隋英杰

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督與制約

隋英杰

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京100038）

監(jiān)督與制約是公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的兩種約束機(jī)制，二者不可混為一談。監(jiān)督機(jī)制在推動(dòng)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)依法規(guī)范行使方面發(fā)揮了重要作用，但效果并不理想，相比之下，制約更具有明顯的優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)前依法治國(guó)和以審判為中心的司法制度改革背景下，從監(jiān)督論走向制約論，完善權(quán)力制約機(jī)制，才是公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)有效約束的必然選擇。

公安機(jī)關(guān)；刑事司法權(quán)；監(jiān)督；制約

一、概念的界定

“監(jiān)督”與“制約”都屬于政治學(xué)的范疇，都是權(quán)力控制的一種手段。鑒于國(guó)家性質(zhì)、意識(shí)形態(tài)、權(quán)力架構(gòu)及歷史文化傳統(tǒng)的不同，我國(guó)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來認(rèn)為“制約”是西方資本主義國(guó)家分權(quán)制衡的產(chǎn)物，而“監(jiān)督”在傳統(tǒng)中國(guó)政治制度的設(shè)計(jì)中就已經(jīng)存在，在人民民主專政的社會(huì)主義中國(guó)則是進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)力控制的重要手段。無論是在我國(guó)學(xué)術(shù)界還是法律法規(guī)、政治文件中，“監(jiān)督”一詞的使用頻率長(zhǎng)期以來高于“制約”。近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的研究已經(jīng)取得了較為豐碩的成果，“制約”一詞也越來越多的出現(xiàn)在政治文件、法律法規(guī)和學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)中，但更多的是將“監(jiān)督”與“制約”并用或者混用，監(jiān)督與制約的概念區(qū)分往往比較籠統(tǒng)寬泛，忽視甚至無視監(jiān)督與制約的異同。認(rèn)為監(jiān)督與制約完全相同或者完全不同都是不甚合理的，盡管諸多學(xué)者試圖將監(jiān)督與制約概念化，將二者區(qū)分開來，但監(jiān)督與制約的概念區(qū)分并不明顯。監(jiān)督與制約概念的混同不利于權(quán)力控制理論的研究和制度機(jī)制的設(shè)置，對(duì)監(jiān)督與制約進(jìn)行一定的區(qū)分是非常有必要的。在“權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”這一術(shù)語中，制約是指對(duì)權(quán)力主體進(jìn)行管束和牽制，以便使權(quán)力在規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)范有序地運(yùn)行；監(jiān)督就是指對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行觀察和糾正，以預(yù)防和糾正權(quán)力運(yùn)用偏離公共利益的軌道[1]。通過監(jiān)督與制約的這一定義，我們可以這樣理解，監(jiān)督的基礎(chǔ)是授權(quán)，側(cè)重于權(quán)力的監(jiān)察、督促，制約的基礎(chǔ)是分權(quán)，側(cè)重于權(quán)力的約束、牽制。為了規(guī)范權(quán)力的依法運(yùn)行，形成有效的權(quán)力控制機(jī)制，我們不能將監(jiān)督與制約混為一談，必須明確認(rèn)識(shí)到監(jiān)督與制約的側(cè)重點(diǎn)的不同，在這一基礎(chǔ)上，研究建構(gòu)監(jiān)督與制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與制約的相互補(bǔ)充、相互配合，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的依法規(guī)范運(yùn)行，防范權(quán)力的腐敗。

