宋春娟

（中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢430073）

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省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理的困境與對策
——以范縣老城為例

宋春娟

（中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢430073）

摘要：省際邊界小城鎮(zhèn)作為特殊的地理區(qū)域，在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著重要的作用，尤其是城鎮(zhèn)的環(huán)境建設。位于魯豫邊界的范縣老城受其行政邊界的剛性約束，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，社會資本薄弱，在環(huán)境治理中面臨著生產(chǎn)生活污染嚴重、環(huán)?；A設施落后、城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學等困境，在小城鎮(zhèn)環(huán)境治理中可以通過增加政府資金投入，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，吸納多元主體積極參與等方式解決這些問題。

關鍵詞：省際邊界小城鎮(zhèn)；環(huán)境治理；困境；行政邊界

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.11

省際邊界小城鎮(zhèn)是指位于兩個或兩個以上省（區(qū)）交界線上或者交界線附近的城鎮(zhèn)［1］。作為一個特殊的地理區(qū)域，由于其自身發(fā)展基礎薄弱且遠離區(qū)域經(jīng)濟中心，內(nèi)生“造血”能力有限，城鎮(zhèn)化內(nèi)在發(fā)展動力相對不足［2］，往往會成為區(qū)域發(fā)展的“經(jīng)濟洼地”，除了經(jīng)濟發(fā)展面臨困境，其在環(huán)境治理方面同樣陷入尷尬境地。然而目前學界對于省級邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理的研究呈現(xiàn)兩方面不足：一是研究成果較少；二是側(cè)重于理論分析，缺乏具體場域下的微觀透視。本研究選取魯豫邊界的“飛城”——范縣為研究對象，深入剖析該區(qū)域環(huán)境治理的困境，探討切實可行的環(huán)境治理的發(fā)展路徑，并提出科學的環(huán)境治理規(guī)劃，以促進省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理的研究。

1　研究區(qū)域——范縣老城的概況

1.1“飛城”奇觀

河南省濮陽市范縣位于豫北與魯西交界處，周邊皆為山東省莘縣櫻桃園鎮(zhèn)所轄，其行政機關、企事業(yè)單位、商店鋪面也與櫻桃園鎮(zhèn)交叉相融，形成了“山東地里有個河南縣，河南縣里有個山東鎮(zhèn)，山東鎮(zhèn)里有個河南村，河南村里有山東戶，山東戶里住著河南人”的奇特現(xiàn)象，在地理學上被稱之為“飛城”。由于范縣縣城地處山東境內(nèi)，縣城建在省外，框架無法拉大，因城市發(fā)展需要，1995年，范縣開始在金堤河以南4 km處建設新區(qū)。近幾年，一些黨政機關陸續(xù)南遷，目前老城除了下轄的城關鎮(zhèn)以外，主要的縣直部門均已遷往新區(qū)。如今的范縣“飛城”指的是人們口中的“老城”，即現(xiàn)在范縣城關鎮(zhèn)政府所在地。

1.2省際邊界小城鎮(zhèn)的中介效應

總體而言，范縣老城與其共處的莘縣櫻桃園鎮(zhèn)在生態(tài)環(huán)境、人文習俗等方面具有同質(zhì)性，有學者稱之為“中介效應”，即具有彼此接觸和交流的空間效應。多年來，范縣與櫻桃園鎮(zhèn)具有超越一般臨近城鎮(zhèn)的交流和互動，但是由于省際邊界的存在，兩地在城鎮(zhèn)規(guī)劃、發(fā)展和建設上存在不同步甚至沖突的情況，特別是范縣和櫻桃園鎮(zhèn)的土地權屬復雜，導致部分地區(qū)成為管理的盲區(qū)和問題區(qū)域，老城內(nèi)日益凸顯的環(huán)境問題就是典型體現(xiàn)。

2　省際邊界小城鎮(zhèn)不容樂觀的環(huán)境狀況：范縣老城的場域透視

以魯豫邊界小城鎮(zhèn)——范縣老城作為微觀研究單位，可以在一定程度上透視省級邊界小城鎮(zhèn)目前的環(huán)境狀況。范縣老城曾是縣政府駐地，縣政府搬遷新區(qū)后，由城關鎮(zhèn)直接管轄。老城的地位從縣降格為鎮(zhèn)，使該區(qū)域的環(huán)境問題越來越突出。

