葛　超，馬　云

（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

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水污染第三方治理運行階段政府監(jiān)管責任的制度建構(gòu)

葛超，馬云

（浙江農(nóng)林大學法政學院，浙江杭州311300）

摘要：政府積極履行監(jiān)管責任對水污染第三方治理有著重要作用。水污染第三方治理運行階段需要政府做好對排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)準確連續(xù)的監(jiān)測，以保證污水治理的預期效果。但就目前我國情況來看，水污染第三方治理中仍然存在責任界定不清晰、監(jiān)管資源不足、問責制度不完善等問題，這些都是政府履行監(jiān)管責任的障礙。建立合理的分責制度、保障監(jiān)管資源、完善問責制度是解決上述問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管責任；責任分擔；監(jiān)管資源；問責制度

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.07

1　水污染第三方治理運行階段政府監(jiān)管責任概述

1.1運行階段在水污染第三方治理中的重要性

在第三方治理體系中，政府不僅僅是行政管理者，有權(quán)對排污者、環(huán)境服務(wù)公司違規(guī)治理、排污行為進行行政處罰，并且在環(huán)境服務(wù)合同從訂立到履行的整個過程中，能夠?qū)ε盼燮髽I(yè)、環(huán)境服務(wù)公司所能達到的經(jīng)濟、社會效益進行實時、準確的評估，對環(huán)境服務(wù)合同進行備案，從而發(fā)揮行政監(jiān)督的重要作用［1］。第三方治理水污染的運行階段，是整個第三方治理過程的重要階段，政府必須重視運行階段的監(jiān)管，以確保第三方企業(yè)有效的運行，并且能夠達到預期的治污效果。

1.2政府在第三方治理運行中的監(jiān)管責任

政府在第三方企業(yè)治理水污染運行階段的責任：首先，要監(jiān)測排污企業(yè)排放的污水是否符合排放標準，能否達到與第三方企業(yè)約定的出廠標準。同時要監(jiān)測第三方治污企業(yè)能否有效地治理污水，經(jīng)過處理的污水是否達到國家標準以及約定標準。政府對排污企業(yè)以及第三方治污企業(yè)排污的監(jiān)測要確保準確性、連續(xù)性；其次，政府要識別出違法主體。在實踐中對排污企業(yè)以及第三方企業(yè)的監(jiān)管過程中，可能會出現(xiàn)治理污水的效果達不到預期效果、不能達標排放的情況，此時政府要有一定的機制來判定違法主體；再次，要對違法主體進行問責。對不遵守法律法規(guī)以及合同約定的主體進行處罰，根據(jù)實際情況來確定違法主體的法律責任。

2　水污染第三方治理運行階段政府履行監(jiān)管責任存在的問題

2.1排污企業(yè)與第三方企業(yè)的責任界定存在障礙

責任界定不明晰是環(huán)境污染第三方治理推行中所遇到的關(guān)鍵性障礙之一［2］。水污染第三方治理是在新的治污理念下發(fā)展的新模式，現(xiàn)階段存在的最大問題就是沒有足夠明確的法律支撐，迄今僅有的是國家發(fā)改委出臺的指導意見以及少數(shù)地方政府發(fā)布的地方意見，但是都沒有清晰明確地界定在水污染第三方治理中排污企業(yè)與第三方企業(yè)的法律責任問題。政府在水污染第三方治理的運行階段要對排污企業(yè)以及第三方企業(yè)進行監(jiān)管，并在違法情況出現(xiàn)時識別違法主體，可是現(xiàn)階段因沒有明確的法律支撐，政府難以識別違法主體，并清晰界定雙方的法律責任。從各地調(diào)研情況來看，排污企業(yè)認為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達標，則應(yīng)由第三方治污企業(yè)承擔相關(guān)責任；地方環(huán)保局則認為應(yīng)依法對排污企業(yè)追責，但不放棄對第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故［3］?？墒窃诘谌街卫淼那闆r下責任能否發(fā)生轉(zhuǎn)移，現(xiàn)階段依然沒有定論。法律責任界定不清晰，阻礙了政府監(jiān)管工作的有效進行，政府在沒有明確法律指引的情況下，難以公平合理地處理現(xiàn)實問題。

