謝素艷

（大連社會(huì)主義學(xué)院，遼寧 大連 116013）

有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作探討

謝素艷

（大連社會(huì)主義學(xué)院，遼寧 大連 116013）

2013年中央一號(hào)文件提出要用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。從各地開展確權(quán)工作試點(diǎn)的實(shí)際情況來(lái)看，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大宣傳力度，更加嚴(yán)格地執(zhí)行確權(quán)程序，統(tǒng)籌所需資金，相關(guān)部門要更好地協(xié)調(diào)配合，以保質(zhì)保量地按期完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作。

農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；確權(quán)

黨的十七屆三中全會(huì)提出，現(xiàn)有的承包關(guān)系要保持不變并長(zhǎng)期穩(wěn)定，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多種形式，并對(duì)土地管理提出了產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制，節(jié)約集約，嚴(yán)格管理等新的要求。同時(shí)指明了農(nóng)村土地制度改革的方向，即建立、健全土地權(quán)利保護(hù)制度為核心且符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系。2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步明確提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地與經(jīng)營(yíng)權(quán)多項(xiàng)權(quán)能。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作概述

（一）土地確權(quán)的涵義

土地確權(quán)是指土地所有權(quán)、使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)和確定，是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民所擁有的這種權(quán)利平等地還權(quán)賦能，賦予其長(zhǎng)期而保障的用益物權(quán)權(quán)能。2013年1月31日中央一號(hào)文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。通過(guò)土地確權(quán)登記頒證，能夠厘清農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者關(guān)系，為堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)奠定基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在市場(chǎng)運(yùn)行中的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓奠定重要法律基礎(chǔ)，從而保證土地資源各利益主體尤其是農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為，能夠保證經(jīng)濟(jì)高效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該具有明確性、專有性、可轉(zhuǎn)讓性和可操作性等特征。商品經(jīng)濟(jì)正是在這些特征基礎(chǔ)上明確經(jīng)濟(jì)主體對(duì)其客體的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并依托社會(huì)分工促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體間的商品或權(quán)利交換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)附著在其上的經(jīng)濟(jì)利益。目前在農(nóng)村普遍開展的對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作正是要明確農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，通過(guò)明確的權(quán)利歸屬促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，同時(shí)加快土地集約化利用，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，更好地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作的意義

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的完善。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度是指農(nóng)村土地在集體所有的基礎(chǔ)上，由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但不論承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度[1]，把包括對(duì)土地的占有、經(jīng)營(yíng)、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、繼承等多項(xiàng)權(quán)能賦予農(nóng)民。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證，依法保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的用益物權(quán)，保證農(nóng)民長(zhǎng)期獲得土地的使用收益，維護(hù)農(nóng)民的利益，解決農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的問(wèn)題[2]。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的保障。農(nóng)民的宅基地、住房和承包地是其最大的財(cái)產(chǎn)。通過(guò)土地確權(quán)頒證，使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、股權(quán)等能夠通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)行公開、公平的交易，使農(nóng)村的資源能夠有效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入[1]。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作是化解農(nóng)村矛盾糾紛的需要。通過(guò)土地確權(quán)頒證工作，完善相關(guān)法律法規(guī)，解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、亂占耕地等現(xiàn)象。明確承包地的歸屬，依法依規(guī)解決糾紛、化解矛盾[1]。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)久不變，不斷完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的土地使用收益，可激勵(lì)農(nóng)民更加愛(ài)惜土地，不斷改善生產(chǎn)方式、方法，對(duì)土地實(shí)施精耕細(xì)作，保持土地肥力，穩(wěn)定提高生產(chǎn)效率。做到用養(yǎng)結(jié)合，防止耕地產(chǎn)出效益遞減和荒蕪，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用和長(zhǎng)期收益[3]。

5.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作有利于建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系是指培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，逐步形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，其他組織形式為補(bǔ)充的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。集約化、規(guī)模化、組織化、社會(huì)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，而構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是加快我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)更好更快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的保障。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證有利于明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依規(guī)、有序流轉(zhuǎn)，從而有利于構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)到位、自主決策、自我管理、自負(fù)盈虧的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。

