陶俊生，袁志雄

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中級(jí)人民法院，浙江 舟山 316000）

我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐及理論思考

陶俊生1，袁志雄2

（1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.舟山市中級(jí)人民法院，浙江 舟山 316000）

黨的十八屆三中全會(huì)提出要把建立國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措，為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)指明了方向。我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但也暴露出一些問(wèn)題，如管理體制不順暢、建設(shè)目標(biāo)偏移、國(guó)家公園的公益性被弱化等，利益沖突是導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)的深層原因。國(guó)家公園建設(shè)中的利益沖突是相關(guān)利益主體在國(guó)家公園建設(shè)中利益失衡的反映，必須予以理順和化解，才能保障國(guó)家公園的有效推進(jìn)。

國(guó)家公園；建設(shè)實(shí)踐；存在問(wèn)題；利益失衡

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國(guó)家公園體制。這是中央首次從宏觀層面提出要把建立國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要舉措。2015年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步提出，要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案[1]。

就政策導(dǎo)向而言，中央倡導(dǎo)推行國(guó)家公園體系，為我國(guó)保護(hù)地體系的優(yōu)化完善指明了方向。其實(shí)質(zhì)在于，以國(guó)家公園建設(shè)為契機(jī)，整合現(xiàn)有的自然保護(hù)地類(lèi)型，推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系的完善和創(chuàng)新，解決當(dāng)前在保護(hù)地領(lǐng)域存在的“多龍治水”的難題，以達(dá)到建立符合我國(guó)國(guó)情的，高效、科學(xué)、合理的現(xiàn)代自然保護(hù)地體系的目的。推動(dòng)國(guó)家公園的科學(xué)有效運(yùn)行，是將生態(tài)文明理念具體化的一種有益探索，建立和完善符合我國(guó)實(shí)際情況的國(guó)家公園體制，對(duì)于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境日益惡化的局面和實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治都具有重要的時(shí)代價(jià)值。

1 國(guó)家公園概述

1.1 國(guó)家公園的內(nèi)涵

國(guó)家公園是一個(gè)舶來(lái)品，我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于國(guó)家公園的正式定義，只在相關(guān)政策文件和學(xué)術(shù)研究中有所提及。唐芳林教授將我國(guó)的“國(guó)家公園”定義為：“國(guó)家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)地，以保存和展示具有國(guó)家或國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀，兼有科學(xué)、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域”[2]。與傳統(tǒng)的保護(hù)地類(lèi)型相比，國(guó)家公園更加注重生態(tài)系統(tǒng)的整體性，注重各種環(huán)境要素之間的相互聯(lián)系，它強(qiáng)調(diào)各類(lèi)自然保護(hù)地之間的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)自然格局與文化環(huán)境，物質(zhì)形式與生態(tài)功能的一體化保護(hù)，促進(jìn)自然保護(hù)地整體效益的發(fā)揮[3]。

1.2 國(guó)家公園在生態(tài)文明建設(shè)中的作用

黨的十八大報(bào)告提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[4]。生態(tài)文明建設(shè)的根本目的在于通過(guò)一種新的發(fā)展理念和發(fā)展模式，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合生態(tài)文明的要求，努力實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共存。生態(tài)文明以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為核心內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)是其主戰(zhàn)場(chǎng)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是貫徹落實(shí)生態(tài)文明理念的根本路徑。國(guó)家公園作為貫徹生態(tài)文明理念的一種探索，在保護(hù)環(huán)境和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡中發(fā)揮了積極作用，已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種有效手段。

建設(shè)國(guó)家公園有利于增強(qiáng)公民的生態(tài)意識(shí)。當(dāng)前我國(guó)面臨的環(huán)境形勢(shì)為：局部有所改善，總體尚未遏制，形勢(shì)十分嚴(yán)峻，壓力繼續(xù)加大[5]。良好的生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)得以存續(xù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以可持續(xù)發(fā)展的前提，保護(hù)環(huán)境已經(jīng)成為人們的共識(shí)。國(guó)外的建設(shè)實(shí)踐證明，國(guó)家公園能夠較好地兼顧生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展使得人們?cè)跐M(mǎn)足基本的生存需求之后，有條件去追求更高層次的精神需求，這其中就包括旅游觀光。國(guó)家公園在確保生態(tài)系統(tǒng)不被破壞的前提下，允許向社會(huì)公眾開(kāi)放，供民眾觀光欣賞，感受自然之美，在這個(gè)過(guò)程中，公民能從欣賞自然風(fēng)光中切身感受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，從而推動(dòng)民眾生態(tài)意識(shí)的培養(yǎng)，形成保護(hù)環(huán)境的良好社會(huì)輿論氛圍，使保護(hù)環(huán)境成為公民的自覺(jué)行為。

