(cái)政”意味著財(cái)政資金的收入和支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有財(cái)政管理中的粗放管理、預(yù)算編制不細(xì)化等問(wèn)題紛紛顯露出來(lái)。近年來(lái)發(fā)生的“江西李華波侵吞9400萬(wàn)元案件”和“桂林女接待侵吞1340萬(wàn)元案件”以及廣西“百色黑心棉案件”等，都是因?yàn)樨?cái)政日常管理不夠完善，而導(dǎo)致基層工作人員通過(guò)冒充簽名等方式私吞國(guó)家財(cái)政資金，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成了巨大的損失。而這些官員在通過(guò)不法手段獲取巨額財(cái)產(chǎn)后，大多選擇外逃方式，即通過(guò)向境外轉(zhuǎn)移財(cái)政資金來(lái)逃避我國(guó)法律的懲處。隨著財(cái)政建設(shè)項(xiàng)目的增多、使用總金額的加大、我國(guó)國(guó)際交流的便捷和頻繁，不法分子向境外轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的可能性也在加大。盡管可以通過(guò)“紅色通緝令”、“獵狐行動(dòng)”等進(jìn)行國(guó)際追逃，但是其成本無(wú)疑是相對(duì)巨大的，能夠挽回的損失也將大打折扣。

為了防止這類(lèi)事件發(fā)生，財(cái)政監(jiān)督必須從源頭上進(jìn)行監(jiān)管，真正做到與時(shí)俱進(jìn)。2014年，財(cái)政部會(huì)同審計(jì)署聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于<深入開(kāi)展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)治理工作方案>的通知》和《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度(試行)》及八個(gè)專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)部控制辦法等，就是從加強(qiáng)內(nèi)部控制、杜絕小金庫(kù)等方面加強(qiáng)財(cái)政事前控制，可以叫做“扎好籬笆”。而編寫(xiě)《情況反映》、《財(cái)政監(jiān)督檢查簡(jiǎn)報(bào)》、組織每年定期和不定期地政府審計(jì)等工作就是加強(qiáng)事后監(jiān)督，也可以叫“關(guān)上后門(mén)”。通過(guò)“扎好籬笆”和“關(guān)好后門(mén)”，可以切實(shí)提升財(cái)政監(jiān)督的有效性。

三、全球價(jià)值鏈背景下的境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管

所謂全球價(jià)值鏈(Global Value Chain， GVC)，就是指為實(shí)現(xiàn)商品或服務(wù)的價(jià)值，將遍布全球各國(guó)家各區(qū)域的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、回收處理等環(huán)節(jié)前后有序承接起來(lái)的價(jià)值創(chuàng)造和利潤(rùn)分配鏈條(陳德銘)[16]。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，全球價(jià)值鏈可以幫助其開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易、實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張、輸出國(guó)內(nèi)過(guò)剩生產(chǎn)力；從企業(yè)層面來(lái)說(shuō)，全球價(jià)值鏈這一理念有助于促使企業(yè)將全球作為一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)看待，可以使其國(guó)際戰(zhàn)略得到實(shí)現(xiàn)。

隨著“大國(guó)財(cái)政”的實(shí)施，我國(guó)企業(yè)積極開(kāi)展海外投資。由于國(guó)有企業(yè)掌握眾多資源，資金實(shí)力雄厚，綜合實(shí)力強(qiáng)，很快成為其中的“開(kāi)路先鋒”(Pioneer)[16]。新《預(yù)算法》第四條強(qiáng)調(diào)“政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理”，并在第五條進(jìn)一步明確“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”等四項(xiàng)內(nèi)容，增強(qiáng)了政府預(yù)算的完整性，有利于全面反映政府財(cái)政活動(dòng)的總量和規(guī)模；相應(yīng)地，將原《預(yù)算法》第二十七條中的中央政府“公共預(yù)算”修訂為新《預(yù)算法》第三十四條的“一般公共預(yù)算”，進(jìn)一步提高了我國(guó)預(yù)算管理的科學(xué)性和規(guī)范性。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)是國(guó)家資產(chǎn)的重要組成部分，理應(yīng)被囊括到財(cái)政監(jiān)督范圍內(nèi)。而隨著國(guó)有企業(yè)海外擴(kuò)張速度的加快，其擴(kuò)張方式也從最初單純的設(shè)備、技術(shù)、資源投資升級(jí)成了現(xiàn)在的大量投資項(xiàng)目數(shù)量，多元化的投資方式、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域、快速增長(zhǎng)的投資規(guī)模新階段。但是這些也為國(guó)有資產(chǎn)境外監(jiān)管帶來(lái)了挑戰(zhàn)(白彥鋒等)[17]。

