賀馨宇

（華東政法大學(xué)，上海　200042）

行政承諾幾個焦點問題之探析

賀馨宇

（華東政法大學(xué)，上海200042）

近些年來，行政承諾這一新型的行政管理手段已經(jīng)被行政主體所廣泛采用。然而，有關(guān)行政承諾的一些基本問題諸如行政承諾的具體含義是什么、行政承諾是否應(yīng)當(dāng)履行以及不履行是否必須承擔(dān)法律責(zé)任等學(xué)界并沒有達成共識。通過對行政承諾的三個焦點問題的探討，可以明確行政承諾既不是單方性的行政行為，也與行政合同存在顯著的區(qū)別，它是一種依賴于相對人選擇參與才能成立的獨立的具體行政行為。行政承諾的屬性以及行政法的一些基本原則都決定了行政承諾原則上應(yīng)當(dāng)履行，只有在特殊情況下才可以不履行，而不履行行政承諾應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

行政承諾；單方行政行為；行政合同；具體行政行為

在現(xiàn)代行政中，行政承諾這一管理手段，正日益被行政主體廣泛運用。然而，時至今日，對于什么是行政承諾，其性質(zhì)是什么，行政承諾是否應(yīng)當(dāng)履行以及不履行是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任等基本理論問題，學(xué)界尚未形成通說。筆者在此不揣簡陋，試圖對行政承諾的這些基本問題作初步的探索，以就教于大家。

一、行政承諾是否是獨立的具體行政行為？

現(xiàn)有的行政法學(xué)教材，在對行政行為進行分類時，并沒有把“行政承諾”作為一種獨立的行政行為來加以闡述，對“行政承諾”內(nèi)涵的認識仍然處于探索之中。有學(xué)者認為“行政承諾就是行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標，依其行政職權(quán)，對特定的事項或者特定的人員，做出的答應(yīng)照辦某項事務(wù)的行為?！盵1]也有學(xué)者認為“行政承諾是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標依法在其職權(quán)范圍內(nèi)，以決定、命令、通告、通知等書面方式，向外部特定或不特定的行政相對人單方面作出允諾的新型的抽象或具體的行政行為。”[2]從上述兩個學(xué)者的觀點不難看出，學(xué)界并沒有明確指出行政承諾是具體行政行為還是抽象行政行為，對于行政承諾是否是一種獨立的行政行為也沒有形成定論。筆者認為，行政承諾是指行政主體為實現(xiàn)一定的行政管理目標，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定的方式向行政相對人作出承諾并被行政相對人接受而成立的一種獨立的具體行政行為。現(xiàn)闡述如下：

（一）行政承諾是一種獨立的行政行為

行政承諾是行政主體為了行使其行政職權(quán)而向行政相對人作出的行為。并且，行政承諾受到行政法的原則和一般性規(guī)定的調(diào)整，并能對相對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接的或間接的影響。另外，行政承諾需要以一定的方式表示出來，并能為相對人所知悉。因此，行政承諾具備了行政行為的主體要素、職權(quán)要素、法律規(guī)范要素、法律效果要素以及形式要素，行政承諾是一種行政行為。

行政承諾是否是一種獨立的行政行為，主要看行政承諾能否劃分到現(xiàn)有的行政行為的種類當(dāng)中。由于現(xiàn)有的行政行為大多具有單方性（行政合同行為除外），行政行為的作出僅是行政主體單方意志的體現(xiàn)，因此，要判斷行政承諾是否是一種獨立的行政行為首先要考慮行政承諾是否是具有單方性。

有人認為，行政承諾具有單方性，只要行政主體作出承諾，行政承諾即完成，相對人處于被動的接受地位，承諾中不用考慮相對人的意志。筆者認為這一觀點值得商榷。因為行政主體單方面做出的承諾，如果相對人并不理會，不對該承諾作出任何回應(yīng)，也就不會對相對人產(chǎn)生任何影響。由于該承諾的作出并不會產(chǎn)生法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該承諾就不是具有法律效果的行政行為，而只是一種事實行為。只有當(dāng)行政相對人對該承諾作出回應(yīng)以后，行政機關(guān)和相對人之間才形成了該承諾包含的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，該承諾才成為影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為，此時才成為了行政承諾行政行為。故行政承諾不能被納入單方性行政行為體系內(nèi)。