2.1生產(chǎn)生活污染嚴重

在范縣老城，生活垃圾隨意堆放，生活污水任意排放的現(xiàn)象比較普遍，這與該區(qū)域所處的地理區(qū)位、沿襲的環(huán)境治理模式以及復雜的人口構(gòu)成是分不開的。范縣老城幾乎被櫻桃園鎮(zhèn)所覆蓋，周邊環(huán)繞的大多是鎮(zhèn)下轄的鄉(xiāng)村。早期因為農(nóng)村缺少肥料，縣城生活垃圾通常由附近的農(nóng)民收集和處置。近年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的加快，從事垃圾收集工作的農(nóng)民越來越少，加上建設用地的占用，城鎮(zhèn)可用空間越來越少，使得縣城垃圾無處安放。另外，老城的人口數(shù)量眾多且構(gòu)成復雜，原住地居民與外來人口共存。在外來人口的出租房屋前后。一些常年無人居住的荒宅廢邸以及偏僻小巷，垃圾已然堆積如山。加上學校、大型市場、醫(yī)院以及個別繁華的街道口、路邊快餐店林立分布，經(jīng)營者往往將剩菜剩湯就地倒在路邊，嚴重影響著老城的形象。此外，周邊農(nóng)業(yè)的發(fā)展也給老城的環(huán)境治理帶來一定困擾。有些縣域河流流經(jīng)周邊村莊，各種污染物漂浮其中，老城簡直成了周邊村民的“排污池”。

2.2基礎設施建設滯后

環(huán)境質(zhì)量的好壞，一定程度上與該區(qū)域基礎設施的建設有關，老城技術性的基礎設施建設發(fā)展滯后。在垃圾的處理上，老城沒有設置專門的垃圾回收站對垃圾進行填埋或者焚燒，居民只能將垃圾就地堆積；在排水設施上，老城沒有完善的城市污水管網(wǎng)，仍采用明溝排水模式，由工人定期清理。然而，排水溝也經(jīng)常處于阻塞狀態(tài)，尤其在下雨時節(jié)，各種污水溢出，臭氣熏天，嚴重影響市容，加上維護不及時，明溝經(jīng)常出現(xiàn)破損、斷裂和堵塞。在公共設施上，老城沒有抽水式的公共廁所，主要街道和居民區(qū)公廁偏少，而且設置不盡合理，即便有公廁，不是太臟不能進就是時常關門，形同虛設。

2.3城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學

有人將今天的老城稱之為“廢城”，一部分原因在于老城的建設帶有很大的隨意性，縣城布局零亂、無序。首先，在住宅規(guī)劃上，老城區(qū)的住宅建筑新舊混雜，等級差異大，新建的住宅小區(qū)與20世紀七八十年代建造的磚瓦房對比鮮明。進行拆遷改造的多數(shù)是縣城搬遷后遺棄的企事業(yè)單位，而涉及原居民住宅區(qū)的較少，由此形成了混搭景觀，極為不和諧。在重建過程中，塵土飛揚，水泥以及相應建筑材料堆積在道路中央，既污染了周邊居民區(qū)的空氣，也造成了嚴重的道路擁堵。其次，老城道路規(guī)劃不當，路網(wǎng)不系統(tǒng)，等級不明確。最后，老城內(nèi)文教和公益性娛樂設施缺乏，幾乎沒有供兒童、老年人使用的公共活動場所和公園綠地，整個區(qū)域臟亂差現(xiàn)象極為突出。

3　尷尬的身份：省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境問題的成因分析

3.1邊緣經(jīng)濟的困境：資金、政策分布不均衡

省際邊界小城鎮(zhèn)一般距離省會和中心城市較遠，接受中心城市的輻射較弱，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，在一些領導眼中被認為是“累贅”，“往往充當了‘獻血者’的角色”［3］。這種邊緣性的區(qū)位，決定了它被忽視的尷尬處境，難以得到政府充足的資金以及優(yōu)惠政策的支持。地方政府主導老城環(huán)境治理的全局，其行為決定了區(qū)域市場規(guī)劃、基礎設施建設以及區(qū)域發(fā)展重點等，財政上的支持以及政策上的優(yōu)惠將對治理的成效起到關鍵作用。以范縣老城為例，政府在基礎設施建設和城鎮(zhèn)的規(guī)劃上，并未給予過多重視和相關優(yōu)惠政策的支持，尤其在資金投入方面，對于新城的過多關注使得老城成為被遺棄的“角落”。