舉例來(lái)看，平安集團(tuán)在境外收購(gòu)歐洲富通集團(tuán)，但是最終以157億元虧損告終；中國(guó)鋁業(yè)公司曾經(jīng)兩次投資澳大利亞礦業(yè)巨頭力拓集團(tuán)(Rio Tinto Group)，但是成功之際卻遭到了力拓的毀約，以至于股價(jià)虧損高達(dá)570億人民幣；中國(guó)鐵建在沙特麥加輕軌項(xiàng)目的投標(biāo)和建設(shè)過(guò)程中，由于估算失誤，導(dǎo)致報(bào)價(jià)本身就比成本少了近7億美元。上述事例都是國(guó)有資產(chǎn)在境外虧損的慘痛經(jīng)歷，這些損失由于缺乏良好的制度設(shè)計(jì)，最終恐怕要由國(guó)家來(lái)自行消化，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了很大負(fù)擔(dān)。更嚴(yán)重的是，由于信息不透明，也許很多國(guó)有資產(chǎn)在境外的流失和損失甚至無(wú)法得到有效的評(píng)估和測(cè)量。

由于歷史原因、自然壟斷、外部性、提供產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治安全等多方原因，不論是我國(guó)這種社會(huì)主義國(guó)家，還是其他資本主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)的存在都是合理且必要的。但是，由于所有權(quán)缺位，各國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)在監(jiān)管上都存在著困難。尤其是國(guó)有資產(chǎn)由于壟斷了某些資源，很容易在國(guó)內(nèi)的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中“脫穎而出”。但是當(dāng)?shù)骄惩夂螅捎诰惩庾庸就鶅H對(duì)其在境內(nèi)的母公司，而并非向其所有者——國(guó)家、政府等匯報(bào)，因此國(guó)家和政府難以掌握其具體收支和經(jīng)營(yíng)情況。即便出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)問(wèn)題甚至虧損，如果集團(tuán)公司有意隱瞞，國(guó)家和政府也無(wú)從得知。又由于國(guó)有企業(yè)的特殊性質(zhì)，即便是虧損了也只能由國(guó)家和政府承擔(dān)損失，如此一來(lái)，正是因?yàn)楸O(jiān)管不到位造成了巨大的效率損失(白彥鋒等)[17]。

四、推進(jìn)大國(guó)財(cái)政建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督

1、盡快完善相關(guān)立法工作

目前，我國(guó)在財(cái)政監(jiān)督方面還存在著很多執(zhí)法空白，這給財(cái)政監(jiān)督工作的深入開(kāi)展造成了很大阻礙。即使是已經(jīng)立法的部分，比如《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等，也由于條款規(guī)定比較寬泛，缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，而使執(zhí)法人員在面對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)時(shí)力不從心。因此，我國(guó)應(yīng)該從多個(gè)維度和層次上補(bǔ)充關(guān)于財(cái)政監(jiān)督工作的立法，這樣，相關(guān)部門(mén)在執(zhí)法時(shí)也有據(jù)可依。

2、完善和健全相關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度體系和數(shù)據(jù)計(jì)量方法

可以通過(guò)統(tǒng)一各單位的財(cái)務(wù)通則、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，完善財(cái)政單位財(cái)務(wù)制度體系。利用統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理軟件，實(shí)現(xiàn)信息的共享，也方便財(cái)政監(jiān)督人員隨時(shí)進(jìn)行抽查。

同時(shí)，在計(jì)量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)時(shí)也要盡量統(tǒng)一數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法。

比如在進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)情況統(tǒng)計(jì)時(shí)，除了GDP以外，還要采用GNP作為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。GNP即國(guó)民生產(chǎn)總值(Gross National Product)，是指一個(gè)國(guó)家(地區(qū))所有常駐機(jī)構(gòu)單位在一定時(shí)期內(nèi)(年或季)收入初次分配的最終成果。與GDP相比，GNP更加強(qiáng)調(diào)“人”的概念。GDP強(qiáng)調(diào)的是在本國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和勞務(wù)價(jià)值都被記入，而GNP則是指無(wú)論是否在本國(guó)國(guó)土范圍內(nèi)或是利用本國(guó)資源生產(chǎn)的，只要是持有本國(guó)國(guó)籍的公民生產(chǎn)出的物品和勞務(wù)就都將被記入。以GNP為主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作可以與GDP為主要指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工作相配合，這樣可以保證來(lái)自于我國(guó)的資產(chǎn)在境外取得的收入也能夠記入到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計(jì)中。這樣的做法與當(dāng)前我國(guó)預(yù)算的全面性原則和完整性原則非常契合，而且也方便我國(guó)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)工作時(shí)能夠以更加立體全面的視角完成。發(fā)達(dá)國(guó)家更多采取GNP的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，以全面反映國(guó)民全球收入的實(shí)現(xiàn)情況。我國(guó)進(jìn)入新常態(tài)之后，以GDP反映的經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，但是GDP指標(biāo)的局限性已經(jīng)相當(dāng)明顯。在國(guó)家大力實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的背景下，GNP指標(biāo)才能更加全面地反映我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全貌。