或許有人會反駁，行政承諾是一種授益性的行政行為，大多表現(xiàn)為給付行為，相對人即使沒有作出回應(yīng)，行政主體也照樣可以給付相對人承諾的利益。其實，現(xiàn)在很多行政承諾會要求相對人先作出一定的行為，然后才能獲得相應(yīng)的承諾的利益，這時相對人是否為一定行為就是其意志的體現(xiàn)。只有相對人參與到了行政承諾中，行政承諾才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，行政承諾并不是一種單方性的法律行為，并不能歸類于所有具有單方性的行政行為之中。

那么，行政承諾是否是行政合同的一種表現(xiàn)形式呢？行政主體向相對人作出承諾，可以看成行政主體向相對人提出要約，相對人作出回應(yīng)，就是接受要約，從而應(yīng)該取得行政主體承諾中的權(quán)利，而行政主體則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，這就相當(dāng)于在兩者之間訂立了一個合同，雙方受合同的約束，這與行政合同并沒有什么實質(zhì)性區(qū)別，因此，行政承諾可以歸類為行政合同。其實，兩者還是有很大差異的。在行政合同中，行政主體與相對人通過協(xié)商達成合意，再訂立合同，相對人直接參與了合同內(nèi)容的制定。行政承諾中的相對人則只能選擇接受或不接受行政主體承諾的內(nèi)容，而不能通過與行政主體進行談判協(xié)商從而變更承諾的內(nèi)容。由于相對人只能決定接受或者不接受行政承諾，也就是只能決定是否參與到行政主體的承諾之中，因此相對人在行政承諾中處于參與者的地位，既不是獨立的行政法律關(guān)系的主體，也不是被動的行政行為對象，而是介于兩者之間的地位，這就與行政合同有很大的區(qū)別。

由上可知，行政承諾既不屬于單方的行政行為或者授益性行政行為，又區(qū)別于行政合同行為，它是介于兩者之間的行政行為，行政相對人的接受行為不僅讓行政承諾得以成立，也使行政承諾與單方性行政行為區(qū)別開來。而在行政承諾法律關(guān)系中，行政相對人無權(quán)與行政主體就承諾內(nèi)容進行協(xié)商，行政相對人處于參與者地位，與行政合同法律關(guān)系中的行政相對人的獨立主體地位也存在著較大差異，使得行政承諾很難歸類到行政合同行為這一種類之下。換言之，行政承諾中相對人的法律地位與現(xiàn)有的行政行為中相對人的法律地位均不相同，因此，行政承諾是一種現(xiàn)有的行政行為分類體系之外的新型行政行為。

（二）行政承諾是具體行政行為

行政承諾是具體的行政行為還是抽象的行政行為，學(xué)界目前尚未形成定論。有的學(xué)者認為行政承諾是具體行政行為，有的學(xué)者認為行政承諾屬于抽象行政行為，也有學(xué)者認為行政承諾既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為?？芍^仁者見仁智者見智。

筆者認為，行政承諾是具體行政行為而非抽象行政行為。由于行政承諾是一種較為特殊的行政行為，并不具有單方性，它需要相對人的回應(yīng)才能成立并生效，因此，當(dāng)行政主體作出一個針對不特定人的承諾時，行政承諾其實并沒有成立，此時的承諾僅是一種道德上的承諾，只具有道德上的拘束力，而沒有法律上的拘束力。當(dāng)相對人作出回應(yīng)后，行政承諾成立并生效，此時的承諾僅對作出回應(yīng)的特定主體具有法律拘束力，對于沒有作出回應(yīng)的相對人仍然不具有法律拘束力。因此，對于作出了回應(yīng)的相對人來說行政主體的承諾轉(zhuǎn)變成了行政承諾，而對于沒有作出回應(yīng)的相對人來說承諾僅是一般的承諾，是一種法律事實，而不是行政承諾法律行為。換句話說，并不存在針對不特定人的行政承諾，即使行政主體一開始的承諾是針對不特定人的，該承諾也需要經(jīng)過特定化才能成為行政承諾，行政承諾都是針對特定相對人的承諾。