2.2政府監(jiān)管資源不足

政府對第三方治理水污染運行階段的監(jiān)管尤為重要，這是確保企業(yè)能夠達標排放的保障。政府監(jiān)管部門重點要在第三方治理的運行階段對排污企業(yè)和第三方企業(yè)排放污水進行監(jiān)管，對雙方排放的污水進行監(jiān)測，如果發(fā)現(xiàn)不達標的現(xiàn)象或是違法行為，要做出處罰措施。第三方治理是新型治污模式，盡管降低了政府監(jiān)管壓力與行政成本，可是仍需大量的監(jiān)管資源保證其正常運轉(zhuǎn)，以達到預期的治理效果。如果監(jiān)管不到位就會導致事與愿違，無法實現(xiàn)達標排放，提高水環(huán)境質(zhì)量的目的?，F(xiàn)階段我國各地監(jiān)管資源十分匱乏，很難保證監(jiān)管成效。第一，執(zhí)法人員緊缺。我國地方政府普遍承受著執(zhí)法人員嚴重緊缺的壓力，但是要落實對第三方治理運行階段的監(jiān)管，對排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)實施連續(xù)不斷的監(jiān)測，基層的執(zhí)法人員是必不可少的。第二，專項經(jīng)費不足。雖然國家在逐年加大對環(huán)保事業(yè)資金的投入，可是對于幅員遼闊的我國來講，只能是杯水車薪。本來每年國家財政撥款劃撥到地方的資金就有限，用在眾多的環(huán)保領(lǐng)域之后就更加不足。第三，監(jiān)管技術(shù)方法有待完善。如今對于污水的檢測普遍還是采用抽樣檢查，這需要實地采樣并送達政府指定檢驗機構(gòu)進行檢驗，過程比較復雜，不利于高效的監(jiān)管，但要對排污企業(yè)與第三方企業(yè)排放實施不間斷的監(jiān)測，則需要投入很大的人力、物力。

2.3問責制度有待完善

政府對水污染第三方治理中排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)實施監(jiān)管，不僅擁有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)利，同時也要承擔相應(yīng)的責任。在實踐中，法律賦予政府的權(quán)力往往大于責任，在水污染第三方治理模式中，政府的權(quán)力與責任嚴重失衡，從而增加了水環(huán)境污染的風險。首先，現(xiàn)行法律對政府問責制度的規(guī)定并不完善，難以發(fā)揮對政府的約束作用。對政府問責是第二性法律行為，是保障公民正當利益的最后一道防線，此制度存在缺陷就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而不能有效地規(guī)制政府行為。其次，雖然新《環(huán)保法》對問責制度作了相應(yīng)的規(guī)定，但是實踐中仍然存在許多障礙。新《環(huán)保法》規(guī)定的問責制度實施并非易事，比如政府官員能否真正受到“引咎辭職”的約束還是未知?，F(xiàn)行法律對問責主體規(guī)定并不明確，政府的環(huán)境監(jiān)管部門受地方政府的領(lǐng)導，監(jiān)管部門往往要承擔本應(yīng)由地方政府承擔的責任，這樣就會造成錯誤的問責。第三，監(jiān)管機制本身存在缺陷，政府環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)同為政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)并且享有監(jiān)管權(quán)力，在實踐中地方保護等錯綜復雜的關(guān)系導致其往往無法勝任監(jiān)管工作。在水污染第三方治理模式中，對政府問責制度還沒有形成比較完善的規(guī)范化體系，從而無法實現(xiàn)制約政府履行其監(jiān)管責任的目的。政府積極合理地履行其在第三方治理運行階段的監(jiān)管責任十分重要，如果不能夠有效規(guī)制政府監(jiān)管行為，就可能無法保證第三方治理的有效運行。

3　水污染第三方治理運行階段政府監(jiān)管責任的制度建構(gòu)

