金華（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

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跨界危機(jī)府際協(xié)作治理的困境與破解路徑

金華
（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

【摘要】現(xiàn)代環(huán)境的動(dòng)蕩性及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，使得各種危機(jī)高發(fā)頻發(fā)?？缃缥C(jī)跨越了行政邊界、功能邊界及時(shí)間邊界，并成為現(xiàn)代具有高度復(fù)合型、復(fù)雜性的常態(tài)社會(huì)危機(jī)。傳統(tǒng)行政區(qū)劃下各自為政的觀念使得跨界危機(jī)治理走不出集體行動(dòng)的困局。跨界危機(jī)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，亟需扭轉(zhuǎn)各自為政、以鄰為壑的理念，加強(qiáng)府際協(xié)作，整合各級(jí)政府資源以形成協(xié)作合力，通過(guò)利益共享與補(bǔ)償機(jī)制的建立、府際合作制度化建設(shè)以及府際信任資本的培育，提升跨界危機(jī)治理整體績(jī)效，形成區(qū)域命運(yùn)共同體，適應(yīng)治道變革的需求。

【關(guān)鍵詞】跨界危機(jī)；府際協(xié)作；困境；破解路徑

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.017

伴隨區(qū)域一體化，跨區(qū)域、跨部門及跨領(lǐng)域的危機(jī)高發(fā)頻發(fā)，以及由此引發(fā)的不可分割的外溢性、復(fù)雜性及公共性，使得地方分治、各自為政的理念日顯捉襟見(jiàn)肘，治理成效甚微?？缃缥C(jī)具有高度不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性，超越任何單一政府的治理能力范疇。其復(fù)雜性表現(xiàn)在“一是解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題更多情況下需要許多政府部門的參與，單靠一個(gè)或幾個(gè)部門的力量難以有效解決；二是社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜化常常跨越政府部門的邊界，這些社會(huì)問(wèn)題的解決難以明晰地界定有哪個(gè)政府部門負(fù)責(zé)”［1］。要提升跨界危機(jī)治理成效，必須整合各級(jí)政府部門和機(jī)構(gòu)資源以形成治理合力。

一、府際協(xié)作——跨界危機(jī)治理之必然路徑選擇

（一）公共危機(jī)的跨界性

在相對(duì)封閉、聯(lián)系較少社會(huì)，府際依賴程度較低，公共事務(wù)的管理尚可拘囿于單一的行政區(qū)劃內(nèi)，低成本、高效率治理尚有可能實(shí)現(xiàn)。伴隨區(qū)域一體化進(jìn)程，社會(huì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生日新月異的變化，使得諸多公共議題與公共問(wèn)題跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域，趨于同質(zhì)化、復(fù)雜化。生態(tài)環(huán)境的惡化、地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源的過(guò)度開發(fā)及邊界群體性事件等區(qū)域危機(jī)高發(fā)頻發(fā)，表現(xiàn)出明顯的跨界性?？缃缥C(jī)治理超越任何單一的行政組織和行政區(qū)劃的能力范疇，傳統(tǒng)的地方分治模式難以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共管理需求。府際協(xié)作治理成為跨界危機(jī)高效治理的必然選擇路徑。

（二）公共物品的外溢性

公共產(chǎn)品的使用及公共服務(wù)的供給具有非排他性及非競(jìng)爭(zhēng)性，在特定的行政區(qū)劃或組織內(nèi)部供給，會(huì)產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而大部分跨界危機(jī)治理不可避免造成負(fù)外部效應(yīng)。各地政府在本位主義驅(qū)動(dòng)下，對(duì)于跨界危機(jī)治理的正外部性不愿利益共享，而對(duì)負(fù)外部性亦逃避責(zé)任。只愿享受治理成效而不愿承擔(dān)責(zé)任的理性經(jīng)濟(jì)人行為，造成府際間惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)及治理成效甚微，與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展背道而馳。府際協(xié)作為提升跨界危機(jī)治理資源優(yōu)化配置提供了有效工具。府際協(xié)作加強(qiáng)了政府各部門和機(jī)構(gòu)的互動(dòng)合作，對(duì)于外溢性的跨界危機(jī)治理，一方面加強(qiáng)對(duì)受害者的權(quán)利救濟(jì)和法律保護(hù)，另一方面，通過(guò)府際間的責(zé)任追究、成本分?jǐn)傄约s束和規(guī)制負(fù)外部效應(yīng)溢出；對(duì)于跨界危機(jī)治理的正外部效應(yīng)，鼓勵(lì)合理的利益共享，有效減少資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)跨界危機(jī)府際協(xié)作效用的最大化。