3、要加強(qiáng)三方審計(jì)的力度

為了能夠更加全面立體地監(jiān)測(cè)到我國(guó)政府財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)狀況，可以從企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、政府審計(jì)和第三方審計(jì)三個(gè)維度來(lái)監(jiān)測(cè)[17]。要格外注意不能混淆政府審計(jì)和第三方審計(jì)，兩者盡管有相似之處，但是卻有著不同的職責(zé)和著重點(diǎn)，是不能相互替代的。從審計(jì)方式上看，政府審計(jì)是強(qiáng)制審計(jì)，第三方審計(jì)是非強(qiáng)制審計(jì)，被審計(jì)方在挑選審計(jì)事務(wù)所和審計(jì)方式上有一定的自主權(quán)；審計(jì)對(duì)象上來(lái)看，政府審計(jì)的對(duì)象主要是各級(jí)政府部門(mén)等行政單位和國(guó)有企業(yè)、中央直屬企業(yè)等由國(guó)家和政府控股的企業(yè)，而第三方審計(jì)的服務(wù)對(duì)象范圍相對(duì)更大，涉及到所有營(yíng)利和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。從對(duì)待審計(jì)結(jié)果的態(tài)度和方式上來(lái)看，政府審計(jì)從開(kāi)展、流程、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)均是有一定準(zhǔn)則的，有強(qiáng)制性的色彩。因此，對(duì)于政府審計(jì)的結(jié)果，被審計(jì)機(jī)構(gòu)必須接受。而對(duì)于第三方審計(jì)來(lái)說(shuō)，審計(jì)方和被審計(jì)方都是相對(duì)獨(dú)立的，審計(jì)方依照自己的執(zhí)行結(jié)果發(fā)布客觀的評(píng)論，合理保證審計(jì)報(bào)告的可靠程度，被審計(jì)方也有權(quán)力針對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行分辨。在審計(jì)實(shí)施手段上，政府審計(jì)屬于行政監(jiān)督，是政府行為，而第三方審計(jì)則是由中介組織實(shí)施的，是有償?shù)摹膶徲?jì)的獨(dú)立性上，我國(guó)的政府審計(jì)隸屬?lài)?guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府，僅僅獨(dú)立于被審計(jì)單位，是單向獨(dú)立，而第三方審計(jì)則是獨(dú)立于審計(jì)委托人和被審計(jì)單位的，是雙向獨(dú)立。從依據(jù)的審計(jì)準(zhǔn)則上看，第三方審計(jì)依據(jù)的是中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)制定的獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，而政府審計(jì)依據(jù)的則是審計(jì)署制定的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則。為了保證我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)安全，必須大力推進(jìn)我國(guó)政府審計(jì)模式改革，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督工作(白彥鋒)[18]。

除上述三個(gè)傳統(tǒng)維度外，還應(yīng)該關(guān)注稅務(wù)審計(jì)這一新興審計(jì)方向。顧名思義，稅務(wù)審計(jì)是指與納稅人和扣繳義務(wù)人的稅務(wù)信息有關(guān)的審計(jì)。審計(jì)方是中央或者地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)，他們根據(jù)納稅人或者扣繳義務(wù)人報(bào)送的納稅材料和相關(guān)信息，依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人的納稅情況、代扣代繳情況的準(zhǔn)確性和真實(shí)性進(jìn)行嚴(yán)格全面的審核。當(dāng)發(fā)現(xiàn)其中有錯(cuò)誤時(shí)，如果是個(gè)別的錯(cuò)誤就及時(shí)糾正，如果是具有普遍性的錯(cuò)誤或者文件表述不全面方面的問(wèn)題，則針對(duì)文件或者日常工作及時(shí)進(jìn)行改善。可見(jiàn)，稅務(wù)審計(jì)的目的在于提高稅收法治化程度，加強(qiáng)稅收征管，以便盡快解決我國(guó)現(xiàn)行稅收征管實(shí)踐中存在的“淡化責(zé)任、疏于管理”的問(wèn)題。稅務(wù)審計(jì)兼有管理和服務(wù)的雙重職能，其在稅收征收這一系統(tǒng)性工作中，既具有獨(dú)立性，又與其他環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約。稅務(wù)審計(jì)通過(guò)評(píng)估分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，為稅務(wù)稽查提供案源，為我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作提供良好有效的補(bǔ)充(白彥鋒)[19]。

