■韓冠華

對地方政府融資平臺轉型發(fā)展的思考

■韓冠華

地方政府融資平臺是地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。在特定的歷史時期，政府融資平臺，為支持地方基建投資起了積極作用。但同時也存在著規(guī)模增長過快，運作不夠規(guī)范，過度負債等問題。當前，地方政府融資平臺亟待轉型發(fā)展，本文將結合地方政府融資平臺的內涵、起源、發(fā)展階段及轉型的挑戰(zhàn)等問題，提出地方政府融資平臺轉型的思路及對策。

地方政府融資平臺的內涵

根據(jù)財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)的《關于貫徹〈國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知〉相關事項的通知》（財預〔2010〕412號），地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。

地方政府融資平臺具有如下特征：

1.從發(fā)起單位來看，由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等發(fā)起設立，即融資平臺天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來看，即服務于政府公益性項目的投融資；

3.從法律地位來看，融資平臺為獨立的企業(yè)法人，具備法人機構獨立的法律義務和權利；

4.從運作方式來看，融資平臺主要依靠商業(yè)銀行貸款獲得資金，由政府項目的經(jīng)營收入和財政資金作為還款保證。

因此，融資平臺其實質仍然是政府關聯(lián)負債，是體制受限下采取的一種政府間接負債模式。

地方政府融資平臺的起源及發(fā)展階段

地方政府融資平臺是我國獨特的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，真正發(fā)展起始于1994年的分稅制改革。按照征收管理權和稅款所有權標準劃分，凡征收管理權、稅款所有權劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權、稅款所有權劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權、稅款所有權由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國財政體制呈現(xiàn)兩大特點：從財權方面來看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權方面來看，政府間支出責任劃分未有實質性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國非對稱的分權模式，地方政府的財權和事權難以匹配，從根本上決定了我國地方政府融資平臺的產(chǎn)生。

我國地方政府融資平臺已有20多年的發(fā)展歷史，大致可以劃分為四個階段：

第一階段為1994-1997年，是起步階段。這一時期，融資平臺尚未有效承擔起招商引資參與市政建設的功能，對支持地方經(jīng)濟發(fā)展尚不顯著。

第二階段為1998-2008年，是發(fā)展階段。1997年東南亞金融危機發(fā)生，為了有效應對金融危機對我國經(jīng)濟的不利影響，我國大力實行積極的財政政策，地方政府出于各種原因，承擔了過大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009年-2013年，是擴張階段。2008年的國際金融危機是促使融資平臺發(fā)展進入快速擴張期的重要契機。在國家實行積極的貨幣政策和財政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺。這一時期，融資平臺快速擴張，為支持地方基建投資起了積極作用。但是基于政府背書和投資計劃政府指令色彩濃重，融資平臺債務軟預算約束特征明顯，融資平臺發(fā)債規(guī)模大幅增長，同時融資平臺對融資成本不敏感，融資成本過高，且融資平臺負債過高、多頭舉債，導致政府債務不透明，監(jiān)管不力。

第四階段為2014年至今，是轉型階段。在地方政府性債務風險不斷積聚和融資成本過高的背景下，2014年10月2日，國務院辦公廳下發(fā)了《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱《意見》），《意見》中指出“加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任?！薄兑庖姟烦雠_后，盡管政府融資平臺還會保留，但卻面臨轉型的壓力，政府融資平臺的公益性項目融資職能被剝離，將轉型為以經(jīng)營性業(yè)務為主的一般工商企業(yè)，轉型后的政府融資平臺可繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券，同時通過PPP模式成立的特別目的公司可通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債。這給各地投融資平臺發(fā)展帶來很大挑戰(zhàn)。

地方政府融資平臺轉型的思路探討

當前，國內經(jīng)濟面臨著增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化“三期疊加”形勢，中國經(jīng)濟由原來“速度機遇”向“轉型機遇”轉變的總要求、總布局。地方政府融資平臺作為原有“速度機遇”發(fā)展方式的典型代表，加快轉型發(fā)展更顯緊迫。特別是隨著各項政策和金融調控措施的落地，地方政府融資平臺在項目融資、政府支持等方面越來越受限，其中土地整理業(yè)務受影響尤其嚴重。需要通過轉型發(fā)展，不斷化解“土地財政”帶來地方債務風險，以及這一粗放增長方式對經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、政治環(huán)境的不利影響。