研究公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督與制約，還應(yīng)當(dāng)對(duì)“公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)”的概念予以界定，明確我國(guó)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的權(quán)力范圍和涵義。綜觀《中華人民共和國(guó)人民警察法》的法律條文，我們沒有發(fā)現(xiàn)人民警察法明確提出公安機(jī)關(guān)具有刑事司法權(quán)的規(guī)定，但是在職權(quán)部分公安機(jī)關(guān)人民警察的職權(quán)中包括了公安機(jī)關(guān)有權(quán)預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)等規(guī)定?！豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的條文中對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的問題也未明確規(guī)定，但是第二條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)人民警察是國(guó)家的治安行政力量和刑事司法力量。對(duì)于公安機(jī)關(guān)的刑事司法權(quán)，當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界還存在較大爭(zhēng)議。學(xué)術(shù)界一些學(xué)者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，辦理刑事案件過程中的偵查權(quán)等權(quán)力的性質(zhì)不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是刑事司法權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)的一部分，也有的學(xué)者認(rèn)為在辦理刑事案件中行使的權(quán)力都應(yīng)當(dāng)屬于刑事司法權(quán)，不受行使權(quán)力的機(jī)關(guān)的性質(zhì)影響，不因是公安機(jī)關(guān)行使而改變權(quán)力的性質(zhì)，此外，還有的學(xué)者認(rèn)為是司法權(quán)與行政權(quán)兼而有之。在我國(guó)現(xiàn)行的司法體制中，應(yīng)該說公安機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)：就行政職能而言，主要是社會(huì)的治安管理；就司法職能而言，主要是刑事案件的偵查[2]。盡管我國(guó)公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，主要的職能是行政職能，行使法律法規(guī)規(guī)定由公安機(jī)關(guān)行使的行政職權(quán)，但這并不影響公安機(jī)關(guān)擁有部分刑事司法權(quán)，公安機(jī)關(guān)同樣有司法職能，有權(quán)行使法律規(guī)定的部分刑事司法權(quán)。我們認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)是指為了收集證據(jù)，查清犯罪事實(shí)，法律賦予公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中進(jìn)行刑事偵查工作和采取刑事強(qiáng)制措施的一系列權(quán)力。

二、公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)監(jiān)督與制約的主要法律體現(xiàn)

憲法是我國(guó)的根本大法，是各項(xiàng)國(guó)家權(quán)力的最重要法律淵源。刑事訴訟法是基本法律之一，是規(guī)定我國(guó)刑事訴訟活動(dòng)的最主要法律，是我國(guó)司法權(quán)行使和刑事訴訟活動(dòng)運(yùn)行的基本法。國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制約體現(xiàn)在我國(guó)多部法律法規(guī)中，但公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督與制約具體體現(xiàn)主要是在憲法和刑事訴訟法的法律條文中。

（一）公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)監(jiān)督的主要法律體現(xiàn)

監(jiān)督的基礎(chǔ)是授權(quán)，側(cè)重于權(quán)力的監(jiān)察、督促。我國(guó)憲法、刑事訴訟法、人民警察法以及關(guān)于公安機(jī)關(guān)權(quán)力行使的法律法規(guī)對(duì)公安權(quán)力的監(jiān)督都作了不甚相同的規(guī)定。經(jīng)過幾十年的法制建設(shè)，我國(guó)逐步形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，直接監(jiān)督與間接監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞媒體等諸多法定監(jiān)督主體的監(jiān)督體系。在這里我們重點(diǎn)研究公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督在憲法和刑事訴訟法中的體現(xiàn)。

1.公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督在憲法中的體現(xiàn)。憲法第三條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)不僅要由人民代表大會(huì)選舉，而且還要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。第一百零四條規(guī)定了縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督政府的工作。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)之一，同其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)一樣，其行使包括刑事司法權(quán)在內(nèi)的權(quán)力必然要接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的的監(jiān)督。第二十七條規(guī)定了一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要接受人民的監(jiān)督。第一百二十九條規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。此外，憲法還規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府有權(quán)管理和領(lǐng)導(dǎo)公安工作等等。公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的行使作為公安工作和公安權(quán)力的一部分，必然要遵守憲法的各項(xiàng)規(guī)定，依法接受各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督。

2.公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督在刑事訴訟法中的體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督在我國(guó)當(dāng)前的刑事訴訟法中主要體現(xiàn)在人民檢察院這一法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督。第八條規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)刑事訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)必然要接受人民檢察院的監(jiān)督。第七十三條規(guī)定公安機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定有權(quán)對(duì)犯罪嫌疑人作出監(jiān)視居住的決定，人民檢察院有權(quán)對(duì)指定居所監(jiān)視居住的決定和執(zhí)行的合法性進(jìn)行監(jiān)督。刑事訴訟法中還規(guī)定被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，第二百六十五條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)的合法性實(shí)行監(jiān)督，因此，人民檢察院有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行拘役、剝奪政治權(quán)利等部分刑罰的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。綜觀我國(guó)刑事訴訟法的全部條文來看，公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的檢察監(jiān)督主要是對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。