（三）公共資源的稀缺性

任何行政組織的存在和發(fā)展都必須依賴于一定環(huán)境下的資源，而資源的稀缺性決定任何行政機(jī)構(gòu)只能以有限的資源應(yīng)付跨界危機(jī)治理，極有可能延誤危機(jī)治理的黃金時(shí)間。各自為政、分地而治的思想忽略了府際間資源的依賴性。單一治理主體“不可能獲得相關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能有處理信息的完備能力，也不可能絕對(duì)理性地進(jìn)行決策選擇”［2］。

（四）行政區(qū)劃的積弊性

傳統(tǒng)危機(jī)治理局限在特定的行政區(qū)劃內(nèi)，積弊已久。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)條塊區(qū)劃分割引發(fā)了嚴(yán)重的地方本位主義，管理模式僵化、政府碎片化、職能空洞化，諸多弊端缺乏整體性與協(xié)作思想；另一方面，行政區(qū)劃的僵化、封閉及遲緩造成跨界危機(jī)治理的外溢性無(wú)人擔(dān)責(zé)的困局。府際協(xié)作倡導(dǎo)的是區(qū)域各治理主體的平等、協(xié)商及互信，通過(guò)各級(jí)政府部門各機(jī)構(gòu)的協(xié)作產(chǎn)生整體效應(yīng)，破解單一主體面對(duì)跨界危機(jī)治理獨(dú)木難支的困境。

二、跨界危機(jī)府際協(xié)作治理的困境

（一）利益競(jìng)爭(zhēng)博弈凸顯

各級(jí)地方政府作為其轄區(qū)內(nèi)獨(dú)立理性的經(jīng)濟(jì)人，有其獨(dú)特的利益結(jié)構(gòu)和利益視角，實(shí)現(xiàn)地區(qū)利益最大化是其跨界危機(jī)治理的邏輯起點(diǎn)，不免陷入集體行動(dòng)的困局。利益之爭(zhēng)亦成為府際合作的核心，而不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)造成的利益不均衡則是嚴(yán)重掣肘府際協(xié)作的達(dá)成的關(guān)鍵因素。利益共享機(jī)制的缺乏，使得各個(gè)危機(jī)治理主體不顧區(qū)域整體利益而極力避免地方利益在合作中外溢。“地方政府間無(wú)效率的非合作博弈對(duì)社會(huì)與國(guó)家的整體利益造成了很大的威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)的‘囚徒困境’，導(dǎo)致了同級(jí)地方政府間關(guān)系惡化”［3］。同級(jí)政府間“特別是在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)、政治影響相仿的同級(jí)政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務(wù)展開排他性的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，形成各自為政的局面”［4］?？缃缥C(jī)需要各級(jí)政府部門和機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)利益共享，謀求地方利益的本位主義是以區(qū)域整體利益和資源內(nèi)耗為代價(jià)換得地方政府的局部和短期利益，任何追求局部利益的短期行為都會(huì)處于被動(dòng)局面，這種零和博弈的短視惡性行為并不能達(dá)到帕累托最優(yōu)。各自為政、分地而治的權(quán)責(zé)不清行為，在跨界危機(jī)治理中責(zé)任推諉，使得危機(jī)資源難以整合達(dá)到最佳效用。

（二）制度化府際協(xié)作機(jī)制的缺失

穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)和制度化的合作機(jī)制是跨界危機(jī)協(xié)作治理成功的保障。現(xiàn)行的跨界危機(jī)治理中，府際合作組織松散，規(guī)范化、制度化的合作機(jī)制缺失?，F(xiàn)有的府際合作形式單一，采用會(huì)議制度、集體磋商、單項(xiàng)合作，缺乏成熟強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致區(qū)域合作機(jī)構(gòu)執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力低下。府際合作組織形式制度化程度較低，松散缺乏穩(wěn)定性，既沒(méi)有發(fā)揮持續(xù)效應(yīng)的功能性組織機(jī)構(gòu)，亦沒(méi)有制度化的決策議事機(jī)制。大多數(shù)府際協(xié)作的達(dá)成依靠領(lǐng)導(dǎo)人的承諾驅(qū)動(dòng)，一旦領(lǐng)導(dǎo)人更替，協(xié)作機(jī)制便成空談，不免陷入人走政歇的怪圈。即便協(xié)作延續(xù)，其效力卻因其缺乏法律保障和穩(wěn)定性遭人質(zhì)疑。