二、有效開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作需注意的幾個(gè)問(wèn)題

目前，全國(guó)各地正在中央總體部署的前提下，依據(jù)自身的實(shí)際情況如火如荼地開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。就大連市來(lái)說(shuō)，市里于2014 年4月30日印發(fā)《大連市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)持依法依規(guī)、確保穩(wěn)定、尊重歷史、民主協(xié)商、因地制宜等原則的基礎(chǔ)上開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作。2014年5月開始，選擇北三市、南三區(qū)和長(zhǎng)海縣的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）15個(gè)村啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作。2015年在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全市全面開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。從已經(jīng)完成確權(quán)登記工作的情況來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作應(yīng)注意如下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)的政策法規(guī)

從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證試點(diǎn)情況看，此次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作在相關(guān)政策方面還存在不完善之處。一是土地承包期沒(méi)有進(jìn)一步明確。按照二輪延包時(shí)的政策，現(xiàn)在的土地承包期到2027年。這次確權(quán)，從中央到地方都沒(méi)有說(shuō)明承包期問(wèn)題，那么2027年之后怎么辦，是重新分地還是繼續(xù)延包？二是對(duì)于歷史遺留問(wèn)題缺乏針對(duì)性的解決政策。目前只是本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，對(duì)已納入承包地的繼續(xù)作為承包地登記、頒證，對(duì)尚未納入承包地的，本次不予確權(quán)登記頒證，只是按實(shí)際面積記錄在冊(cè)。這意味著歷史遺留問(wèn)題在這次確權(quán)工作中仍然得不到徹底的、妥善的解決。三是關(guān)于確權(quán)面積沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。試點(diǎn)過(guò)程中，有的村按照合同面積確權(quán)，實(shí)測(cè)多余面積在30%以內(nèi)的土地，按照上級(jí)的政策“多不收，少不補(bǔ)”，仍由原農(nóng)戶耕種；超過(guò)30%的多余面積村里收回，留做機(jī)動(dòng)地。有的村也是按照合同面積確權(quán)，但實(shí)測(cè)多余的土地若農(nóng)戶想繼續(xù)耕種，需要向村里繳納少量承包費(fèi)，否則村里收回。有的村則按照實(shí)測(cè)面積確權(quán)。這種不同村不同的作法，導(dǎo)致村與村之間互相攀比，百姓意見(jiàn)較大。四是私自開發(fā)的四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）沒(méi)有明確的確權(quán)方法，各村各自為政。五是公共事業(yè)占地沒(méi)有統(tǒng)一、明確的處理辦法。有的村按照原合同面積給與確權(quán)；有的村只把剩下的土地面積進(jìn)行確權(quán)；有的村由于臺(tái)賬不清，無(wú)法處理只能暫時(shí)擱置。六是許多沿海村莊將水田改為水產(chǎn)養(yǎng)殖圈（主要是改成海參圈），確權(quán)時(shí)有的村把現(xiàn)有的仍為水田的按照實(shí)測(cè)面積進(jìn)行確權(quán)，改為海參圈的土地，只在表格上注明面積；有的村把改為海參圈的部分按照原來(lái)合同上的面積進(jìn)行確權(quán)。七是水域面積沒(méi)有明確的確權(quán)方案。對(duì)于承包海域做養(yǎng)殖，由于水面有養(yǎng)殖物，水底也有底播養(yǎng)殖物，且有的水面和水底分屬不同承包戶，單是測(cè)量就存在問(wèn)題，因此目前沒(méi)有確權(quán)方案。八是已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地，有的沒(méi)有正式流轉(zhuǎn)協(xié)議，有的地界已經(jīng)模糊不清，導(dǎo)致確權(quán)困難，等等。