也有學(xué)者認為像政府的工作報告中的承諾、第幾個“五年計劃”、“有困難找警察”之類的承諾也屬于行政承諾，因此，行政承諾也可以是抽象行政行為。不過，筆者認為，這里的承諾多具有政策性，是一種宣誓性的承諾，表達了政府的規(guī)劃、理念等，并不具有實際的強制力。比如在養(yǎng)老方面，從政府30年前承諾的“計劃生育好，國家來養(yǎng)老”，到如今的“到65歲退休再說”以及“以房養(yǎng)老”，幾乎每10年就要變一次承諾，但這種行政承諾我們是不能要求其必須履行的。這類行政承諾，“由于涉及到法律永遠的邊界——政治問題，自然己經(jīng)超越了法律可以追求其責(zé)任的領(lǐng)域?！盵3]這類承諾大多都是籠統(tǒng)的，宣誓性的，并隨著政策的變化而不斷變化，也就無法要求其一定要履行。而“有困難找警察”也只是表達了公安部門向服務(wù)型行政主體轉(zhuǎn)變的理念，事實上人們不可能什么困難都去找警察幫忙。因此，像這類針對不特定的人和事的承諾，并沒有強制性，即使不履行也不能要求行政主體承擔(dān)責(zé)任，這種行為也就不能算作嚴格意義上的行政行為，當(dāng)然就不是行政承諾了。因此，行政承諾是具體行政行為，并不存在屬于抽象行政行為的行政承諾。

二、行政承諾是否都需要履行？

在實際的行政活動中，行政主體常常不履行行政承諾，認為“承諾的事兒怎么能都當(dāng)真”，因此，行政承諾是否必須履行，哪些應(yīng)當(dāng)履行，那些可以不履行等都是一些比較重要且存在一定爭議的問題。筆者認為，行政承諾原則上應(yīng)當(dāng)履行，只有在特殊情況下才可以不用履行。

（一）行政承諾應(yīng)當(dāng)履行的原因

首先，行政承諾應(yīng)當(dāng)履行是由行政承諾自身的屬性決定的。“行政承諾被公布以后即對行政主體產(chǎn)生某種道德拘束力，不應(yīng)隨意撤消或改變。”[4]56在相對人作出相應(yīng)的回應(yīng)后，即參與到了該承諾之中，也就相當(dāng)于與行政主體之間訂立了一份合同，該承諾的道德拘束力就上升為了法律拘束力，行政主體與行政相對人都應(yīng)受到合同之中權(quán)利義務(wù)的約束，行政主體原則上應(yīng)當(dāng)按照合同的約定履行相應(yīng)的義務(wù)，否則就要承擔(dān)法律責(zé)任，除非有特定的情形出現(xiàn)，才能變更或者不履行承諾的內(nèi)容。

其次，行政承諾應(yīng)當(dāng)履行是誠實信用原則的要求。誠實信用是我國自古以來的道德要求，也是如今民法領(lǐng)域內(nèi)的帝王條款，適用于民事活動中的方方面面。同時，誠實信用原則也應(yīng)當(dāng)適用于行政法領(lǐng)域?！胺蛘\者,君子之所守也,而政事之本也”（荀子《不茍》），是“君臨全法域之基本原則”。德國民法學(xué)界的通說也認為，“行政承諾應(yīng)當(dāng)受誠實信用這一法律帝王原則的約束?！盵5]在民主憲政國家，政府的權(quán)力來源于人民，“政府應(yīng)善意地對待行政相對人，并以誠實的行為獲取社會公眾對其合法性的支持”[6]。也就是說，行政主體的行為，也應(yīng)該受到誠實信用原則的約束，行政主體作出了承諾，就應(yīng)言而有信，信守承諾，履行承諾。