（三）規(guī)范化府際協(xié)作制度的缺失

正如安東尼·吉登斯所言，使人們陷入安全困局的是制度對(duì)變化的反應(yīng)遲緩而非風(fēng)險(xiǎn)本身，我們需要重構(gòu)舊有的制度或建立全新的制度。缺乏制度的約束，難以避免地方政府的投機(jī)心理和短視行為，更難以保證跨界危機(jī)的高效治理及府際協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展。目前關(guān)于跨界危機(jī)府際協(xié)作仍然缺乏相關(guān)法律制度的約束與支持，雖然頒布一些政策、通知、規(guī)定推動(dòng)府際合作，但是內(nèi)容規(guī)定不具體、不詳盡，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，缺乏法律法規(guī)的剛性約束和強(qiáng)有力的支持，導(dǎo)致治理成效甚微。即便是頒布了推動(dòng)府際合作的意見(jiàn)、規(guī)定，因未上升到法律層面，府際合作的責(zé)任界定、合作范圍模糊不清，執(zhí)行的隨意性和模糊性凸顯，甚至出現(xiàn)政策打架。因同級(jí)政府間合作權(quán)責(zé)界定不清，極易導(dǎo)致地方政府選擇攀附上級(jí)，忽視與同級(jí)政府合作。權(quán)責(zé)不清亦可能導(dǎo)致相互扯皮、責(zé)任推諉，不僅不能有效治理跨界危機(jī)，極易滋生新的危機(jī)。

（四）府際間信任資本的匱乏

跨界危機(jī)政策執(zhí)行多遵循自上而下的模式，行政層級(jí)的位勢(shì)差異造成各級(jí)政府間猜疑、觀望，彼此間缺乏互動(dòng)、信任及對(duì)話，且跨界危機(jī)府際協(xié)作多為利益驅(qū)動(dòng)，少有建立在對(duì)話信任合作平臺(tái)之上。公共資源的稀缺性和依賴性，加之行政權(quán)力夸張的本性，多元政府間若無(wú)法構(gòu)建信任合作關(guān)系，任由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，難免陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)的困境，府際掣肘極易引發(fā)區(qū)域整體利益崩盤。府際信任資本的匱乏，加大跨界危機(jī)治理的交易成本和道德風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域間總體的信任基礎(chǔ)也將土崩瓦解。顯然，府際間信任資本的嚴(yán)重匱乏是跨界危機(jī)有效治理的最大難題。

三、跨界危機(jī)府際協(xié)作治理的破解路徑

（一）建立府際利益共享補(bǔ)償機(jī)制

利益的均衡分配是每一個(gè)理性人行為選擇的邏輯起點(diǎn)?；谑袌?chǎng)逐利本性、公共資源稀缺性和互賴性，利益自然成為跨界危機(jī)府際協(xié)作的焦點(diǎn)和動(dòng)力，因此建立合理的利益共享補(bǔ)償機(jī)制，以平衡各治理主體利益，促成合作博弈的成功，以此推動(dòng)跨界危機(jī)府際協(xié)作順利進(jìn)行并實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。首先，建立健全跨界危機(jī)利益共享機(jī)制。利益共享是各治理主體在平等、協(xié)商、協(xié)作及互利基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)治理利益的分享，通過(guò)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作、人才技術(shù)的交流，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益共享，這是跨界危機(jī)治理最理性的策略選擇，不僅有效避免了區(qū)域危機(jī)治理的資源浪費(fèi)和重復(fù)設(shè)，而且對(duì)為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提供了不竭動(dòng)力。其次，建立健全跨界危機(jī)利益補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)跨界危機(jī)協(xié)作治理出現(xiàn)利益失衡時(shí)，各危機(jī)治理主體基于利益共同體，應(yīng)積極主動(dòng)對(duì)利益受損者給予合理的利益補(bǔ)償以保障府際協(xié)作的持續(xù)開展和治理的公平正義。危機(jī)治理主體達(dá)成對(duì)利益分配的趨向共識(shí)是利益共享補(bǔ)償機(jī)制建立的關(guān)鍵。利益合作博弈是驅(qū)動(dòng)府際協(xié)作的核心，以是跨界危機(jī)治理成功與否的決定性因素。

