曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校，湖南益陽(yáng)413000）

論農(nóng)村法治建設(shè)中的政府作為

曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校，湖南益陽(yáng)413000）

以民主為核心內(nèi)涵、以法治為基本方式的農(nóng)村基層治理，既需要農(nóng)民群眾的主體作用和村級(jí)組織的自治功能得到全面發(fā)揮，更需要有一個(gè)能把握農(nóng)村法治發(fā)展方向、裁斷治理行為合法與否的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)。作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的代表，基層政府是農(nóng)村法治建設(shè)當(dāng)然的主導(dǎo)者。其主導(dǎo)農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)以轉(zhuǎn)變職能為前提，以規(guī)范基層執(zhí)法為核心。

農(nóng)村；法治建設(shè)；政府；作為

農(nóng)村法治建設(shè)以涉農(nóng)制度的法律化、基層執(zhí)法的規(guī)范化、農(nóng)村司法的權(quán)威化、基層治理的法治化和農(nóng)民權(quán)益保障的合法化為核心內(nèi)容，是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略在農(nóng)村社會(huì)的具體實(shí)踐，也是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。以民主為核心內(nèi)涵、以法治為基本方式的農(nóng)村基層治理，既需要農(nóng)民群眾的主體作用和村級(jí)組織的自治功能得到全面發(fā)揮，更需要有一個(gè)能把握農(nóng)村法治發(fā)展方向、裁斷治理行為合法與否的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)。作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府有深厚的群眾基礎(chǔ)和廣泛的動(dòng)員能力，其特定的政治地位和掌握的國(guó)家權(quán)力使其成為農(nóng)村法治建設(shè)最具有合法性基礎(chǔ)和權(quán)威性勢(shì)力的主導(dǎo)者。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和上級(jí)政府交辦的政治任務(wù)的完成是重心，對(duì)基層法治建設(shè)的推進(jìn)被擱置，充分發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)成為亟需探討的問(wèn)題。

一、基層政府是農(nóng)村法治建設(shè)的主導(dǎo)者

一般理性認(rèn)為，農(nóng)村法治建設(shè)似乎不存在主導(dǎo)方向的問(wèn)題。然而，在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)，特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)民群眾不可能有很高的法律認(rèn)知水平，他們對(duì)“法律”內(nèi)涵和外延的把握仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。在筆者接觸到的普通農(nóng)民中，能區(qū)分法律與政策差異的并不多，能完整地界定法律內(nèi)涵和特征的更少。

在筆者走訪的一個(gè)中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相對(duì)開(kāi)放的農(nóng)村，由于政府推動(dòng)下土地流轉(zhuǎn)加速、規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)民基于土地的各種利益訴求涌現(xiàn)，促使他們更多地了解法律的知識(shí)和方法，即便如此，他們對(duì)法律的認(rèn)知仍然匱乏。據(jù)該鎮(zhèn)政法書(shū)記講述，農(nóng)民在維權(quán)過(guò)程中，似乎懂得了很多法律，但是他們對(duì)法律的認(rèn)識(shí)卻很模糊，對(duì)關(guān)乎自身利益的個(gè)別法律條文，他們能一字不差地背誦，可是他們自認(rèn)為的“法律”依據(jù)卻包括了法律、政策、文件、權(quán)威報(bào)紙文章、專(zhuān)家觀點(diǎn)甚至網(wǎng)絡(luò)言論。除此之外，農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)知還有較大的片面性，他們熟知對(duì)自己有利的條文，卻不了解同一法律文本中對(duì)其權(quán)利給予限制的其它條文。由于對(duì)法律的內(nèi)涵和外延把握不準(zhǔn)，農(nóng)民可能錯(cuò)誤地將違背法律的行為視為合法維權(quán)，將非法的利益視為合法權(quán)利，基層干部很難嚴(yán)格依法處理矛盾糾紛。

正因如此，農(nóng)村法治建設(shè)需要主導(dǎo)者，需要有權(quán)威的釋法者。這個(gè)釋法者最理想的應(yīng)該是農(nóng)村法庭的法官，他們卻由于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，農(nóng)民很少接觸，不具有群眾基礎(chǔ)。而公安派出所盡管每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有，其干警卻專(zhuān)注于辦案，對(duì)《刑法》和《治安管理處罰法》相對(duì)熟悉，對(duì)民法、土地流轉(zhuǎn)法、侵權(quán)責(zé)任法、勞動(dòng)法等其它法律接觸較少，受自身法律水平局限，亦不適合釋法。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治人員（包括司法所干部），與農(nóng)民群眾聯(lián)系密切且一般都有一定的法律基礎(chǔ)，熟知農(nóng)村法律需求，有豐富的用法律解決矛盾糾紛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堪當(dāng)“釋法者”。他們的釋法能讓農(nóng)民群眾逐漸了解國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定，了解法律與政策的區(qū)別，了解其他觀點(diǎn)、言論的不可適用性。由此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治人員為主體的一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，在農(nóng)村基層治理實(shí)踐中能代表基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治建設(shè)的基本方向。

