雷瓊芳

（武漢工程大學(xué)，湖北武漢430073）

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淺析房地產(chǎn)評估在土地征收補(bǔ)償中的應(yīng)用

雷瓊芳

（武漢工程大學(xué)，湖北武漢430073）

摘要：我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算不科學(xué)等問題，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民的合法權(quán)益易受侵害。土地征收補(bǔ)償市場化應(yīng)當(dāng)以農(nóng)地市場價(jià)值評估為基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)征地公平補(bǔ)償和完善補(bǔ)償機(jī)制。在集體土地征收補(bǔ)償中引入土地價(jià)值評估，以被征收土地的房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，有利于保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償；房地產(chǎn)評估

自20世紀(jì)90年代中后期起，我國進(jìn)入了城市化快速發(fā)展階段。隨之建設(shè)用地的需求也不斷增大，全國每年有大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。失地農(nóng)民的數(shù)量逐年增多。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，到2030年我國耕地占用面積將超過5450萬畝，超過7800萬的農(nóng)民將失去土地、就業(yè)無崗。[1]（P22）現(xiàn)行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》針對城市房屋征收確立了“公平補(bǔ)償”和“市價(jià)補(bǔ)償”原則，但該條例并不涉及集體土地征收。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度呈現(xiàn)出種種亟待解決的問題。

一、我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度的缺陷

在憲法上，實(shí)現(xiàn)私人的土地使用權(quán)與公共利益之間的平衡是土地征收制度要解決的根本問題。目前我國征地補(bǔ)償主要有以下不足：

（一）立法滯后，征地補(bǔ)償無法可依

在我國，由于土地補(bǔ)償制度是分散規(guī)定在各個(gè)單行的法律之中，集體土地征收補(bǔ)償條例至今未能出臺，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏法律保障，征地補(bǔ)償顯得無法可依。作為規(guī)則制定者的政府在征收過程中始終處于主導(dǎo)地位，同時(shí)政府也是規(guī)則的實(shí)施者，土地市場交易價(jià)格為其壟斷。[2]（P69-76）在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)民的土地被政府以極低的價(jià)格征收后卻以較高的價(jià)格出讓，其中的土地升值卻為一些地方政府和開發(fā)商完全獲得，被征地農(nóng)民受補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)利受到侵害。長期以來，“重征收輕補(bǔ)償或無補(bǔ)償”一直是我國征地工作的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，計(jì)算方式不合理

1.以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，征收補(bǔ)償范圍過窄。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《土地管理法》第47條之規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定：國家對于依法征收的集體土地給予的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，也即按照被征收耕地的原有用途給予補(bǔ)償。然而僅以耕地的原有用途作為依據(jù)來補(bǔ)償土地所有者（使用者）對土地投入和收益的損失，補(bǔ)償涵蓋的范圍較小，忽略了土地區(qū)位、供求關(guān)系對土地價(jià)值的影響，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值潛力，忽視了土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能。

我國土地征收大多屬于低價(jià)征收，土地出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償費(fèi)。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對失地農(nóng)民計(jì)算安置補(bǔ)助費(fèi)的方式不盡合理，難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過死，“30倍上限”對各地不同情況一刀切，不適應(yīng)日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況。

2.農(nóng)地價(jià)值無法通過現(xiàn)行土地補(bǔ)償計(jì)算方式得到充分體現(xiàn)。土地所有權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村土地價(jià)值在被征收時(shí)的實(shí)際表現(xiàn)。我國的土地征收補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》第47條規(guī)定，該條規(guī)定僅補(bǔ)償土地征收前的價(jià)值而忽視了土地征收后的增值。現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以耕地產(chǎn)值而非農(nóng)地市場價(jià)格代替補(bǔ)償。根據(jù)該條規(guī)定：對征收耕地以其被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍為準(zhǔn)進(jìn)行土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償；對征收耕地以其被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍為準(zhǔn)進(jìn)行安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償。兩者總和以該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍為上限；如果兩者總和達(dá)到產(chǎn)值的30倍仍不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，當(dāng)?shù)卣畬凑找欢ū壤龔膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆徊糠謱ζ浣o予補(bǔ)貼?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平下，不同方式種植的土地在主要農(nóng)作物產(chǎn)量上差異不大，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)出不同區(qū)位導(dǎo)致的土地價(jià)值的不同?，F(xiàn)行補(bǔ)償規(guī)定未能充分體現(xiàn)農(nóng)民在土地被征收后喪失的土地所有權(quán)和使用權(quán)的價(jià)值。