針對(duì)上述情況，在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)時(shí)，除了嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有《物權(quán)法》、《土地承包法》及《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定外，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，有針對(duì)性地完善相關(guān)政策。首先，這次確權(quán)不是重新分地，中央沒(méi)有明確土地承包期的問(wèn)題，但是在黨的十七屆三中全會(huì)時(shí)就已提出，現(xiàn)有的承包關(guān)系要保持不變并長(zhǎng)期穩(wěn)定。十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。這就基本已經(jīng)明確農(nóng)村土地承包制度會(huì)長(zhǎng)久穩(wěn)定不變。因此，應(yīng)本著承包地即使到了二輪承包期也不做大的調(diào)整和變動(dòng)的原則，給農(nóng)民吃下定心丸，并且借著這次確權(quán)頒證工作將農(nóng)戶承包地塊的位置、面積、四至、臺(tái)帳、糾紛等等問(wèn)題弄清楚，解決好。其次，明確確權(quán)面積。省市相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部和村民代表應(yīng)共同商議，統(tǒng)一規(guī)定是按照實(shí)測(cè)面積還是合同面積進(jìn)行確權(quán)；實(shí)測(cè)多和少的面積如何處理；回牛地、四荒地、退耕還林地如何確權(quán)，等等。第三，對(duì)于歷史遺留問(wèn)題應(yīng)本著盡量解決問(wèn)題的原則，明確確權(quán)政策。第四，完善土地糾紛處理機(jī)制。因地制宜地完善土地承包相關(guān)的法律法規(guī)，設(shè)立非官方土地糾紛調(diào)解中介組織，對(duì)農(nóng)民開展相關(guān)法律援助，加強(qiáng)對(duì)基層土地糾紛調(diào)解干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織地區(qū)間關(guān)于土地糾紛調(diào)處經(jīng)驗(yàn)交流，提高干部處理土地糾紛的應(yīng)變能力，鼓勵(lì)村級(jí)自發(fā)組織成立議事會(huì)等[4]，解決一直以來(lái)農(nóng)戶之間因土地而引起的紛爭(zhēng)。第五，本著確權(quán)、確利、不確地的原則，對(duì)被公共事業(yè)占用的土地統(tǒng)一確權(quán)辦法。最好按照原來(lái)合同上的面積進(jìn)行確權(quán)，保證農(nóng)民有一份可靠地、長(zhǎng)久的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。第六，流轉(zhuǎn)土地的確權(quán)。在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的前提下，對(duì)于轉(zhuǎn)讓、互換，村里備案的，并實(shí)際履行超過(guò)一定年限的土地，可以將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)給現(xiàn)經(jīng)營(yíng)人；對(duì)于有正式流轉(zhuǎn)協(xié)議的土地，根據(jù)流轉(zhuǎn)協(xié)議進(jìn)行確權(quán)；對(duì)于私下簽訂協(xié)議流轉(zhuǎn)出去的土地，確權(quán)時(shí)雙方現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，通過(guò)村里出具正式的流轉(zhuǎn)協(xié)議后，根據(jù)協(xié)議確權(quán)。第七，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖特點(diǎn)，在廣泛聽取農(nóng)民意見(jiàn)的前提下，制定養(yǎng)殖水域的具體確權(quán)辦法。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

從各地確權(quán)工作實(shí)施情況來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作目前大多處于被動(dòng)實(shí)施階段，在確權(quán)目的、作用、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有機(jī)銜接等方面缺乏頂層設(shè)計(jì)。