二、轉(zhuǎn)變職能是政府主導(dǎo)農(nóng)村法治建設(shè)的前提

轉(zhuǎn)變政府職能，讓基層政府騰出更多的時(shí)間和精力主導(dǎo)屬于隱形政績(jī)的法治建設(shè)是首先需要解決的問(wèn)題?；鶎诱诿總€(gè)時(shí)期的職能定位和主要工作，決定了其在農(nóng)村治理中的作用。“人民公社”體制下，國(guó)家權(quán)力深入“大隊(duì)”，農(nóng)村秩序穩(wěn)定?！班l(xiāng)政村治”體制下，國(guó)家政權(quán)回撤到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，村級(jí)實(shí)行民主“自治”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最基層的國(guó)家權(quán)力?！昂蠖愘M(fèi)時(shí)代”來(lái)臨，地方政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，不再是單向從農(nóng)村汲取資源，而是讓國(guó)家各種資源回流到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城市對(duì)農(nóng)村的支持，管制型政府開(kāi)始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府理念支配下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再忙碌于催收“皇糧國(guó)稅”，而是致力于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼，職能轉(zhuǎn)變似乎已經(jīng)到位，實(shí)則還有更多的職能不曾體現(xiàn)，有更多的農(nóng)民需求未曾滿足，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的法治化治理，培育農(nóng)民民主自治的能力，追求農(nóng)村社會(huì)的“善治”，即是其中之一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)性地位，決定了其重要性，也決定了其職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)的艱巨性?？h以上政府的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變更多的是一種自上而下的推進(jìn)或者純粹的上行下效，除涉及政府冗余人員安置外，更多的是各種機(jī)制和辦事規(guī)則的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中位于底層，直接聯(lián)系農(nóng)民，是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的中間環(huán)節(jié)，任何孤立或單項(xiàng)的改革都很難取得實(shí)際性的成效。必須從農(nóng)村社會(huì)治理的層面，進(jìn)行至少包括市級(jí)（地級(jí)）、縣級(jí)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的機(jī)構(gòu)改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府徹底完成由“搜刮”體制向“服務(wù)”體制的過(guò)渡。要結(jié)合各地農(nóng)村的實(shí)際情況，通過(guò)改革試點(diǎn)和實(shí)踐創(chuàng)新，針對(duì)改革的制約因素和出現(xiàn)的問(wèn)題、難點(diǎn)制定相應(yīng)的措施。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革應(yīng)以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛灸繕?biāo)，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部各事業(yè)站所，明確站所職能和工作人員主要職責(zé)，完善運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。要按照因事設(shè)崗的原則，結(jié)合各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際情況，合理配置人員，做到既不弱化公共服務(wù)職能，又不增加行政成本，全面履行好政府職能。

戴維·奧斯本在《改革政府》一書(shū)中指出：“（我們需要）一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府。這是一個(gè)治理的政府?！保?］基層政府職能的確定，要遵循“有所不為、有所必為”的原則，在“小政府，大社會(huì)”理念的指導(dǎo)下，凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，凡是各類(lèi)主體和組織能夠自主決定的，政府都應(yīng)放手，除此之外的市場(chǎng)監(jiān)管其它公共服務(wù)，政府則應(yīng)積極作為。隨著國(guó)家綜合國(guó)力增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)稅得以免征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)生了根本性變化，要“錢(qián)”、要“糧”、要“命”的歷史已經(jīng)終結(jié)，相反，各項(xiàng)惠農(nóng)政策不斷推出，政府服務(wù)提上日程。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變應(yīng)積極關(guān)注四個(gè)方面的內(nèi)容：一是基層政府的決策職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極主導(dǎo)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策在每一個(gè)村落的實(shí)施；二是基層政府的協(xié)調(diào)職能，農(nóng)村基層是各種矛盾的集聚地，村落與國(guó)家、與社會(huì)、與市場(chǎng)的各種沖突以及村落內(nèi)部的各種利益沖突都在農(nóng)村社會(huì)的場(chǎng)域顯現(xiàn)，基層政府應(yīng)通過(guò)指導(dǎo)制定村落發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、提高國(guó)家惠農(nóng)資金利用效率等協(xié)調(diào)好各種利益關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；三是基層政府的服務(wù)職能，政府的基本責(zé)任是營(yíng)造“可預(yù)期的”公平正義的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，政府的職能更多的是指導(dǎo)而非管制，更多的是服務(wù)而非控制，應(yīng)在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的基礎(chǔ)上著手推進(jìn)農(nóng)村法治化治理的“軟”服務(wù)；四是基層政府的管理職能，基層政府代表國(guó)家政權(quán)所行使的一系列職能不可能沒(méi)有管理，其要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展無(wú)疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市場(chǎng)監(jiān)管，即需要政府由基本的法律手段和方式，對(duì)破壞市場(chǎng)秩序的行為應(yīng)給予嚴(yán)懲，比如社會(huì)治安，對(duì)諸如尋釁滋事等違法行為的懲處也需要法律的方式。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變并非放棄管理，而是要寓管理于服務(wù)，在服務(wù)中追尋“善治”。