再次，行政承諾應(yīng)當(dāng)履行也是信賴保護原則的要求。行政法上的信賴保護原則的基本含義是“政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無?！盵7]。由于我國有漫長的封建統(tǒng)治歷史，“父母官”的觀念深入人心，人民往往會無條件地相信行政機關(guān)的言論與行為，并根據(jù)行政機關(guān)發(fā)布的信息來安排自己的工作生活。行政機關(guān)作出承諾后，相對人很可能會根據(jù)承諾的內(nèi)容作出承諾所要求的行為或者為了達到承諾的要求而作一定的準備工作，并且期待承諾的履行從而獲得相應(yīng)的利益，這是行政相對人的正當(dāng)期待。所謂正當(dāng)期待，“是指行政相對人在行政法的運作中能夠根據(jù)先前的經(jīng)驗和行政實在法的規(guī)定對自己未來所能獲得的權(quán)利和取得的利益作出正確預(yù)測，并根據(jù)這種預(yù)測決定自己行為的質(zhì)和量?！盵8]這種期待利益其實與合同法所保護的信賴利益是非常相似的，都是基于一方當(dāng)事人對另一方當(dāng)事人的信賴而產(chǎn)生的利益。相比于合同法律關(guān)系中的當(dāng)事人，行政法律關(guān)系中的行政相對人肯定會更加相信行政主體不會“朝令夕改”，因此也就更有必要保護相對人的信賴利益了。信賴保護原則，體現(xiàn)在行政承諾法律關(guān)系中就是行政主體根據(jù)承諾的內(nèi)容履行行政承諾，而非隨意改變承諾的內(nèi)容或是根本不履行承諾。因此，行政承諾應(yīng)當(dāng)履行是信賴保護原則的要求。

最后，如果不履行行政承諾，社會公眾就會對行政主體失去信任，行政主體也會失去公信力，今后行政主體再采用行政承諾等其他非強制性的措施來進行行政管理時，也就無法取得預(yù)期的效果，這對行政主體來說是很不利的。如果行政主體不履行承諾，給相對人帶來了巨大的損失，相對人甚至?xí)浐扌姓黧w，以至于采用一些極端的手段來報復(fù)，這不僅會對行政主體產(chǎn)生不好的影響，也會損害公共利益。相反，若行政主體很好的履行了承諾，相對人會更加信任行政主體，行政主體今后再進行行政管理時，也就會得到相對人更多的支持，有利于行政主體順利的服務(wù)與管理社會，實現(xiàn)行政的良性循環(huán)。因此，履行行政承諾是行政主體保障其公信力的必然要求。

（二）行政承諾是否應(yīng)當(dāng)履行的具體情形

行政承諾應(yīng)當(dāng)履行是行政承諾履行的原則性要求，但是并不是所有的行政承諾都必須履行，具體的履行要求還需要分情況討論。

1.合法的行政承諾應(yīng)當(dāng)履行

合法的行政承諾要求行政主體作出的承諾屬于其職權(quán)范圍，且該承諾的內(nèi)容符合法律的規(guī)定，符合社會公序良俗。另外，合法的行政承諾還應(yīng)具備必要性以及合理性。這要求行政主體“要考慮公益上的必要性、衡平性以及合目的性，還應(yīng)遵守法治國家的基本原則，其所為的利益衡量必須充分，不能背離理性或者違反平等原則以及過度禁止原則”[9]。合法的行政承諾是行政承諾的一般狀態(tài)，行政主體應(yīng)受其拘束，在沒有特殊情況時，都應(yīng)當(dāng)履行。

2.產(chǎn)生了信賴利益且大于法律保護的利益之違法行政承諾也應(yīng)履行

違法的行政承諾是指存在一定瑕疵的行政承諾。這里的違法只是違反一般性的法律，而不是違反《刑法》。根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定，當(dāng)具體行政行為存在主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等情況時，可以認定行政行為違法。由于行政承諾的特殊性，沒有特定法律法規(guī)可以適用，沒有法定程序，也不需要一定的事實證據(jù)就能作出，因此違法的行政承諾只包括兩種情況：超越職權(quán)的和濫用職權(quán)的。對于一般的行政行為，其違法應(yīng)當(dāng)予以撤銷，而行政承諾作為一種較為特殊的行政行為，其違法的結(jié)果并不是當(dāng)然的撤銷?！爱?dāng)違法行政行為屬于授益行政行為時，則由于該違法行為己經(jīng)產(chǎn)生了信賴利益，就必須就依法行政原則和信賴保護之間進行衡量?！盵10]當(dāng)信賴利益大于法律保護的利益時，行政主體就應(yīng)履行行政承諾，而當(dāng)信賴利益小于法律保護的利益時，行政主體可以不履行行政承諾。