從中央政策來(lái)看，此次確權(quán)的主要目的是要將土地權(quán)益還權(quán)賦能給農(nóng)民。因此，應(yīng)首先根據(jù)中央的相關(guān)政策，完善地方關(guān)于農(nóng)村土地承包的法律法規(guī)，明確農(nóng)民擁有的土地權(quán)利和義務(wù)。其次，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，利用此次確權(quán)的契機(jī)，針對(duì)不同地域的不同特點(diǎn)和自然稟賦統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的進(jìn)一步發(fā)展。第三，確權(quán)同時(shí)著手建立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，主要是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易中心，搭建公開的土地檔案信息查詢平臺(tái)。以此次確權(quán)時(shí)建立的承包地塊信息數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，建立包括宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村土地公開查詢信息庫(kù)，供公眾公開查詢，為農(nóng)村土地合理、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)提供信息支撐和交易場(chǎng)所。第四，普遍開展知識(shí)技能培訓(xùn)。由于確權(quán)登記工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站，村兩委，村民組長(zhǎng)和廣大村民共同參與，從大連市的情況來(lái)看，一些比較偏遠(yuǎn)的、涉農(nóng)的村莊，大部分青壯年勞動(dòng)力都外出務(wù)工了，有知識(shí)有能力的女性也很少有在村里從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，村里的會(huì)計(jì)大多是60多歲的老會(huì)計(jì)，甚至有的村會(huì)計(jì)已經(jīng)78歲了還在堅(jiān)持工作，體力、精力明顯不足,尤其缺乏懂得現(xiàn)代信息技術(shù)的人員。另外，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村人才短缺問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重。因此，應(yīng)在確權(quán)工作實(shí)施前開展與土地確權(quán)登記相關(guān)的知識(shí)、技能培訓(xùn)。在確權(quán)登記工作的同時(shí)，對(duì)廣大農(nóng)民開展有關(guān)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)，新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策、法律法規(guī)，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、管理，未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，新的種植養(yǎng)殖方式，銷售理念，市場(chǎng)擴(kuò)展等基本知識(shí)和技能培訓(xùn)。對(duì)基礎(chǔ)好的村民可給予某些針對(duì)性的培訓(xùn)，為村里的持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備急需的人才。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳工作

雖然在確權(quán)頒證工作開始時(shí)，省市縣逐級(jí)下發(fā)致農(nóng)民一封信，以宣傳此次確權(quán)工作，村里也以屯為單位召開群眾大會(huì)，宣傳政策和方案，但是由于相關(guān)政策不完善，多數(shù)農(nóng)民外出打工，在家的婦女、老人和孩子對(duì)政策的理解和認(rèn)知有一定困難，人們認(rèn)識(shí)上的偏見(jiàn)，等等，導(dǎo)致確權(quán)過(guò)程中存在一些不同聲音和不配合的情況。另外，由于距離二輪延包時(shí)間比較長(zhǎng)，農(nóng)戶人口變動(dòng)比較大，有部分農(nóng)民盼著重新分地，可這次只是對(duì)現(xiàn)有承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，不重新分地，使得部分農(nóng)戶思想上不重視，行動(dòng)上不積極。再者，部分地方在二輪延包時(shí)已將承包地塊空間位置、面積、四至等問(wèn)題解決了，因此認(rèn)為這次重新測(cè)量土地、登記信息等是重復(fù)工作。此外，土地經(jīng)營(yíng)收入是農(nóng)民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，承包地的面積、地塊位置等信息與農(nóng)業(yè)稅征收和征地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格等直接相關(guān)，因此對(duì)于實(shí)測(cè)面積與合同面積不一致的情況，村民有不同的想法。另外，有些村干部怕觸碰多年以來(lái)的歷史遺留問(wèn)題，使隱性矛盾表面化，影響村里的和諧穩(wěn)定，因此有為難情緒，等等。

對(duì)于干部群眾這些認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)加大宣傳的力度。首先，在完善相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策宣傳，解答農(nóng)民提出的各種疑問(wèn)，讓廣大農(nóng)民了解這次確權(quán)的真正目的、具體作法，以及確權(quán)證書的作用、不確權(quán)的可能后果，讓每一位農(nóng)民都清楚此次確權(quán)頒證工作的重要性，確切了解此次確權(quán)工作中央和地方的各項(xiàng)政策、確權(quán)的具體程序等信息。其次，利用百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的報(bào)刊欄、一封信、開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、發(fā)放小報(bào)、廣播、電視等等豐富的宣傳形式進(jìn)行宣傳，并找準(zhǔn)宣傳時(shí)機(jī)、延長(zhǎng)宣傳時(shí)間。第三，對(duì)干部進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)。在組織相關(guān)人員參加關(guān)于土地確權(quán)工作的省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步組織干部學(xué)習(xí)試點(diǎn)中出現(xiàn)問(wèn)題的解決方案，借鑒其他省市關(guān)于糾紛的處理方法，學(xué)習(xí)了解3S實(shí)測(cè)技術(shù)[5]、實(shí)測(cè)程序，學(xué)習(xí)土地電子檔案信息系統(tǒng)建設(shè)等等。盡力在確權(quán)工作正式開始前，消除干部的畏難情緒，轉(zhuǎn)變廣大農(nóng)民的觀念。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行確權(quán)程序