（二）公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)制約的主要法律體現(xiàn)

制約的基礎(chǔ)是分權(quán)，側(cè)重于權(quán)力的約束、牽制。盡管我國(guó)憲法、刑事訴訟法、人民警察法以及關(guān)于公安機(jī)關(guān)權(quán)力行使的法律法規(guī)中關(guān)于公安權(quán)力制約的法律條文總數(shù)量遠(yuǎn)不如關(guān)于監(jiān)督的法律條文，但憲法和刑事訴訟法對(duì)公安機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)一定程度上也作出了較為完善的權(quán)力制約規(guī)定。特別在刑事訴訟法中，關(guān)于公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的規(guī)定更多的是對(duì)權(quán)力的制約而不是監(jiān)督。

1.公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約在憲法中的體現(xiàn)。我國(guó)憲法關(guān)于公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)制約的規(guī)定并不多。其中，第三十七條規(guī)定了公民的人身自由不受侵犯，公安機(jī)關(guān)行使逮捕權(quán)需要經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，這體現(xiàn)了逮捕權(quán)的分權(quán)與制約，公安機(jī)關(guān)只能行使逮捕的執(zhí)行權(quán)。第一百三十五條中提到了公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中與人民法院、人民檢察院分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，這是我國(guó)憲法對(duì)刑事司法權(quán)分權(quán)與制約的總的原則性規(guī)定。

2.公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約在刑事訴訟法中的體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)制約的規(guī)定主要體現(xiàn)在刑事訴訟法中。第三條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審等權(quán)力及檢察院、法院在刑事訴訟中分別享有的司法權(quán)。第四條規(guī)定了危害國(guó)家安全的刑事案件由國(guó)家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第七條重復(fù)了憲法中規(guī)定的公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中與人民法院、人民檢察院分工負(fù)責(zé)、互相制約的分權(quán)制約規(guī)定。對(duì)公安機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)的制約主要體現(xiàn)在提請(qǐng)逮捕和提請(qǐng)起訴上。公安機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)人民檢察院逮捕，但檢察院有權(quán)作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕的決定，公安機(jī)關(guān)根據(jù)檢察院的決定逮捕犯罪嫌疑人或者立即釋放在押的犯罪嫌疑人，并將執(zhí)行情況及時(shí)通知檢察院。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)起訴的案件事實(shí)不清、證據(jù)不足，可以要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，對(duì)根據(jù)法律規(guī)定不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定。此外，人民檢察院還可以提請(qǐng)人民法院通知偵查人員出庭說明證據(jù)的合法性。以上這些規(guī)定更多的是體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)的制約。

三、監(jiān)督與制約存在的問題及原因分析

（一）監(jiān)督難以遏制公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的濫用

在公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)行使過程中，監(jiān)督并未始終有效運(yùn)行，公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的行使往往存在著權(quán)力濫用的問題。公安機(jī)關(guān)濫用刑事強(qiáng)制措施、刑訊逼供、超期羈押?jiǎn)栴}等長(zhǎng)期存在，雖然采取了諸多措施但從實(shí)際情況來看仍屢禁不止。監(jiān)督控權(quán)邏輯下的權(quán)力運(yùn)行過程相對(duì)封閉[3]。在實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)刑事司法活動(dòng)的專業(yè)性和權(quán)力行使的相對(duì)封閉性，人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督等在監(jiān)督形式在監(jiān)督公安刑事司法權(quán)方面發(fā)揮的作用極為有限，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督更是難以發(fā)揮作用。無論從我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定還是各國(guó)司法實(shí)踐來看，檢察監(jiān)督都是公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的最主要的監(jiān)督形式。但從運(yùn)行效果上來看，我國(guó)檢察監(jiān)督的效果并不理想。檢察機(jī)關(guān)很少對(duì)公安機(jī)關(guān)行使刑事司法權(quán)侵害犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的違法行為進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督和實(shí)時(shí)監(jiān)督，或者因自身工作量大、忙于自身業(yè)務(wù)工作等原因只對(duì)移送起訴的案件進(jìn)行監(jiān)督，或者在一些地方政府的壓力下對(duì)一些案件中違法行使公安刑事司法權(quán)的行為視而不見，甚至本身也存在一些違法行使刑事司法權(quán)的行為，更難以真正發(fā)揮監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的效力。