目前轉(zhuǎn)變基層政府職能的核心內(nèi)容有兩項(xiàng)。一方面，嚴(yán)格規(guī)范縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。應(yīng)依法界定縣（包括各職能部門(mén)）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府的職權(quán)職責(zé)，逐步改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的被動(dòng)執(zhí)行狀況，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作負(fù)擔(dān)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有更多的自主空間，真正做到權(quán)責(zé)一致。凡屬上級(jí)政府及其職能部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的職能，如無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定，不得通過(guò)委托方式隨意轉(zhuǎn)移給基層政府，基層政府只應(yīng)承擔(dān)法律法規(guī)明確規(guī)定的職能；上級(jí)政府及其部門(mén)的工作確需基層政府配合、協(xié)助的，應(yīng)明確基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)合法的途徑賦予相應(yīng)的辦事權(quán)限，嚴(yán)厲禁止領(lǐng)導(dǎo)干部口頭委托和賦權(quán)。另一方面，改革上級(jí)政府及部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核機(jī)制?！肮俅笠患?jí)”的傳統(tǒng)觀念使基層政府的工作時(shí)常面臨否定性評(píng)價(jià)甚至被“一票否決”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的績(jī)效考核要改革“多頭考核”的做法，原則上只能由一個(gè)部門(mén)組織綜合實(shí)施。

三、規(guī)范執(zhí)法是政府推動(dòng)農(nóng)村法治建設(shè)的核心

基層執(zhí)法中存在的問(wèn)題，有法律運(yùn)行機(jī)制的不完善，有傳統(tǒng)倫理文化的影響，更有執(zhí)法者的基本素質(zhì)的因素。通過(guò)嚴(yán)格公正文明的執(zhí)法詮釋法的精神和價(jià)值，讓基層政府充當(dāng)法治表率，是全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)的重要一環(huán)?，F(xiàn)代行政法治要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立三個(gè)方面的理念。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要跳出權(quán)法之爭(zhēng)，樹(shù)立“法律至上”的權(quán)法觀。在一個(gè)遵循法治的社會(huì)中，法的權(quán)威時(shí)不容置疑的。法本身是設(shè)定權(quán)力的一種載體，又是權(quán)力得以恰當(dāng)運(yùn)用的依據(jù)和保證，但是，當(dāng)法之權(quán)威與領(lǐng)導(dǎo)者或者執(zhí)法者不依法而為的行為相沖突時(shí)，要強(qiáng)調(diào)法的權(quán)威性。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立行政必須依法的理念。在政策、文件滿天飛的農(nóng)村基層，農(nóng)民對(duì)法律缺乏基本的認(rèn)知，往往將政策與法律混為一談，將文件的效力視同法律，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)所謂的農(nóng)村“治理”，濫發(fā)文件，愚弄群眾，甚至曲解法律和上級(jí)文件，使政府威信掃地。要推進(jìn)農(nóng)村的法治化治理必須強(qiáng)調(diào)政府的依法，必須讓政府權(quán)力納入法律規(guī)制的范疇。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹(shù)立合理行政的理念。法的價(jià)值不僅僅在于其具有強(qiáng)制性的權(quán)威，更需要廣大群眾接受其公平、公正的基本理念。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習(xí)慣于將親情、熟人列為執(zhí)法考慮的因素，相同事件不同處理，不同違法同等處罰，人為地以遠(yuǎn)近親疏衡量處罰的嚴(yán)厲與寬松，盡管就單個(gè)案件而言可能沒(méi)有超出法律授權(quán)的幅度和范圍，但在多個(gè)執(zhí)法行為的比較中，明顯不合理。應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法程序和制定自由裁量權(quán)基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)行政的合理性。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策和行政執(zhí)法過(guò)程中要突出“程序正當(dāng)”的原則?？刂撇昧啃詸?quán)力的方式就是建立程序性機(jī)制。［2］不僅僅是在農(nóng)村，在整個(gè)我國(guó)的法律傳統(tǒng)中，對(duì)實(shí)體公正的過(guò)度關(guān)注和對(duì)程序公正的相對(duì)忽視都是根深蒂固的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策和行政執(zhí)法過(guò)程中，首先應(yīng)考慮程序性問(wèn)題。比如行政決策，沒(méi)有民意的調(diào)查和公眾的參與不能稱(chēng)之為“治理”，沒(méi)有集體決策和合法性審查不能稱(chēng)之為“合法”。比如行政執(zhí)法，沒(méi)有履行相應(yīng)的執(zhí)法程序和告知義務(wù)，即使結(jié)果為民眾所認(rèn)可，亦不能稱(chēng)之為“合法”。應(yīng)努力破除行政主體決策和執(zhí)法過(guò)程中重結(jié)果輕過(guò)程的傳統(tǒng)，賦予民眾更多的程序性權(quán)力，讓群眾參與到政府行政中來(lái)。

［1］［美］戴維·奧斯本.改革政府［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［2］章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2008.