為完成好審計(jì)工作，具體來(lái)說(shuō)，首先要加緊完善各單位的財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們具有識(shí)別財(cái)務(wù)工作中的錯(cuò)誤、內(nèi)部控制中問(wèn)題的能力。另外，還應(yīng)該讓財(cái)務(wù)人員建立起基本的職業(yè)道德感，以提供真實(shí)有效的數(shù)據(jù)為己任。其次，對(duì)于政府審計(jì)，應(yīng)該多采用不定期審計(jì)的方式，增加政府審計(jì)的威懾力。這樣的做法可以有效防止日常財(cái)政工作中出現(xiàn)的貪污受賄問(wèn)題。再次，要善用第三方審計(jì)。在審計(jì)事務(wù)所的選擇上，要綜合考慮其業(yè)務(wù)能力、業(yè)界名聲、人員素質(zhì)等多方因素。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于第三方審計(jì)最重要的特質(zhì)就是其獨(dú)立性，審計(jì)事務(wù)所一旦喪失了獨(dú)立性，與被審計(jì)單位串通，就難以提供真實(shí)的審計(jì)報(bào)告，掩蓋應(yīng)該被發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，使國(guó)家的資產(chǎn)和財(cái)政資金遭受極大損失。最后，通過(guò)審計(jì)檢查出的問(wèn)題要及時(shí)解決，不能讓審計(jì)工作流于表面，對(duì)于違法違紀(jì)行為要加大懲處力度。

4、針對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)工作，我們應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

在我國(guó)，為了更好地完成財(cái)政監(jiān)督的工作，財(cái)政部在各個(gè)地方設(shè)立了專(zhuān)員辦。借鑒這一做法，可以通過(guò)在境外國(guó)有資產(chǎn)分布較為集中的區(qū)域設(shè)立“財(cái)政部駐境外專(zhuān)員辦”，以此來(lái)加強(qiáng)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)境外監(jiān)察[17]。只有通過(guò)體制機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新，才能補(bǔ)齊境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的“短板”。另外，由于國(guó)有資產(chǎn)境外經(jīng)營(yíng)監(jiān)管難度較大，要想實(shí)現(xiàn)目的，還需要財(cái)政政策體制全方位的配合?？梢钥紤]通過(guò)加強(qiáng)同在境外上下游行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，增加對(duì)它們的了解；或者通過(guò)為某些領(lǐng)域的境外國(guó)有資產(chǎn)業(yè)務(wù)提供稅收或者融資方面的優(yōu)惠政策，變被動(dòng)為主動(dòng)，利用體制機(jī)制促使他們自行申報(bào)信息(顧敏、張瑜)[20]。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

Promoting the Financial Construction of Great Powers and Strengthening Financial Supervision in China

BAI Yan-fengWU Yue

(CentralUniversityofFinanceandEconomics，Beijing100081)

Abstract:The Third Plenary Session of the Eighteen Central Committee of the party points out that finance is the foundation and important pillar of national governance， which has an important significance to our country's economic and social development. At present， in our country， in the background of the full implementation of the "The Belt and Road Initiative" and "Powerhouses’ Finance"， the scale of China's financial capital is growing. Therefore， strengthening the evaluation capacity of financial expenditure performance overall and improving the financial expenditure efficiency continuously mean much more than before； meanwhile， the investment ability of state-owned assets overseas increases gradually. However， the financial risk is also increasing. In order to ensure the financial security of our country， the effective financial supervision is essential. Through strengthening and improving financial supervision， it will help to prevent corruption and constantly promote the perfection of China's national governance system as well as the modernization of national governance capacity.

Key words:fiscal supervision； powerhouses’ finance； the Belt and Road Initiative；national governance

【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)01-0005-07

作者簡(jiǎn)介：白彥鋒(1976-)，男，河北新樂(lè)人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)政與稅收；吳粵(1987-)，女，北京人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)博士研究生，研究方向：財(cái)政與稅收

基金項(xiàng)目：北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15FXA002)

·收稿日期：2015-09-18

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.01.001