當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)督制度機(jī)制難以遏制公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的濫用，是多方面原因造成的。首先，刑事案件存在涉密問題，在公安機(jī)關(guān)的刑事偵查階段，案件調(diào)查進(jìn)展情況和偵查行為都要采取一定的保密措施，出于保密的需要和為了案件偵查的順利進(jìn)行，公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的行使過程往往較為封閉，再加上非法律監(jiān)督主體專業(yè)性法律知識(shí)的不足，實(shí)踐中難以真正監(jiān)督刑事案件中公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的規(guī)范行使。其次，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是刑事案件的公訴機(jī)關(guān)，工作任務(wù)繁重。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的公訴任務(wù)十分繁重，主要工作精力都是用在研究案件的起訴，主要是從訴訟的角度去研究公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證的情況，特別是對(duì)未提請(qǐng)逮捕和未移送起訴的案件更是難以真正行使監(jiān)督權(quán)。第三，監(jiān)督的約束機(jī)制不足。盡管法律規(guī)定了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和不同的監(jiān)督主體，但實(shí)踐中各個(gè)監(jiān)督主體難以發(fā)揮監(jiān)督的合力，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督發(fā)揮的作用不明顯，往往是公安刑事司法權(quán)的違法行使造成嚴(yán)重后果的時(shí)候才會(huì)追究相關(guān)人員的責(zé)任，對(duì)公安刑事司法權(quán)行使中的一些輕微違法行為，各個(gè)監(jiān)督主體包括檢察機(jī)關(guān)往往都是無可奈何。

（二）制約機(jī)制不完善，程序違法制約尤為薄弱

我國(guó)目前實(shí)行的的刑事訴訟法總體上已經(jīng)構(gòu)建了公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院三機(jī)關(guān)較為完善的權(quán)力制約制度，這一制度對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的控制發(fā)揮了重要的作用，但具體的制約機(jī)制還存在諸多不完善的地方，主要是程序性違法制約薄弱。在一些案件中，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院為了“互相配合”，忽視了“互相制約”，使一些證據(jù)不足、取證程序違法甚至證據(jù)嚴(yán)重存在瑕疵的案件，被人民檢察院提起公訴，在事實(shí)不清楚、證據(jù)不充分、證據(jù)鏈條不完善的的情形下仍被法院迅速判決結(jié)案導(dǎo)致冤假錯(cuò)案。此外，人民檢察院和人民法院對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約主要表現(xiàn)在實(shí)體方面的審查，主要是對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)材料的真實(shí)性進(jìn)行審查，而對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)行使的程序?qū)彶楸∪?。公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中，不重視程序甚至采取非法程序調(diào)查取證的現(xiàn)象屢禁不止，而非法偵查取證往往嚴(yán)重影響了一些證據(jù)的合法性和真實(shí)性，并最終影響到案件的公正審理。

公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約主要是人民檢察院和人民法院的制約，存在以上問題主要還在于機(jī)制的設(shè)計(jì)不夠完善。首先，法律規(guī)定公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在刑事案件訴訟過程中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保住準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律?！盎ハ嗯浜稀焙汀盎ハ嘀萍s”在實(shí)踐中的度往往難以把握，以致于制約難以落實(shí)，甚至出現(xiàn)事實(shí)不清、證據(jù)不足但迅速結(jié)案判決的冤假錯(cuò)案。其次，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在刑事訴訟中主次地位不明。以公安機(jī)關(guān)偵查為中心還是以審判為中心在過去幾十年中都沒有解決，全面深化公安改革已經(jīng)提出公安機(jī)關(guān)要適應(yīng)以審判為中心的司法制度改革，但要在機(jī)制的設(shè)計(jì)上還需要進(jìn)一步完善。第三，相對(duì)其他國(guó)家警察機(jī)關(guān)來說，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的刑事司法權(quán)力特別是刑事強(qiáng)制措施權(quán)比較大。人民檢察院一般也不介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，而公安機(jī)關(guān)的刑事司法權(quán)特別是刑事強(qiáng)制措施方面的權(quán)力尤其難以制約。