建設(shè)國(guó)家公園有利于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、遏制生態(tài)環(huán)境破壞。國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)，通過(guò)將具有重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃為國(guó)家公園，并采取措施嚴(yán)格保護(hù)，限制開(kāi)發(fā)，來(lái)達(dá)到遏制生態(tài)系統(tǒng)惡化和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的目的。同時(shí)，國(guó)家提出建設(shè)國(guó)家公園體系，并不是僅僅增加幾個(gè)國(guó)家公園，而是站在順應(yīng)自然、保護(hù)自然的宏觀層面來(lái)考慮，其實(shí)質(zhì)在于通過(guò)國(guó)家公園體制的建設(shè)，優(yōu)化整合現(xiàn)有的自然保護(hù)地，解決當(dāng)前在保護(hù)地領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系的完善和創(chuàng)新，以達(dá)到建立符合我國(guó)國(guó)情的高效、科學(xué)、合理的現(xiàn)代自然保護(hù)地體系的目的。一個(gè)完善的自然保護(hù)地體系，能夠有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化和改善生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)境善治的實(shí)現(xiàn)和美麗中國(guó)的建設(shè)。

2 我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)實(shí)踐

2.1 國(guó)家公園試點(diǎn)取得的成就

我國(guó)的國(guó)家公園最早開(kāi)始于1998年，云南省結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在全國(guó)率先開(kāi)展建設(shè)新型保護(hù)地的探索，開(kāi)始探索國(guó)家公園建設(shè)的可行性；2006年，我國(guó)大陸第一個(gè)以“國(guó)家公園”命名的保護(hù)區(qū)——普達(dá)措國(guó)家公園在云南省迪慶州建立；2008年國(guó)家林業(yè)局將云南省確定為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，云南省在整合原有保護(hù)地的基礎(chǔ)上開(kāi)始了國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)。2008年10月，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局共同批準(zhǔn)，黑龍江省伊春市湯旺河地區(qū)被確定為國(guó)家公園試點(diǎn)地區(qū)；2014年初，環(huán)境保護(hù)部又批準(zhǔn)了若干國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)的申請(qǐng)。從已有的建設(shè)實(shí)踐情況來(lái)看，國(guó)家公園建設(shè)在一些地區(qū)取得不錯(cuò)的成績(jī)，例如，截止到2011年底，云南省在三年的試點(diǎn)建設(shè)期內(nèi)批準(zhǔn)建立的國(guó)家公園達(dá)到8個(gè)，分別有麗江老君山、普達(dá)措、大圍山、西雙版納熱帶雨林、南滾河、普洱、梅里雪山和高黎貢山國(guó)家公園，當(dāng)年接待游客452萬(wàn)人次，直接經(jīng)濟(jì)收入達(dá)3.8億元[6]。

2.2 國(guó)家公園試點(diǎn)暴露的問(wèn)題

雖然國(guó)家公園試點(diǎn)取得的成績(jī)讓人稱(chēng)道，但已有的試點(diǎn)實(shí)踐也暴露出很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

2.2.1 管理體制不順暢

已建立的國(guó)家公園絕大部分都是沿襲原有的保護(hù)地管理模式和管理機(jī)制，基本上是“新瓶裝舊酒”。同時(shí)，國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)行屬地管轄，雖然是由中央審批（從已有的試點(diǎn)情況來(lái)看，絕大部分是由環(huán)境保護(hù)部審批），但建設(shè)、運(yùn)行和管理是由各省自主開(kāi)展，環(huán)境保護(hù)部對(duì)各地的試點(diǎn)建設(shè)情況缺乏有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，導(dǎo)致國(guó)家公園在一些地方已經(jīng)變質(zhì)變味，絕大多數(shù)以“國(guó)家公園”名稱(chēng)掛牌的保護(hù)地在被批準(zhǔn)后，仍沿襲原有的保護(hù)區(qū)管理制度和方法，實(shí)質(zhì)上并無(wú)創(chuàng)新和突破，相關(guān)部門(mén)各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，管理效率不高，自然保護(hù)地體系存在的突出問(wèn)題仍然沒(méi)有通過(guò)國(guó)家公園得到解決。