為切實抓住機遇，積極應對挑戰(zhàn)，未來一段時間，地方政府融資平臺可以按照“謀求生存、保持穩(wěn)定、積蓄力量、轉型發(fā)展”的總基調，重點把握以下4點：

第一，把握好干事與盈利的平衡。地方政府融資平臺要依靠政府，但不依賴政府，不斷增強“資源、經(jīng)驗、資本、政策”的集合能力，一方面要立足自身職能，主動思考、主動進位、主動服務。另一方面，要發(fā)揮每一名員工，每一個經(jīng)營單元的聰明才智，提升現(xiàn)有資源價值，挖掘新資源，創(chuàng)造新模式，增強盈利能力，能夠負擔企業(yè)日常運營支出，提升企業(yè)融資能力，更好的服務于城市發(fā)展。

第二，把握好市場化轉型的內涵。地方政府融資平臺要定位在城市公共產(chǎn)品和服務提供商這個大市場、大行業(yè)，而區(qū)別于一般性的、純粹的市場化企業(yè)。既要參與拓展新業(yè)務、新項目、新陣地，還要積極應用把握市場化的標準、理念、方向，提升企業(yè)經(jīng)營管理、投融資模式轉變創(chuàng)新等能力，從而在“城市公共產(chǎn)品和服務”提供商這個大市場中，立于不敗之地。

第三，牢固樹立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意識。適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，就必須解放思想，強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展意識。要進一步強化區(qū)域開發(fā)過程中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局研究，新技術、新能源的推廣應用，并積極探索挖掘自身的收益模式；要進一步樹立“產(chǎn)融結合”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思維，并與資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務緊密結合，進一步激活資產(chǎn)，提升產(chǎn)品的生命力。從而，不僅發(fā)揮出地方政府融資平臺城市建設生力軍的作用，而且發(fā)揮出城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整的引導示范作用，充分體現(xiàn)出城市運營服務商的價值。

第四，加速實施“人才興企”戰(zhàn)略。面對投融資模式調整的轉型期、依法治國規(guī)范治企的新時期、債務風險加大的困難期、解決一批制約企業(yè)良性發(fā)展問題的攻堅期，需要從戰(zhàn)略的高度，更加重視干部人才問題，進一步加大干部人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新選人用人機制，建設一支強有力的“專業(yè)型、創(chuàng)新型、開拓型”的干部人才隊伍，從而為各項工作的順利推進提供堅強保證。

地方政府融資平臺轉型發(fā)展的對策建議

為進一步加快地方政府地方政府融資平臺轉型發(fā)展的步伐，建議做好以下幾項工作。

（一）提升戰(zhàn)略控制和管理能力，夯實基礎管理

繼續(xù)鞏固完善“決策、監(jiān)督、執(zhí)行”三分離的集團化管控體系。一是公司本部的主要精力要轉向重大經(jīng)營決策和戰(zhàn)略管理、預算管理、風險管理、運行監(jiān)控管理及產(chǎn)權事務管理等方面，形成適應長遠發(fā)展的科學管理控制體系。二是進一步理順母子公司管理模式，由行政層級管理模式轉為股東（股權）管理，由子公司（事業(yè)部）充分行使日常生產(chǎn)經(jīng)營活動權，提高運行效率。三是圍繞生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)，加強內部管理制度建設，保障公司朝著用制度管人、管事、管錢的常態(tài)化運作方向發(fā)展。

（二）強化投融資管理體系，合理配置各項資源

投融資管理作為戰(zhàn)略管理的重要組成部分，也是防范風險的重要手段，根據(jù)“十三五”期間龐大的資金需求，迫切需要建立科學、規(guī)范的投融資決策體系。一是成立投融資決策管理委員會，對重大投融資項目進行決策前的可行性分析論證和評估，組織盡職調查，并將投融資項目的評審意見和建議報董事會審批；指導投融資項目過程管理，監(jiān)督檢查重點項目的執(zhí)行情況。二是加強投融資項目運營過程管理和控制，以確保所投資項目按預定的方向發(fā)展，降低經(jīng)營風險。