3.2行政壁壘的限制：政府間非理性博弈

“行政壁壘和地域分割的‘諸侯經(jīng)濟’現(xiàn)象，是行政區(qū)政府追求地方利益最大化的必然結(jié)果”［1］。在省際邊界小城鎮(zhèn)的環(huán)境治理中，作為基層行政區(qū)的縣域所受到的這種行政邊界屏蔽制約更為明顯。跨越邊界就意味著喪失對該行政區(qū)域的管轄權力，行政行為只能局限在邊界內(nèi)部。在現(xiàn)實情境中，往往限于“囚徒困境”下的兩地政府“采取不合作的策略是最理性的選擇”［4］。從范縣老城來看，老城和櫻桃園鎮(zhèn)兩地基于邊界困境，在環(huán)境治理的問題上也深受行政邊界的困擾，一直以來，櫻桃園鎮(zhèn)和范縣老城之間存在許多歷史遺留問題，尤其在土地權的歸屬上，土地權屬復雜，牽扯到大大小小近百家企事業(yè)單位。伴隨著范縣的搬遷，原來一些家屬區(qū)以及住宅都出售給當?shù)鼗蛑苓吘用?，其中包括許多山東人。這就造成宅地的土地使用權屬于山東人，所處的區(qū)域則是老城地帶。老城在規(guī)劃和建設中經(jīng)常出現(xiàn)與山東居民協(xié)商不成而放棄管理的情況。山東政府對此也是不聞不問，“冷處理”導致老城出現(xiàn)了許多“三不管”地區(qū)，影響了環(huán)境治理的進程。

3.3社會資本薄弱：居民環(huán)保意識缺位

羅伯特·帕特南認為：“社會資本是普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這后者能夠約定中的互惠和信任規(guī)范”［5］。但是邊界區(qū)域的很多公共服務呈現(xiàn)分割化和碎片化，使得當?shù)鼐用駥彩聞盏呢熑涡牟粡?，積極性不高。人是推動環(huán)境保護的主體，省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境問題的惡化一定程度上與當?shù)鼐用袢狈Νh(huán)保意識有關。以范縣老城的環(huán)保意識為例，首先是居民認識的有限。老城人口的比例構(gòu)成中，周邊村民搬遷至此的數(shù)量較為龐大，部分居民對環(huán)境問題出現(xiàn)的源頭和危害認識不清。其次在老城現(xiàn)行制度安排下，城鎮(zhèn)居民對環(huán)境治理的參與十分有限。在老城，很多居民都認為環(huán)境保護工作是政府和企事業(yè)單位的事情，自身的參與對治理的成效影響較小。最后居民認同感普遍不強。老城復雜的人口構(gòu)成造成老城居民對于身份認識的模糊性，對環(huán)境問題漠視的態(tài)度造成了今日垃圾圍城的窘境。

4　困境的超越：省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理的對策探究

小城鎮(zhèn)的環(huán)境治理工作是一項涉及到政府部門、企業(yè)、社會團體和居民等各方利益的復雜而系統(tǒng)的工程，需要各方面的努力：

4.1一方主導：加大資金投入，完善基礎設施建設

“城鎮(zhèn)化地區(qū)的地方政府作為國家在地方的代理人積極參與生態(tài)治理的過程，也是地方政府作為地方公共利益代表者向地方公眾提供良好的公共環(huán)境產(chǎn)品的過程”［6］。在基礎設施建設和規(guī)劃方面，政府要加大投資與建設。以老城面臨的環(huán)境問題來看，首先要引起政府的高度關注，用整體的觀念看待老城治理的成效。一方面應該著重于污染物處理設施的建設，如增設垃圾箱，將老城排水納入城市統(tǒng)一排水系統(tǒng)；另一方面，對老城道路建設進行有計劃的改造，搞好街道的清潔與綠化工作，配置路燈，以便更好地服務縣城居民。同時，日常管理維護隊伍的建設也必不可少，包括環(huán)衛(wèi)隊伍、綠化和監(jiān)察隊伍，還需要加強對工作人員的培訓與指導，提高他們的能力，保障切實履行職責。

4.2政府聯(lián)動：建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)環(huán)境資源整合

省際邊界小城鎮(zhèn)的環(huán)境問題，主要根源在于治理的主體不明確。環(huán)境污染作為一種公共物品的典型外部效應，治理過程復雜，成本昂貴，各方都不愿為污染買單。加強協(xié)作能解決一些棘手問題，明確責任主體亦是關鍵所在。在應對邊界區(qū)域的環(huán)境問題上，針對環(huán)境問題區(qū)域、盲點區(qū)域應該建立區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，同時進行環(huán)境資源整合，推進城鎮(zhèn)一體化建設。