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的主要程序是：宣傳，確立、培訓(xùn)普查員，普查員入戶調(diào)查、收集相關(guān)資料并制作地塊草圖，填寫土地調(diào)查表，實(shí)際測(cè)量（組織村民現(xiàn)場(chǎng)指界并簽字確認(rèn)），信息錄入，公示（進(jìn)行修訂或重新測(cè)量），整理檔案，發(fā)證。這是比較規(guī)范的確權(quán)程序，但在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了一些偏差。比如有的村在測(cè)繪公司來(lái)之前沒(méi)有先制作草圖就直接進(jìn)行實(shí)測(cè)，然后制圖，導(dǎo)致制出的圖與村民的地塊實(shí)際情況出入較大，村民不認(rèn)可，只能返工重新制作；有的村公示時(shí)間不夠，村民問(wèn)題反映不全面；有的村由于本人或四鄰不在家，指界時(shí)相關(guān)人員沒(méi)有全部到場(chǎng)就實(shí)施測(cè)量，導(dǎo)致后期公示時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題和矛盾；有的村由于實(shí)測(cè)時(shí)機(jī)選擇不好，地里莊稼長(zhǎng)得高，不方便進(jìn)地里測(cè)量，只在地頭選擇兩點(diǎn)進(jìn)行兩至測(cè)量，使得實(shí)測(cè)誤差較大，百姓不認(rèn)可；還有的村由于人手不足，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行確權(quán)程序而導(dǎo)致問(wèn)題重重，等等。

確權(quán)是一項(xiàng)非常繁雜的工作，總結(jié)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從宣傳到發(fā)證每一步都不能疏忽、遺漏、省略，每一步都要嚴(yán)格按照規(guī)范的程序進(jìn)行，否則都會(huì)影響最后的確權(quán)成果。確權(quán)工作中主要應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是普查員入戶調(diào)查后必須畫出農(nóng)戶地塊草圖，實(shí)測(cè)后在草圖的基礎(chǔ)上進(jìn)行準(zhǔn)確制圖，兩者比對(duì)，有利于減小測(cè)量誤差。二是選取合適的實(shí)測(cè)時(shí)間。選擇初春、晚秋或冬天進(jìn)行實(shí)測(cè)，可以保證四至清楚，實(shí)測(cè)準(zhǔn)確。三是實(shí)測(cè)時(shí)地塊主人和四至鄰居必須到現(xiàn)場(chǎng)指界，簽字確認(rèn)。四是公示次數(shù)、時(shí)間、地點(diǎn)都要按照要求做，真正達(dá)到公示的目的。不能因故縮短公示時(shí)間，減少公示次數(shù)，或隨意地在角落里展示一下。應(yīng)讓百姓充分了解情況，充分反映意見(jiàn)建議。五是對(duì)百姓反饋的意見(jiàn)及時(shí)處理、糾正，甚至重新測(cè)量，不能有半點(diǎn)馬虎。六是土地信息登記造冊(cè)要細(xì)致、清晰，保證一戶一冊(cè)。七是土地信息錄入電子信息系統(tǒng)要保證準(zhǔn)確無(wú)誤，錄入完要及時(shí)公示，群策群力核對(duì)好每一塊地的信息。