（三）加強財務管理和審計力度，防范和化解財務風險與經(jīng)營風險

財務管理和審計作為基礎管理的重要組成部分，也是實現(xiàn)經(jīng)營目標的關鍵所在，需進一步加強財務管理和審計力度。一是加強財務預測、財務預算、資金管理、投融資管理、財務分析以及企業(yè)利潤分配等財務管理職能，完善財務管理和會計制度，確保集團形成完善的財務管理和會計體系。二是加大資金管理及財務分析管理力度，規(guī)范與集團、子公司間的資金往來，確保財務運行監(jiān)控與風險預警管理落到實處。三是充實審計人員，完善審計制度，加大財務系統(tǒng)和業(yè)務運行內審和外審的監(jiān)控力度，降低財務風險和經(jīng)營風險。

（四）加大資產(chǎn)處置盤活力度，提高資產(chǎn)質量和盈利能力

改善資產(chǎn)質量，提高資產(chǎn)盈利能力，是業(yè)務整合的基礎，也是引進社會優(yōu)質投資人的必要條件。一是針對因歷史遺留問題形成的待處置盤活的資產(chǎn)，制定配套目標責任制和獎勵辦法，加大不良資產(chǎn)處置力度，減少資金壓占，化解企業(yè)運行包袱。二是進一步深入進行公司與下屬子公司的資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，明確存量資產(chǎn)的投資主體、債權及債務關系，為業(yè)務整合、重組，引進合作伙伴，實施市場化、專業(yè)化運行鋪平道路。

（五）加強人力資源管理與開發(fā)，確保發(fā)展所需人才

加強人力資源管理，建立能上能下、能進能出的人才流動體制，形成適應市場競爭要求的人才動力機制，是吸引人才、用好人才所面臨的緊迫任務。一是強化人力資源開發(fā)與管理，制定動態(tài)的人力資源規(guī)劃，建立招聘、任用、開發(fā)、考核、淘汰、儲備以及薪酬激勵等人力資源管理體系。二是積極探索人才聘用制度改革，逐步形成崗位輪換和淘汰退出機制；在市場化、專業(yè)化水平較高的崗位，適時推出職業(yè)經(jīng)理人聘用制度。三是建立有特色的薪酬體系和考核體系，提高對優(yōu)秀人才的吸引力和凝聚力，進一步提高員工的工作績效。四是建立企業(yè)發(fā)展所需的管理人員及各類專業(yè)人才庫，增加儲備人才的深度。五是繼續(xù)加大人才的培訓，提高其綜合素質及專業(yè)技能，使廣大職工與企業(yè)成長同呼吸，共命運，提高整體戰(zhàn)斗力。

（六）加強企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設，增強企業(yè)凝聚力

加強企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設是實施戰(zhàn)略規(guī)劃的根本保證，也是增強企業(yè)可持續(xù)發(fā)展競爭力的重要組成部分。一是加強企業(yè)思想政治工作，努力提高黨員和廣大員工對“四個全面”的認識，理解掌握黨的十八大以來一系列重大決策部署的精神實質，并與增強國有企業(yè)的生機和活力緊密結合起來，貫穿到具體工作實踐中去，把落實“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃作為自覺行動。二是堅持“以人為本”的發(fā)展方針，調動員工參與企業(yè)管理的積極性，為企業(yè)發(fā)展獻計獻策，提高企業(yè)管理效率和凝聚力。三是繼承發(fā)展豐富“激情、使命、卓越、發(fā)展”企業(yè)精神的內涵，形成強有力的企業(yè)形象、創(chuàng)新理念、經(jīng)營理念、核心價值觀，為落實十三五戰(zhàn)略規(guī)劃提供強大的凝聚力、激勵力、約束力、導向力。

責任編輯：孫鐵銘

天津市海河建設發(fā)展投資有限公司董事長）