在老城的環(huán)境治理上，應該加強兩邊政府的交流與協(xié)商，建立專門的環(huán)境保護機構(gòu)，方便解決邊界區(qū)域內(nèi)的環(huán)境糾紛，最終實現(xiàn)雙方利益最大化，這可以有效抑制區(qū)域分化導致的利益剝離，切實加強各層級之間的聯(lián)系進而實現(xiàn)本區(qū)域社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。其次，環(huán)境的整治也可以采取“融城”策略，即對邊界城鎮(zhèn)進行整合并加以引導，這需要國家的政策支持，建立省際邊界小城鎮(zhèn)示范區(qū)，實現(xiàn)邊界城鎮(zhèn)生態(tài)資源的整合、行政整合、文化整合等。通過對環(huán)境資源的整合，將省際邊界城鎮(zhèn)的環(huán)境治理交由統(tǒng)一的行政部門，既節(jié)約了治理成本，也提高了整治效率。

4.3多方參與：吸納多元主體，構(gòu)建環(huán)保認同

鑒于省際邊界小城鎮(zhèn)人口的復雜性，居民環(huán)保意識的淡薄，在應對環(huán)境問題時，不同行政區(qū)劃的政府需要共同努力，提高居民的環(huán)保意識。在宣傳方面，政府可以充分利用公共媒介聯(lián)合文化部門開展形式多樣的環(huán)境保護和公共文明的宣傳教育活動；在制度建設方面，各級政府不僅應該制定相關的環(huán)境管理法規(guī)和政策，做到有法可依，有法必依，還要建立完善的獎勵與懲罰機制。同時，政府也可以依托市場機制，鼓勵企業(yè)和社會團體加入省際邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境建設隊伍，加強政策引導，在金融、信貸等方面對城鎮(zhèn)污水處理、畜禽糞便綜合利用、秸稈綜合利用等工程項目給予政策扶持。最后，政府應該引導居民樹立省際邊界認同感和整體意識，它一經(jīng)形成，對居民的價值取向、行為方式將產(chǎn)生潛移默化的影響，成為一個區(qū)域長期保持均衡、和諧發(fā)展的重要基礎。

5　結(jié)語

省級邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理的困境與其他“常態(tài)”地區(qū)相比更甚，原因在于其獨特的區(qū)位以及區(qū)位影響帶來的附帶障礙因素。通過對魯豫邊界小城鎮(zhèn)范縣老城的分析可以看出，省級邊界小城鎮(zhèn)的生態(tài)現(xiàn)狀不容樂觀，生活生產(chǎn)污染、環(huán)?；A設施、城鎮(zhèn)規(guī)劃方面都是其環(huán)境治理面臨的重大難題，而特殊區(qū)位所導致的其經(jīng)濟、政治、意識方面的不足是這些環(huán)境問題的始作俑者。在“省際邊界”這種政治—地理屬性改變難度較大的情況下，環(huán)境治理一方面取決于當?shù)卣贫ǖ某擎?zhèn)規(guī)劃、政策與資金投入，另一方面對于邊界問題區(qū)域，還需要兩邊政府的協(xié)商合作，同時，環(huán)境治理的過程中還需要吸納其他社會主體的積極參與和密切配合。對于省級邊界小城鎮(zhèn)環(huán)境治理問題的探索，也可以為其他領域的治理提供有益啟示。

參考文獻

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（編輯：周利海）

Environmental Governance Predicaments and Countermeasures in Provincial Boundary Town——Taking the Case of Fan County

Song Chunjuan
（Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073）

Abstract：As the special geographical area，small towns in provincial boundary play an important role in the process of urbanization，especially in environment construction. Due to its restriction of administrative barriers，slow economic growth，weak social capital，F(xiàn)an county which is located in Shandong and Henan provincial border is faced with problems in environmental governance，including serious pollution of the production and living，backward infrastructure，unscientific town planning. The solutions to these problems were mainly as follows：increasing capital investment，establishing the regional coordination mechanism，absorbing the active participation of multiple subjects and so on.

Key words：provincial boundary town，environmental governance，predicament，administrative barriers

中圖分類號：X321

文獻標識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）03-0036-04

收稿日期：2016-04-19

作者簡介：宋春娟（1990-），女，山東聊城人，中南財經(jīng)政法大學中外政治制度專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事政治學理論的研究。