3.無效的行政承諾無需履行

關(guān)于在何種情況下行政行為無效這一問題，主流觀點認為當(dāng)行政行為的違法性達到“重大且明顯”的程度時，該行政行為無效。該標準同樣可以適用于行政承諾。具體來說，無效的行政承諾主要包括以下幾種類型：①無權(quán)的行政承諾；②承諾的內(nèi)容違反刑法；③承諾的內(nèi)容違反公序良俗；④承諾的內(nèi)容沒有履行的可能；⑤其他有明顯且重大瑕疵的承諾。無效的行政承諾，由于其存在重大的違法性以及不合理性，相對人基于一般理性并不會產(chǎn)生對該承諾的信賴，因此也就不會產(chǎn)生相應(yīng)的信賴利益，行政主體不履行該承諾也就不會損害相對人的信賴利益與正當(dāng)期待，行政主體也就不需要履行承諾的義務(wù)?；蛟S有人會說，由于我國公民對法律并沒有那么熟悉，對于一些行為是否屬于犯罪，是否違背公序良俗都并不能明確區(qū)分，再加上千百年來對于“父母官”無條件的依賴，很有可能就相信了該行政承諾，并產(chǎn)生了信賴利益，行政主體也就有必要履行行政承諾。但是，筆者認為，此時的信賴利益遠小于法律所需要保護的利益，不能因為信賴利益而違反刑法和公序良俗，如果行政主體仍然履行承諾，其履行行為本身就是違法的，行政主體不能公然作出違反刑法和公序良俗的行為。因此，對于無效的行政承諾，行政主體不需要履行，也不能履行。

4.應(yīng)當(dāng)履行的例外情形

行政承諾應(yīng)當(dāng)履行，并不意味著必須無條件的履行，在特殊的情況下，行政主體也可以不履行行政承諾。也就是說，行政承諾以應(yīng)當(dāng)履行為原則，以不履行為例外。這里的例外主要包括以下幾種情形：

其一，因不可抗力、意外事件等情況造成了事實上的履行不能，此時就不能苛求行政主體一定要履行承諾。

其二，由于情勢變更或者法律或政策發(fā)生重大變化，使得該行政承諾不符合時代的要求時，行政主體可以不履行承諾。

其三，行政承諾嚴重不符合比例原則，此時行政機關(guān)可以選擇不履行承諾。雖然這種情況下行政承諾符合法律的規(guī)定，也有履行的可能，但由于嚴重不符合比例原則，要履行會付出非常大的代價，因此行政機關(guān)也是可以選擇不履行的。

有學(xué)者認為行政承諾一定要以書面形式作出，甚至“要以政府工作報告、決定、命令、通告、通知等公文形式表現(xiàn)出來，以此表示行政主體對該承諾的正式認可”[4]58。言下之意，以口頭形式作出的承諾并不是合法有效的承諾，也就不需要履行。但是，筆者認為，任何行政承諾都必須以公文形式表現(xiàn)出來是不現(xiàn)實的。并且，在現(xiàn)實的行政過程中，行政主體也常常會采用口頭的方式作出承諾，若以此為借口不履行承諾則不利于保護行政相對人的權(quán)益，行政主體也會變得“言而無信”。因此，為了促進行政機關(guān)工作人員依法行政與誠信行政，維護相對人的合法權(quán)益，保護相對人對行政主體的信賴，很有必要將以口頭形式作出的行政承諾認定為有效的行政承諾，也應(yīng)該履行。不過，由于這種承諾往往只是行政機關(guān)的工作人員隨意許下的一個諾言，很可能沒有用任何方式將其記錄下來，事后相對人也沒充足的證據(jù)證明承諾的存在，此時怎樣認定承諾的存在就成了一個問題。例如，重慶奉節(jié)縣農(nóng)民陳茂國因不滿政府征地安置補償條件，在樹上搭建窩棚居住兩個多月，造成了很不好的影響，之后就有相關(guān)工作人員來與他協(xié)商，并作出了承諾，但是該工作人員事后并不承認曾作出過承諾。筆者認為，在這種情況下，可以通過農(nóng)民在工作人員到來的前后態(tài)度、行為的變化來推定承諾的存在。如果工作人員沒有承諾，該農(nóng)民要么就不會從樹上下來，要么就會在下來之后采取其他方式繼續(xù)維護自己的利益，而非停止之前的維權(quán)行為，等著行政主體履行承諾。但是。此種推斷只能有一個大概的判斷，并不能將其認定為最終結(jié)果，還需要進一步的證明。由于行政主體與相對人所享有的資源往往處于一個不對等的狀態(tài)，相對人享有的資源非常有限，如果要讓相對人來證明承諾的存在是很困難也很不公平的。此時可以借鑒行政訴訟中的舉證責(zé)任分配，即由行政主體承擔(dān)證明承諾不存在或者承諾的內(nèi)容并非相對人所說的內(nèi)容的責(zé)任，如果無法證明，則認定承諾為相對人口中的承諾。由于在行政法律關(guān)系中相對人本就處于弱勢的地位，兩者之間本身就是不公平的，在證明中偏向于對相對人的保護，能使兩者之間達到實質(zhì)上的公平。