2.2.2 管理理念偏離，存在重開(kāi)發(fā)而輕保護(hù)的現(xiàn)象

建設(shè)國(guó)家公園的首要目標(biāo)是嚴(yán)格保護(hù)，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)，但從目前的國(guó)家公園試點(diǎn)情況來(lái)看，各地往往優(yōu)先考慮開(kāi)發(fā)，注重國(guó)家公園帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視其具有的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，在個(gè)別地方亂象叢生，國(guó)家公園成為地方政府提升形象和影響力，增加經(jīng)濟(jì)效益的手段，地方政府只注重經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，忽視或無(wú)視國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)功能，這顯然與國(guó)家公園建立的初衷相違背。我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園體系，主要是想通過(guò)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和管理模式，帶動(dòng)現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系中存在的突出問(wèn)題得以解決，提高自然保護(hù)工作的科學(xué)性和有效性，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和增加經(jīng)濟(jì)效益的目的。

2.2.3 產(chǎn)權(quán)不明晰，管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不分離，國(guó)家公園的公益性被弱化

公益性是國(guó)家公園的根本特性之一，作為一種生態(tài)公共產(chǎn)品，國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)將生態(tài)服務(wù)功能放在首位，是基于公眾的生態(tài)利益和需求而設(shè)立，不能以營(yíng)利為目的，只向公眾收取少量的費(fèi)用以維護(hù)日常的運(yùn)行，這是世界上絕大多數(shù)國(guó)家公園的建設(shè)理念，反觀我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)則不然，由于我國(guó)不同類(lèi)型的保護(hù)地產(chǎn)生的時(shí)間不同，法律依據(jù)也有所差異，因此存在著不同類(lèi)型保護(hù)地交叉重疊和產(chǎn)權(quán)不明晰等問(wèn)題。以黑龍江湯旺河國(guó)家公園為例，其既是國(guó)家公園，又是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園，采用的是政企合一的體制，由湯旺河區(qū)政府和林業(yè)局管理，政府既是旅游管理者，也是投資經(jīng)營(yíng)者，湯旺河國(guó)家公園旅游業(yè)逐漸變成湯旺河財(cái)政收入的主要來(lái)源[7]。湯旺河國(guó)家公園的經(jīng)濟(jì)價(jià)值被過(guò)分關(guān)注，其公益性被弱化，這種狀況顯然不符合國(guó)家公園的宗旨，也不利于國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)功能的實(shí)現(xiàn)。

3 解決我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐問(wèn)題之理論思考

通過(guò)我國(guó)自然保護(hù)地和國(guó)家公園的建設(shè)情況介紹，不難發(fā)現(xiàn)，管理體制交叉重疊，保護(hù)與發(fā)展的矛盾是目前我國(guó)各類(lèi)保護(hù)地建設(shè)面臨的共性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，管理體制交叉重疊并不是一個(gè)“真”問(wèn)題，或者說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題并不是國(guó)家公園建設(shè)中所特有的問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題對(duì)于我國(guó)建立科學(xué)高效的保護(hù)地體系的作用并不突出。原因在于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是通過(guò)法律的規(guī)定由不同的部門(mén)行使，任何法律概念在語(yǔ)義上都有一定的抽象性和模糊性，其外延往往很難被清楚地界定，只要法律規(guī)定行政權(quán)由不同的部門(mén)行使，則職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象就無(wú)法避免。因此在自然保護(hù)地相關(guān)部門(mén)之間的職權(quán)出現(xiàn)交叉重疊是正?，F(xiàn)象，這種現(xiàn)象無(wú)法消除，只能通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的法律框架，加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作予以解決，至于如何加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)與合作以實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)管理體制的完善，并不是本研究所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾是國(guó)家公園建設(shè)中需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，這種矛盾實(shí)質(zhì)上反映了不同主體的利益訴求的失衡。利益問(wèn)題作為任何社會(huì)關(guān)系中必然包含的一部分，是影響到社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。從某種意義上說(shuō)，一切社會(huì)沖突都可以歸結(jié)為某種利益沖突，利益沖突是一切社會(huì)沖突和矛盾的深層根源，所以利益協(xié)調(diào)就成為沖突能否得到化解的關(guān)鍵。