四、模式路徑研究——監(jiān)督走向制約

（一）檢警關(guān)系模式探討

關(guān)于偵查模式，世界各國(guó)和地區(qū)存在多種不同的模式，為便于理解，我們把它們分為：1.警方檢察官模式：指警察偵查犯罪，并負(fù)責(zé)起訴。2.檢察官引導(dǎo)模式：指檢察官在刑事偵查活動(dòng)中起主導(dǎo)作用。3.警察主導(dǎo)模式：指警察主導(dǎo)案件偵查但將案件的移送工作交給檢察官進(jìn)行[4]。以上三種模式是比較典型的檢警模式，實(shí)際上，世界上有許多國(guó)家也會(huì)采取混合模式。警方檢察官模式相當(dāng)于在刑事訴訟時(shí)中將我國(guó)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力與檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力合并由一個(gè)機(jī)關(guān)行使，這樣會(huì)導(dǎo)致權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，顯然，這一模式事存在較大缺陷的。純粹的檢察官引導(dǎo)模式并不多見，世界上有些國(guó)家往往采取以這一模式為主的混合模式。檢察官引導(dǎo)模式下，檢察官直接參與刑事案件的一些偵查活動(dòng)，這種情形下警察機(jī)關(guān)偵查的案件質(zhì)量會(huì)更高，移送起訴率也會(huì)大幅提升，有利于加強(qiáng)對(duì)警察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的指導(dǎo)，提高刑事案件偵查與起訴工作的效率。但是檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)的人力資源畢竟是存在較大差距的，檢察機(jī)關(guān)全部參與警察機(jī)關(guān)的普通偵查活動(dòng)是不現(xiàn)實(shí)的。我國(guó)現(xiàn)有的模式是以警察主導(dǎo)模式為主的，在這一模式下，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)往往缺乏協(xié)作，影響了案件的調(diào)查質(zhì)量，使公安機(jī)關(guān)辦理的一些刑事案件難以真正移送到人民法院起訴，同時(shí)公安機(jī)關(guān)的刑事司法權(quán)也難以做到監(jiān)督與制約的切實(shí)有效。綜合以上幾種檢警模式，我們認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)有警察主導(dǎo)模式下逐步探索引入檢察機(jī)關(guān)參與的機(jī)制，即采取檢察官引導(dǎo)模式與警察主導(dǎo)模式折衷的模式推動(dòng)檢警協(xié)作以實(shí)現(xiàn)對(duì)公安刑事司法權(quán)的有效監(jiān)督與制約。

（二）檢察監(jiān)督強(qiáng)化論與以審判為中心

盡管法律規(guī)定了諸多的監(jiān)督主體，但在司法實(shí)踐中，對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督與制約真正發(fā)揮作用的主要是人民檢察院和人民法院。一些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的不力是公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)濫用的主要原因，應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟過程中賦予檢察機(jī)關(guān)更大的監(jiān)督權(quán)以加強(qiáng)隊(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督，就可以解決公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)濫用這一問題，，實(shí)際上，這一觀點(diǎn)忽視了刑事訴訟活動(dòng)的中心問題。公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的行使是刑事訴訟活動(dòng)的一部分，研究這一權(quán)力的監(jiān)督與制約問題應(yīng)當(dāng)首先明確刑事訴訟活動(dòng)的中心問題是以審判為中心還是以偵查為中心。西方國(guó)家在司法制度的探索與實(shí)踐中，逐步形成了以審判為中心的司法制度，這一制度在維護(hù)司法公平正義方面發(fā)揮了重要作用。以審判為中心這一觀念和制度機(jī)制設(shè)計(jì)在當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有的司法體制下還是欠缺的，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)決定提出要推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，這一明確具體的部署為我國(guó)司法制度的改革指明了方向。以審判為中心，其核心要求是作為案件裁判根據(jù)的案件信息形成于審判程序[5]。在這一制度下，以偵查活動(dòng)的所有證據(jù)材料必須經(jīng)審判活動(dòng)的嚴(yán)格審查方可成為證明案件事實(shí)的證據(jù)，實(shí)際上是加強(qiáng)了對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的司法審查。而檢察監(jiān)督強(qiáng)化論并不符合以審判為中心的發(fā)展趨勢(shì)，過度強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這將會(huì)面臨“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)，各自發(fā)揮作用，切不可只強(qiáng)調(diào)對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督與制約問題而忽視了三機(jī)關(guān)整體的權(quán)力制約與平衡。在當(dāng)前我國(guó)以審判為中心的司法改革背景下，對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督與制約的制度機(jī)制設(shè)計(jì)不能脫離審判活動(dòng)這一中心。