實(shí)踐中，我國許多地區(qū)在征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算上不約而同地采取法定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至沒有達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，有個(gè)別地方即使按照30倍的最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行補(bǔ)償，失地農(nóng)民的原有生活水平仍然大不如前。[3]（P47）

二、房地產(chǎn)評估應(yīng)用于土地征收補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)分析

通過房地產(chǎn)估價(jià)，將極低的土地征收補(bǔ)償價(jià)格導(dǎo)向正?；瑥亩鴮?shí)現(xiàn)土地征收的公平交易。

（一）房地產(chǎn)估價(jià)是對房地產(chǎn)的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的測算和判定

房地產(chǎn)估價(jià)是專業(yè)人員在綜合分析影響所評估的房地產(chǎn)價(jià)格的因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)估價(jià)的目的、原則和程序，選用適合的估價(jià)方法對該房地產(chǎn)在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的客觀合理價(jià)格或價(jià)值進(jìn)行的測算和判定。[4]（P36）通過評估得出的這種正常價(jià)格因其客觀合理性而能為當(dāng)事人或社會(huì)公眾所采信。[4]（P43）土地征收在客觀上也有其合理的補(bǔ)償金額。測算和判定本質(zhì)上是一種估計(jì)。是估計(jì)就不可避免地會(huì)有誤差，但這種誤差只能允許在合理的范圍之內(nèi)。目前對估價(jià)誤差的合理范圍尚無公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。在英國人們提議，大多數(shù)估價(jià)師應(yīng)具有估價(jià)的價(jià)值偏差不超過市場價(jià)值的5%的能力，即準(zhǔn)確率為正負(fù)5%。[5]（P5）

房地產(chǎn)市場由于房地產(chǎn)的不可移動(dòng)性、稀缺性和價(jià)值量大等特性，是經(jīng)濟(jì)學(xué)上典型的“不完全市場”。該市場由于信息不對稱和存在諸多阻礙房地產(chǎn)合理價(jià)格形成的因素，難以自動(dòng)形成常人容易識別的適當(dāng)價(jià)格。因而需要專業(yè)估價(jià)人員憑借其專門知識和經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行判斷市場信息和替代市場的估價(jià)。[4]（P46）我國由于土地為國家所有或者農(nóng)民集體所有，僅存在以征收方式將農(nóng)民集體所有權(quán)變?yōu)閲宜袡?quán)，所以土地一般不存在所有權(quán)價(jià)格和所有權(quán)價(jià)值評估。集體土地可以通過征收方式變?yōu)閲型恋夭⒁o予補(bǔ)償。目前這種補(bǔ)償還不是按照土地市場價(jià)值來進(jìn)行，相比之下，城市中被拆遷房屋的補(bǔ)償以其市場評估價(jià)格來確定。在我國，國家財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和私人合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)等在法律上都是平等的且應(yīng)得到法律的保護(hù)。

（二）征地的結(jié)果應(yīng)該實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利的帕累托改善

某種房地產(chǎn)的市場價(jià)格是從該種房地產(chǎn)大量成交價(jià)格中抽象得出的一般、平均水平價(jià)格。房地產(chǎn)估價(jià)所評估的是房地產(chǎn)的市場價(jià)格。市場價(jià)值的形成需要相應(yīng)的條件：交易雙方并不急于達(dá)成買賣，均有較充裕的時(shí)間完成交易；雙方都是出于自愿進(jìn)行交易。由于被征收方在土地征收的過程中一般為非自愿，這與一般意義上的交易存在本質(zhì)上的不同，使得征收明顯具有“強(qiáng)制”交易性。正因如此，很多國家通過立法按照高于該土地市場價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)給予被征地者以土地補(bǔ)償，以體現(xiàn)雙方在法律上的平等的民事關(guān)系。

土地的價(jià)格源于其稀缺性和壟斷性。土地價(jià)格體現(xiàn)著其不同的區(qū)位及相應(yīng)的級差地租。在自由市場經(jīng)濟(jì)中，土地的不可再生性決定了其供給的恒定，土地的需求決定著其均衡價(jià)格。隨著城市化進(jìn)程增加了對土地的需求，隨之同步性的產(chǎn)生大量失地農(nóng)民；進(jìn)而土地的價(jià)格得到提高。