（二）構(gòu)建制度化府際協(xié)作機(jī)制

穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)和制度化的合作機(jī)制是跨界危機(jī)協(xié)作治理成功的保障。首先，建立規(guī)范化、制度化的合作組織機(jī)構(gòu)，為府際協(xié)作提供組織保障。組織在跨界危機(jī)治理中提供多種合作形式，資源輸入、人才供給、業(yè)務(wù)支持等。其次，就府際協(xié)作制定相應(yīng)的監(jiān)督處罰機(jī)制，減少府際協(xié)作中的投機(jī)心理，保障府際協(xié)作的可持續(xù)性。最后，中央政府出臺(tái)保障地方政府合作的相關(guān)法律法規(guī)以及專門的綜合協(xié)調(diào)部門，促進(jìn)府際協(xié)作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)與合作機(jī)制保障了跨界危機(jī)治理具備一致的行動(dòng)策略與系統(tǒng)的治理思維，其高效治理亦有了可靠的保障。

（三）重構(gòu)規(guī)范化府際合作制度

“缺乏基礎(chǔ)制度和運(yùn)行機(jī)制的府際合作必然呈現(xiàn)合作的不穩(wěn)定性，從而難以保證區(qū)域生態(tài)公共政策持續(xù)性的‘輸出’”［5］。在區(qū)域整體利益基礎(chǔ)上，考慮各治理主體的利益，形成一套規(guī)范化的制度安排。首先，綜合考慮區(qū)域?qū)嵡榕c各地方政府的利益，制定指導(dǎo)本區(qū)域危機(jī)處置的法律法規(guī)，權(quán)責(zé)界定清晰，治理范圍明晰，有效降低政策執(zhí)行的隨意性，實(shí)現(xiàn)府際關(guān)系的法治化。其次，建立府際常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，為府際協(xié)作構(gòu)建良好的制度環(huán)境?？缃缥C(jī)的高效治理依賴良好的制度作為約束和保障。通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，約束政府違規(guī)行為，促進(jìn)合作的規(guī)范化與順利進(jìn)行。

（四）培育府際協(xié)作信任資本

跨界危機(jī)政策的制定與執(zhí)行均在復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)環(huán)境下，需要各級(jí)政府部門與機(jī)構(gòu)的合作方能提升治理績(jī)效。而政府間的合作互動(dòng)根植于彼此尊重的信任關(guān)系的建立。重構(gòu)府際協(xié)作信任體系、培育府際協(xié)作信任資本是府際合作走出困境的關(guān)鍵。首先，重構(gòu)府際信任關(guān)系，破除基于利益驅(qū)動(dòng)的府際合作，努力構(gòu)建互利共贏的合作伙伴關(guān)系，促成集體行動(dòng)。其次，構(gòu)建府際信任秩序，在互惠、互利、協(xié)商、對(duì)話基礎(chǔ)上扎實(shí)構(gòu)建誠(chéng)信的治理秩序，府際行為透明，政務(wù)公開，消除隔閡與爭(zhēng)議，不讓任何逐利搭便車的行為有機(jī)可趁。最后，建立良好的府際互惠規(guī)則，打擊府際協(xié)作中的投機(jī)行為。通過(guò)區(qū)域公共精神與共同價(jià)值觀的培育，通過(guò)正式與非正式的互惠規(guī)則約束府際協(xié)作中的短視行為，鼓勵(lì)府際合作的達(dá)成。

伴隨經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，危機(jī)高發(fā)頻發(fā)已成為全球政府不得不面對(duì)的公共議題。而跨界危機(jī)因其治理的不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越單一主體治理的能力范疇，探尋如何整合各級(jí)政府部門與機(jī)構(gòu)資源以形成治理合力，在有限的時(shí)間內(nèi)控制危機(jī)蔓延，維持區(qū)域的安全與秩序，保障區(qū)域整體利益的實(shí)現(xiàn)，成為當(dāng)今治道變革的關(guān)鍵議題。

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（責(zé)任編輯：朱小寶）

【中圖分類號(hào)】D630

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009-2293（2016）02-0059-03

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“協(xié)同治理視域下跨界公共危機(jī)治理機(jī)制研究—基于蘇魯豫皖交界區(qū)的實(shí)證分析”（項(xiàng)目編號(hào)：K Y L X 15-1458）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：金華，江蘇師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。