（三）監(jiān)督論走向制約論

西方國(guó)家在權(quán)力的控制方面主要強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約，最為典型的是三權(quán)分立，即將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，三種權(quán)力相互制約以保證權(quán)力不被濫用。我國(guó)的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度，國(guó)家權(quán)力集中于全國(guó)人民代表大會(huì)，各級(jí)政府與檢察機(jī)關(guān)、人民法院都要由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。從憲政層面來看，我們強(qiáng)調(diào)權(quán)力的監(jiān)督，不強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分權(quán)制約。具體到刑事司法權(quán)中，我們更多提法的也是強(qiáng)調(diào)權(quán)力的監(jiān)督，往往將制約包含在監(jiān)督中，以監(jiān)督代替制約，或者是監(jiān)督與制約不分。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有憲法和刑事訴訟法規(guī)定，司法權(quán)分別由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院行使，這一權(quán)力存在著分權(quán)，分權(quán)就意味著權(quán)力的行使存在牽制，相互之間存在制約。我們認(rèn)為，制約比監(jiān)督更符合刑事司法權(quán)控權(quán)的規(guī)律，更加有效。檢察機(jī)關(guān)是公安刑事司法權(quán)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。前面我們已經(jīng)探討過檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督強(qiáng)化論不符合以審判為中心的發(fā)展趨勢(shì)。況且，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)存在著可選擇性，檢察機(jī)關(guān)可能因業(yè)務(wù)工作重等原因而極少對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，或者采取選擇性監(jiān)督。此外，在我國(guó)司法實(shí)踐活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)即便發(fā)現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)行使過程中的違法問題，也經(jīng)常性的視而不見，以致監(jiān)督性形同虛設(shè)，而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的不作為難以受到監(jiān)督。而制約直接涉及到權(quán)力行使的約束，效果比監(jiān)督明顯。根據(jù)法律規(guī)定，在刑事訴訟活動(dòng)中，權(quán)力的制約主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院的相互制約以及公民權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約。因此，在以審判為中心的改革背景下，要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和人民法院對(duì)公安刑事司法權(quán)的制約，而且也要逐步完善公民權(quán)利對(duì)公安刑事司法權(quán)的制約機(jī)制。

五、公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)制約機(jī)制的完善

公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)制約制度已經(jīng)基本建立，這一制約制度對(duì)約束公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的行使發(fā)揮了重大作用，但是，具體的制約機(jī)制還不夠完善。公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的監(jiān)督論走向制約論并不是以制約代替監(jiān)督，而是在監(jiān)督的同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)制約機(jī)制的建設(shè)，制約機(jī)制的完善將更加有利于對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的控制。在當(dāng)前依法治國(guó)和以審判中心的司法制度改革的背景下，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約機(jī)制：