3.1構(gòu)建公平合理的分責制度

環(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)義務(wù)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)不足，治污企業(yè)的責任范圍尚不夠明確［4］。現(xiàn)階段國家關(guān)于排污企業(yè)與第三方企業(yè)的法律責任分擔沒有出臺相關(guān)的法律法規(guī)，實踐中政府部門只能按照現(xiàn)有的責任制度來處理問題，這顯然是不合理的。水污染第三方治理這種新模式，實踐中面臨著更復雜的情況，政府要加快推進水污染第三方治理，就必須盡快出臺具有針對性的法律法規(guī)，明確各方的法律責任。在學術(shù)界對責任的界定有幾種不同的觀點，有的認同由排污企業(yè)承擔責任，有的認同由第三方企業(yè)承擔責任，還有的認為應(yīng)該按照環(huán)境服務(wù)合同的約定承擔責任。這些理論都有一定的道理，可是都只側(cè)重一方，并沒有體現(xiàn)公平合理分擔責任的法律精神，現(xiàn)階段建立公平合理的責任分擔機制勢在必行。從排污企業(yè)與第三方企業(yè)的環(huán)境服務(wù)合同分析，如果第三方企業(yè)沒有達到約定的治理效果，導致排放的污水超標，此時在沒有免責條款的情況下，就要承擔對排污企業(yè)的違約責任。然而在實踐中排污超標還可能引起行政責任甚至是刑事責任，這又該由排污企業(yè)承擔還是由第三方企業(yè)承擔？如果第三方企業(yè)排放污水存在環(huán)境侵權(quán)行為，那么就要適用無過錯原則。政府履行監(jiān)管責任，對水污染第三方治理的運行實施監(jiān)管，這是法律強制性規(guī)定不能免責的情形。第三方在這些情況下承擔本應(yīng)該屬于排污企業(yè)的責任，這樣是否公平合理？筆者認為，排污企業(yè)治理污水的環(huán)境責任本身沒有轉(zhuǎn)移給第三方企業(yè)，只是第三方企業(yè)的加入讓情況更復雜了，如果第三方企業(yè)不能有效治理污水并使其達標排放，排污企業(yè)不能以委托給第三方企業(yè)治理為借口來逃脫環(huán)境責任，此時雙方都應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任，只是責任如何分擔細化的問題應(yīng)當由法律制度明確規(guī)定，應(yīng)根據(jù)不同情況確定排污企業(yè)與第三方企業(yè)的責任如何分擔。第一，第三方企業(yè)治理的污水不能達標排放，在沒有免責條款的情況下，首先要對排污企業(yè)承擔違約責任，不能達標排放，排污企業(yè)要與第三方企業(yè)共同承擔行政責任，其中排污企業(yè)的責任重于第三方企業(yè)；第二，在發(fā)生環(huán)境侵權(quán)情況時，應(yīng)當以實際侵害者為擔責主體，根據(jù)實際情況排污企業(yè)和第三方企業(yè)可能承擔連帶責任；第三，如果發(fā)生刑事犯罪的情況，在引入第三方治理機制之后，排污企業(yè)和第三方就成了承擔刑事責任的連帶主體［5］。

3.2加大監(jiān)管資源的投入

要確保對水污染第三方治理運行階段的監(jiān)管，加大監(jiān)管資源的投入已然迫在眉睫

3.2.1增加執(zhí)法人員的數(shù)量，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

實施監(jiān)管最基本的保障就是要增加基層執(zhí)法人員數(shù)量，緩解執(zhí)法監(jiān)管部門人員緊張的壓力。同時提高現(xiàn)有執(zhí)法人員的素質(zhì)以及提高招收執(zhí)法人員的標準，增加崗位培訓的機會，提升執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)，這樣可以有效提高執(zhí)法人員的工作效率以及質(zhì)量。

3.2.2加大財政支持力度

國家盡可能增加專項財政撥款，地方政府可以根據(jù)實際情況分擔中央財政的壓力，積極支持環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，在加大環(huán)境監(jiān)管投入的同時，要提高專項資金的利用效率。

3.2.3采用新技術(shù)方法實施監(jiān)管

當今是信息時代，高科技產(chǎn)品層出不窮，要對排污企業(yè)和第三方企業(yè)實施不間斷的監(jiān)測，工作任務(wù)確實很重。如果可以在排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)安裝攝像裝置，24小時不間斷地實施監(jiān)督，可以有效監(jiān)督和防止企業(yè)違法行為的發(fā)生。在排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)安裝應(yīng)帶有記憶功能的攝像裝置，所記錄內(nèi)容不僅可以作為對企業(yè)做出違法行為時處罰的依據(jù)，同時還可以減輕執(zhí)法人員緊張的局面，提高監(jiān)管效率。