三、行政承諾不履行是否應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任？

行政承諾不履行，就會影響相對人的實際利益或預(yù)期利益，給相對人帶來財產(chǎn)上的損失，因此行政主體不履行行政承諾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果行政主體不履行行政承諾卻不需要承擔(dān)任何責(zé)任，行政承諾就會變成行政主體安撫相對人的一種手段，成為一張“空頭支票”，這更加會加深相對人對行政主體的不信任感，這樣的行政承諾也就沒有存在的必要了。由于不同情況下的行政承諾的履行要求不同，行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也就不同。

（一）合法的行政承諾

合法的行政承諾是行政承諾的常態(tài)，那么不履行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任也就是行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的常態(tài)。當(dāng)行政主體不履行承諾時，相對人可以要求行政主體按照承諾內(nèi)容繼續(xù)履行其義務(wù)。例如在行政懸賞中，相對人提供了線索，行政主體沒有支付相應(yīng)的獎勵，此時，相對人就可以要求行政主體兌現(xiàn)承諾的獎勵。不過，如果行政主體已經(jīng)明確拒絕履行承諾，再要求行政主體繼續(xù)履行也就不現(xiàn)實了。此時，相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟請求行政主體就相對人的損失予以賠償，這里的賠償可以包括實際的損失，也可以包括可期待利益的損失。

（二）違法的行政承諾

由于違法的行政承諾分為了兩種，即應(yīng)當(dāng)履行的行政承諾以及可以不履行的行政承諾。對于應(yīng)當(dāng)履行的行政承諾不履行的法律責(zé)任，可以參照合法的行政承諾不履行的法律責(zé)任，要求行政主體予以賠償。對于可以不履行的行政承諾，行政主體選擇維護法律保護的利益，但并不等于說就不需要保護相對人的信賴利益。若確實給相對人造成了損失，這部分損失，行政主體應(yīng)當(dāng)給予補償，補償?shù)臄?shù)額以相對人的實際損失為限，而不能包括相對人可期待的利益。這是由于該行政承諾本身就存在法律上的瑕疵，而瑕疵所造成的對公益的損害大于相對人的承諾利益，若承擔(dān)與合法行政承諾相同的法律責(zé)任，則有違公平也不盡合理。并且行政主體不履行承諾的行為本身是合法的，所以不能承擔(dān)賠償責(zé)任，而應(yīng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a償責(zé)任。由于這兩種情況下的救濟措施存在賠償和補償?shù)牟煌绾闻袛嗑烤箤儆谀姆N情況就顯得尤為重要了。考慮到作出承諾的主體可能會作出對自身最為有利的選擇，因此作出承諾的主體當(dāng)然就不能作出判斷。另外，上下級行政主體大多存在牽連，容易“官官相護”，因此由上級來判斷也是不合適的，筆者認為，在這種情況下應(yīng)該交由法院來作出判斷。