（五）統(tǒng)籌安排，保障資金需要

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作量大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，需要人員較多，對(duì)人員的素質(zhì)能力也有一定的要求，因此需要一定的經(jīng)費(fèi)支撐。從大連市情況來(lái)看，試點(diǎn)階段的經(jīng)費(fèi)全部由市財(cái)政承擔(dān)，全面鋪開后，確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)列入市、縣財(cái)政預(yù)算，市、縣兩級(jí)按照預(yù)算經(jīng)費(fèi)各50%的比例承擔(dān)。而從試點(diǎn)階段經(jīng)費(fèi)的使用情況看，經(jīng)費(fèi)總體上比較緊張，主要包括宣傳費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、印刷費(fèi)、聘請(qǐng)技術(shù)公司的費(fèi)用、軟件費(fèi)和其他勞務(wù)費(fèi)，等等。單從勞務(wù)費(fèi)來(lái)看，一個(gè)普查員基本要負(fù)責(zé)兩個(gè)以上的自然屯，每天的工資基本是70元左右，這和外出打工相比，工時(shí)費(fèi)太低，加之工作量大等因素，以致有些村到后期基本是居民組長(zhǎng)和村干部自己在做此項(xiàng)工作，雇用的普查員所剩無(wú)幾，人手少自然影響確權(quán)工作的質(zhì)量和進(jìn)度。各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，解決資金需求?？梢詤⒄掌渌∈械淖鞣?，由省財(cái)政承擔(dān)大頭，市縣鄉(xiāng)按一定比例配套。另外，允許各級(jí)政府把此項(xiàng)工作當(dāng)作民生工程，統(tǒng)籌使用相關(guān)資金[6]。總之，不能因?yàn)橘Y金問(wèn)題影響確權(quán)工作進(jìn)展和確權(quán)工作質(zhì)量。

（六）相關(guān)部門協(xié)調(diào)一致，互相配合

確權(quán)不只是農(nóng)業(yè)部門的事，它牽涉土地、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、檔案、信訪、發(fā)改委、測(cè)繪公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、農(nóng)戶等多個(gè)方面。各部門應(yīng)在確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)調(diào)一致，密切配合，在政策法規(guī)、人力、物力、財(cái)力等各方面溝通協(xié)調(diào)，保證確權(quán)工作順利開展。比如，村里和測(cè)繪公司要及時(shí)溝通，根據(jù)實(shí)際測(cè)量進(jìn)展情況協(xié)商實(shí)測(cè)的時(shí)間、召集參加的人員等。在試點(diǎn)過(guò)程中，有的村干部就反映，由于村委會(huì)和測(cè)繪公司溝通不夠，在測(cè)繪公司到來(lái)時(shí)，將全村百姓都召集過(guò)來(lái)，指認(rèn)自家地塊的邊界?？墒?，實(shí)際上一天一般只能測(cè)量5-8戶的土地，個(gè)別山地比較多的村，一天只能測(cè)量4-6戶土地，其余人白白跟了一天，導(dǎo)致百姓意見(jiàn)很大。將土地承包基本信息錄入電子信息系統(tǒng)進(jìn)行存檔的過(guò)程中，測(cè)繪公司與檔案局也要密切合作，保證及時(shí)準(zhǔn)確的錄入信息，建好土地信息電子檔案，等等。

[1]黃紅.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究[EB/OL].（2015-07-07）. http：//www.cnki.net/kcms/detail/41.1171.S.20150707.1658.002. html.

[2]于建嶸，石鳳友.關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)的幾個(gè)重要問(wèn)題[J].東南學(xué)術(shù)，2012（4）.

[3]王曉征.農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題探討——以豫東地區(qū)為例[J].商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（2）.

[4]陳明等.權(quán)屬意識(shí)、地方性知識(shí)與土地確權(quán)實(shí)踐——貴州省丘陵山區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的實(shí)證研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（2）.

[5]杜會(huì)石，孫艷楠等.“3S”技術(shù)在農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證中的應(yīng)用[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（12）.

[6]趙彩霞，宋崇鵬.農(nóng)村土地確權(quán)登記工作開展情況調(diào)查報(bào)告[EB/OL].（2015-03-18）. http：//www.cnki.net/kcms/detail/41.1171.S.20150318.1415.005. html.

責(zé)任編輯：闞秀玲

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A < class="emphasis_bold"> 文章編號(hào)：1671-1262（2016）02-0038-05

1671-1262（2016）02-0038-05

2016-06-02

謝素艷，女，大連社會(huì)主義學(xué)院市情研究中心講師，碩士，主要從事三農(nóng)問(wèn)題方面的研究。