生態(tài)環(huán)境作為一種資源，和其他資源一樣具有稀缺性。隨著全球人口的增長(zhǎng)，人類(lèi)日益劇增的需求與有限的資源的矛盾更加突出，資源顯得尤為稀缺，不同的利益主體在謀求自己的利益時(shí)都會(huì)不同程度地影響到甚至損害到其他個(gè)人或群體的利益，利益沖突和利益矛盾無(wú)可避免。因此，協(xié)調(diào)和化解相關(guān)主體在國(guó)家公園保護(hù)與開(kāi)發(fā)中的利益沖突，才是破解國(guó)家公園體系建設(shè)面臨的瓶頸的關(guān)鍵。

在自然保護(hù)地建設(shè)中有不同的利益主體，其利益訴求也具有多樣性和差異性，保護(hù)地能否得到有效的保護(hù)，取決于保護(hù)地利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性[8]。利益問(wèn)題的協(xié)調(diào)是各國(guó)在自然保護(hù)地建設(shè)中都無(wú)法回避的問(wèn)題，在某些國(guó)家和地區(qū)，由于發(fā)展和保護(hù)中的利益關(guān)系得不到有效協(xié)調(diào)，政府、社會(huì)大眾以及國(guó)際環(huán)保組織等主體的環(huán)境保護(hù)訴求與社區(qū)民眾發(fā)展權(quán)的矛盾突出，若社區(qū)民眾的發(fā)展權(quán)得不到有效保障，其參與環(huán)境保護(hù)的積極性自然就不高，從而直接影響環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；若過(guò)分強(qiáng)調(diào)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然從微觀層面能給社區(qū)居民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但卻會(huì)使保護(hù)地的保護(hù)工作受到不利影響，進(jìn)而在宏觀層面損害社會(huì)公眾的生態(tài)利益。

事實(shí)上，保護(hù)與發(fā)展的矛盾歸根到底是相關(guān)主體利益關(guān)系的失衡的外在表現(xiàn)，自然保護(hù)地建設(shè)的關(guān)鍵在于建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的制度協(xié)調(diào)機(jī)制[3]。國(guó)家公園作為一種新型保護(hù)地，被普遍認(rèn)為是能夠有效兼顧生態(tài)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，在我國(guó)若要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須首先理清開(kāi)發(fā)與保護(hù)中涉及的利益主體和相互間的利益關(guān)系，并對(duì)不同類(lèi)型的利益關(guān)系有針對(duì)性地提出協(xié)調(diào)的對(duì)策，從而推動(dòng)符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園體系的建立。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》[EB/OL]. [2015-09-23].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201509/t20150923_1472456.htm.

[2]唐芳林.中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐研究[D].南京：南京林業(yè)大學(xué)，2010.

[3]黃錫生，徐本鑫.中國(guó)自然保護(hù)地法律保護(hù)的立法模式分析[J].中國(guó)園林，2010，26（11）：84-87.

[4]堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2012-11-19].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/ 19/c_113722546.htm.

[5]楊朝飛.中國(guó)環(huán)境形勢(shì)評(píng)價(jià)與分析[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，21（6）：1-4.

[6]唐芳林，孫鴻雁，張國(guó)學(xué)，等.國(guó)家公園在云南省試點(diǎn)建設(shè)的再思考[J].林業(yè)建設(shè)，2013（1）：12-18.

[7]呂小娟.國(guó)家公園建設(shè)管理中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].重慶：重慶師范大學(xué)，2011.

[8]鄧禾.論自然保護(hù)地居民的權(quán)利發(fā)展及其保障——兼論中國(guó)自然保護(hù)地完善的幾點(diǎn)構(gòu)想[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2007（5）：163-167.

（編輯：周利海）

The Practice and Theoretical Thinking of The Construction of National Parks in China

Tao Junsheng1,Yuan Zhixiong2
（1.School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China; 2.Intermediate Court of Zhoushan City,Zhoushan Zhejiang 316000,China）

In the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee,the party proposed to establish the national park system as an important measure for the construction of ecological civilization system,which indicated the direction for the construction of national parks in China. The National Park pilot construction in China has made good achievements,but also had some problems,such as public welfare management system was not smooth and the goal of the construction of the park was offset,the weakening of the conflict of interest was the root cause of these problems.The conflict of interest in the construction of national parks was a reflection of the interest imbalance in the construction of the National Park.It must be straightened out and resolved to ensure the effective promotion of national parks.

national park,construction,problems,the conflict of interest

X171.4

A

1008-813X（2016）06-0035-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.09

2016-11-11

陶俊生（1990-），男，河南南陽(yáng)人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境保護(hù)法學(xué)的研究。