由于土地為人類的生存提供基本保障，亞當(dāng)·斯密認(rèn)為它是產(chǎn)生價(jià)值的唯一源泉；土地也被西方著名古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第認(rèn)為是財(cái)富之母。土地在我國是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素和生活資料來源，它有力地保障了農(nóng)民的生活和生產(chǎn)。隨著土地的不斷增值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提高，土地對農(nóng)民的保障性也在逐漸提高，它逐漸成為保障農(nóng)民的物質(zhì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，土地征收的結(jié)果應(yīng)該是使得社會(huì)總福利最大化的帕累托改善，即保證被征收方和相鄰?fù)恋厮姓撸ㄊ褂谜撸┰械纳钏疁?zhǔn)不至于降低的基礎(chǔ)上，其他人的利益得到提高，這就要求估價(jià)師對征收土地的估價(jià)盡可能地接近市場價(jià)值，而且政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定使得被征收者較為滿意，以確保帕累托改善的實(shí)現(xiàn)。

三、引入房地產(chǎn)評估，完善土地征收補(bǔ)償

引入農(nóng)地房地產(chǎn)評估，是保護(hù)和尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要舉措。

（一）確立“公平補(bǔ)償”和“合理補(bǔ)償”原則

在工業(yè)文明和城鎮(zhèn)化過程中，耕地被征收轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地就產(chǎn)生了土地增值。這種增值帶來的土地收益國家應(yīng)當(dāng)保障還之于農(nóng)民。2012年的《土地管理法修正案草案》中確定了“公平補(bǔ)償”原則。草案在第47條明確規(guī)定：應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，對征收農(nóng)民集體所有的土地給予公平補(bǔ)償。草案不再按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，也刪除了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩者總和的產(chǎn)值的30倍上限的規(guī)定。但草案對于“合理補(bǔ)償”未有提及。立足我國基本國情，宜在立法中確立“公平補(bǔ)償”和“合理補(bǔ)償”的原則，征地補(bǔ)償以農(nóng)地市場價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償費(fèi)用。

（二）提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的土地評估制度

根據(jù)“合理補(bǔ)償”原則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)在土地的市場價(jià)值的基礎(chǔ)上，綜合考慮農(nóng)民因土地被征收的實(shí)際損失、預(yù)期收益和未來生活水平。對于在一定年齡以下（如50歲）的勞動(dòng)能力較強(qiáng)的農(nóng)民，還需要考慮其就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用及失業(yè)保障。[6]（P324）此外，立法還需明確規(guī)定集體和農(nóng)民之間的土地補(bǔ)償費(fèi)分配比例。

黨的十八大報(bào)告中明確要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，然而2012年底的《土地管理法修正案草案》并未明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法。2013年十八屆三中全會(huì)在關(guān)于完善現(xiàn)代市場體系時(shí)進(jìn)一步指出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制”。2014年中央出臺一號文件對“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)。對被征地農(nóng)民實(shí)施市場化補(bǔ)償是回歸市場經(jīng)濟(jì)理性的必然選擇。土地征收補(bǔ)償市場化應(yīng)當(dāng)以農(nóng)地市場價(jià)值評估為基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)征地公平補(bǔ)償和完善補(bǔ)償機(jī)制。[7]（P62-69）

區(qū)分財(cái)產(chǎn)“對于所有人的價(jià)值”和其市場價(jià)值的差異是確定對被征收財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。因此征地補(bǔ)償不僅需要確定被征收土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，還應(yīng)考慮該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是否能夠?qū)ω?cái)產(chǎn)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行較全面地彌補(bǔ)。[8]（P184-197）農(nóng)地市場價(jià)值是農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核心成分。[9]（P33）在農(nóng)地征收補(bǔ)償中，應(yīng)該從區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件、區(qū)位條件等方面來綜合評估得出一個(gè)地區(qū)的市場農(nóng)地價(jià)值。只有對被征土地的物理?xiàng)l件及該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素進(jìn)行了綜合考慮和合理計(jì)算的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能更加有效的保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為其長遠(yuǎn)生機(jī)提供有力保障。在我國現(xiàn)有農(nóng)地市場條件下，應(yīng)首先以農(nóng)地的自然、經(jīng)濟(jì)等條件為基礎(chǔ)對土地的使用價(jià)值進(jìn)行評定，這是農(nóng)地估價(jià)評估的第一步；其次通過綜合分析土地的質(zhì)量、利用水平和經(jīng)濟(jì)收益三方面來得出土地的等級。然后根據(jù)農(nóng)地收益等相關(guān)評估地價(jià)資料，來測定被征農(nóng)地的基準(zhǔn)地價(jià)。通過基準(zhǔn)地價(jià)表明其用地條件，從而為確定各宗農(nóng)地價(jià)格提供科學(xué)依據(jù)。[10]（P14-16）在對被征收土地進(jìn)行科學(xué)的評估后，以市價(jià)為基礎(chǔ)，并對社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件加以修正，以此確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值的最大化。

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