3.2.4添置實時監(jiān)測水質(zhì)的設(shè)備

水作為被監(jiān)測的主體有其特殊性，其流動性比較大，而且被污染后恢復比較緩慢。在排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)的排污口設(shè)置實時監(jiān)測水質(zhì)的設(shè)備，與政府監(jiān)管部門的網(wǎng)絡(luò)相連接，同時要有報警功能，如果發(fā)生超標排放的情況，執(zhí)法人員可以直接通過網(wǎng)絡(luò)將超標企業(yè)的排污口關(guān)掉，防治污水污染環(huán)境，將環(huán)境風險降到最低。這樣可以有效便捷地監(jiān)測排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)的排放是否達標，同時有利于降低水環(huán)境污染的風險。

3.3建立公平合理的問責制度

政府在水污染第三方治理中起著重要的監(jiān)管作用，如何促使其積極履責是問題的關(guān)鍵。權(quán)力與責任是相對的，樹立責任意識是完善法治環(huán)境的重要內(nèi)容。讓問責制度起到本身應(yīng)有的法律權(quán)威性和震懾性作用，是建立問責制度應(yīng)有之義。

3.3.1制定明確的政府監(jiān)管責任的法律制度

僅僅依靠國家政策的支持是不足以保障政府積極履行其監(jiān)管責任的，得到明確的法律支撐才是根本。因此，建立操作性強的政策法律支持體系尤為重要［6］。要將政府的監(jiān)管責任通過立法來明確體現(xiàn)，在法律制度中詳細明確規(guī)定政府在水污染第三方治理運行中所負權(quán)責，在立法上明確政府的權(quán)力與責任，保證在法律層面上支撐政府履行監(jiān)管責任。

3.3.2確立操作性強的問責制度

要想使政府的執(zhí)法環(huán)境得到規(guī)范制約，就要對其制定具有危機感的問責制度。首先在法律中明確規(guī)定在水污染第三方治理運行階段，政府如果沒有履行其監(jiān)管責任，應(yīng)當對誰追責。事實上對政府或者是環(huán)境監(jiān)管主管部門直接追責起到的作用并不是很大，進行追責要具體到對政府或者環(huán)境監(jiān)管主管部門的直接領(lǐng)導人，政府機關(guān)領(lǐng)導負責制才能得到體現(xiàn)，同時也應(yīng)對具體執(zhí)法人員或負有責任的直接責任人進行追責。堅持施行“黨政同責”，使環(huán)境問責“直面黨委和政府”，以“黨政同責”消除環(huán)境違法的制度性根源［7］。

參考文獻

［1］周珂，史一舒.環(huán)境污染第三方治理法律責任的制度建構(gòu)［J］.河南財經(jīng)政法大學學報，2015（6）：168-175.

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［3］謝海燕.環(huán)境污染第三方治理實踐及建議［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2014（12）：61-62，68.

［4］劉俊敏，李夢嬌.環(huán)境污染第三方治理的法律困境及其破解［J］.河北法學，2016，34（4）：39-49.

［5］馬云.水污染第三方治理機制中第三方的刑事責任［J］.中國環(huán)境管理干部學院學報，2015，25（2）：31-34.

［6］王浩，徐繼敏.我國地方政府環(huán)境責任體系的問題與建構(gòu)［J］.江淮論壇，2016（1）：68-72.

［7］唐薇.新《環(huán)保法》對政府環(huán)境責任規(guī)定的突破及落實建議［J］.環(huán)境保護，2015（1）：45-47.

（編輯：周利海）（編輯：周利海）

Constructing Government Supervision Responsibility System in The Operation Phase of The Third Party Control of Water Pollution

Ge Chao，Ma Yun
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：In water pollution control by the third party the government played an important role. In the operation phase of water pollution control by the third party needed effective government regulation，the government should monitor the pollution enterprise and the third party accurately and continuously to ensure the expected effect water pollution control. At present China still has many problems，such as the responsibility is not clear，regulation resources are insufficient，accountability system is not perfect and so on，which are the obstacles for the government to perform regulatory responsibilities. Setting up reasonable responsibility system，ensuring regulatory resources，improving the system of accountability are the effective ways to solve the above problems.

Key words：regulatory responsibilities，liability share，regulatory resources，accountability system

中圖分類號：D922.8

文獻標識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）03-0021-04

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：葛超（1989-），男，河南洛陽人，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護法律與政策的研究。