（三）無效的行政承諾

無效的行政承諾，由于其存在“重大且明顯”的瑕疵，具有一般理性的相對人一般都不會對該承諾產(chǎn)生信賴利益，行政主體不履行承諾也就不會對相對人造成損害，因此，在這種情況下，行政主體不履行承諾并不需要對相對人承擔(dān)法律責(zé)任。但是，出于對我國的實際情況的考量，相對人往往會信賴這類承諾，并因行政主體的不履行而產(chǎn)生一定的損失，此時的損失應(yīng)不應(yīng)該給予補償也是一個值得討論的問題。筆者認為，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)以不補償為原則，以補償為例外。這是因為承諾本身就有明顯的違法性與不合理性，相對人應(yīng)當(dāng)要能分辨的出來。若由于相對人本身的原因而未能辨別，并由此而得到相應(yīng)的補償，就是變相的支持相對人相信嚴重違法的行政承諾，這顯然不符合行政管理的要求。另外，若給予相對人一定的補償，還可能造成明辨是非的相對人不能得到補償，不明辨是非的相對人反而得到了補償這一后果，會對相對人產(chǎn)生很不好的引導(dǎo)作用，不利于相對人知法、懂法、守法。因此，對于無效的行政承諾不履行，相對人的損失行政主體不予補償。但是，如果給相對人的生產(chǎn)生活帶來了巨大的損失，使其基本的生活難以維持，此時可以給與適當(dāng)?shù)难a償，幫其度過困難。但是，這里的補償并不是由于不履行而承擔(dān)的責(zé)任，而是由于行政主體有保障公民能維持基本生活的責(zé)任。

（四）內(nèi)部責(zé)任

在行政主體對外承擔(dān)了法律責(zé)任后，行政主體也應(yīng)當(dāng)對內(nèi)追責(zé)，追究具體工作人員的責(zé)任。對內(nèi)追責(zé)包括因行政機關(guān)工作人員作出了違法和無效的行政承諾時而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)履行而不履行行政承諾時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

對于第一種情況，若承諾是合法的，則說明承諾是工作人員在其權(quán)限內(nèi)依據(jù)法律作出的，是合法的行政行為，相關(guān)的工作人員并不存在違法的情況，也就不需要承擔(dān)責(zé)任。若承諾本身是違法的或無效的，則說明工作人員在作出承諾時并沒有很好的遵守法律，不能依法行政，此時行政主體就可以向相關(guān)工作人員追責(zé)，給予其相應(yīng)的處分。這種對內(nèi)追責(zé)能促進行政主體的工作人員依法行政，增強其法律意識，在作出承諾時慎重考慮，而不是隨意的就作出承諾。

對于第二種情況，在行政主體對外承擔(dān)責(zé)任后，應(yīng)當(dāng)對有履行義務(wù)的人員追責(zé)。行政主體不履行承諾，說到底也是具體的工作人員不履行承諾，單個工作人員的錯誤不能全部由行政主體來承擔(dān)而個人不需承擔(dān)任何責(zé)任。因此，若相關(guān)工作人員不履行承諾，有必要追究其不履行的法律責(zé)任。

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An analysis on Several Focal Problems of Administrative Commitment

HE Xin-yu
（East China University of Political Science and Law,Shanghai,200042）

In recent years,the administrative commitment appeared as a new management means is widely used by the administrative subject.However,the academic community has not reached a consensus on some basic issues of administrative commitment,such as what is the specific meaning of administrative commitments, whether the administrative commitment should be performed and whether it should take legal responsibility if someone fails to perform.This article focuses on three hot issues of administrative commitment with the aim of making clear that the administrative commitment is not a unilateral administrative act,and there is significant difference between the administrative contract.The administrative commitment is a kind of independent specific administrative act depends on the administrative relative person choosing whether to participate in this act.The attribute of administrative commitment as well as the basic principles of administrative law determines the administrative commitment should be performed in principle,only in special circumstances can not be performed.Fails to perform the administrative commitment should bear the corresponding legal consequences.

administrative commitment;unilateral administrative act;the administrative contract;the specific administrative act

D912.112

A

2095-1140（2016）04-0109-07

2016-05-12

賀馨宇（1994-），女，江西永新人，華東政法大學(xué)研究生教育院2015級碩士研究生，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）