（一）探索建立檢警制約與協(xié)作新模式

探索我國(guó)檢警新模式，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的制約與協(xié)作，不僅有利于刑事訴訟程序的高效運(yùn)行和刑事訴訟任務(wù)的順利完成，更有利于加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)行使過程的控制，保障每個(gè)公民的權(quán)利不受侵犯。從當(dāng)前來看，檢警模式的完善應(yīng)當(dāng)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是建立檢察機(jī)關(guān)常駐公安機(jī)關(guān)法制員制度。設(shè)立檢察機(jī)關(guān)常駐公安機(jī)關(guān)法制員，直接對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件立案、撤案情況進(jìn)行審查，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)如實(shí)立案和依法撤銷案。同時(shí)，也便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件過程中的違法違規(guī)行為，特別是加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制措施權(quán)的約束，防止刑訊逼供、超期羈押及其他程序性違法問題。二是建立完善公安機(jī)關(guān)辦理重大、疑難案件與檢察機(jī)關(guān)共同分析研究機(jī)制。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，公安機(jī)關(guān)要與檢察機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行溝通、共同分析研究，逐步實(shí)現(xiàn)共同分析研究的常態(tài)化機(jī)制，共同分析研究刑事案件的事實(shí)認(rèn)定、偵查手段、證據(jù)運(yùn)用、法律適用等相關(guān)問題，提出研究解決方案，防止冤假錯(cuò)案的發(fā)生，提高證據(jù)材料偵查取證程序的合法性，共同推動(dòng)案件質(zhì)量的提高。

（二）建立完善法院審查制約機(jī)制

公安機(jī)關(guān)在刑事案件辦理過程中，除了逮捕要經(jīng)人民檢察院同意外，其他限制和剝奪公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制措施往往不受制約，濫用強(qiáng)制措施的問題嚴(yán)重，因此，有必要借鑒西方國(guó)家司法審查等一些經(jīng)驗(yàn)建立完善我國(guó)的法院審查制約機(jī)制。一是逐步建立刑事強(qiáng)制措施的司法審查機(jī)制。刑事強(qiáng)制措施權(quán)對(duì)公民人身自由方面的合法權(quán)益的損害尤甚，相對(duì)西方國(guó)家來說，我國(guó)公安機(jī)關(guān)在刑事強(qiáng)制措施權(quán)方面權(quán)力很大，有必要逐步建立由中立的法院對(duì)強(qiáng)制措施權(quán)進(jìn)行司法審查的制度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行使刑事強(qiáng)制措施權(quán)的制約。二是在偵查過程中設(shè)立司法救濟(jì)制度。逐步探索建立犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人對(duì)強(qiáng)制措施或者公安機(jī)關(guān)的違法偵查活動(dòng)直接申請(qǐng)法院裁定的制度，以便及時(shí)糾正公安機(jī)關(guān)的違法行為，實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)的及時(shí)性。三是加強(qiáng)案件證據(jù)與程序的審查。我國(guó)目前建立了一定的非法證據(jù)排除規(guī)則，但總體效果并不顯著。法院在審理刑事案件過程中，在加強(qiáng)證據(jù)審查的基礎(chǔ)上，逐步探索建立嚴(yán)格的非法證據(jù)排除規(guī)則，對(duì)取證程序可能影響案件證據(jù)真實(shí)性的證據(jù)材料一律予以排除，促使公安機(jī)關(guān)在偵查過程中依法行使權(quán)力，提高證據(jù)的合法性，最終確立嚴(yán)格非法證據(jù)排除規(guī)則。

（三）完善以權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制

在刑事訴訟活動(dòng)中，對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的制約除了檢察機(jī)關(guān)和人民法院制約外，還應(yīng)當(dāng)完善公民權(quán)利以制約公安刑事司法權(quán)的制度機(jī)制，以權(quán)利制約權(quán)力也是世界權(quán)力制約的重要手段，是權(quán)力制約的發(fā)展趨勢(shì)。為此，要從以下幾項(xiàng)權(quán)力著手。一是被告知權(quán)。被告知權(quán)應(yīng)當(dāng)是犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利，公安機(jī)關(guān)在辦理案件過程中應(yīng)當(dāng)有證據(jù)證明履行了告知義務(wù)，否則，人民法院可以認(rèn)定公安機(jī)關(guān)的證據(jù)無效。同時(shí)，研究案件告知制度，明確犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)被告知犯何種罪名及可以了解案情的相關(guān)信息。二是沉默權(quán)。沉默權(quán)是世界上刑事訴訟中普遍確立的一項(xiàng)權(quán)利。沉默權(quán)賦予犯罪嫌疑人以一種拒絕回答的權(quán)利，它的理論基礎(chǔ)是無罪推定[6]。這一權(quán)利進(jìn)一步實(shí)踐了“誰主張，誰舉證”的原則，一定程度上有利于避免被刑訊逼供及自證其罪。三是訊問時(shí)的律師在場(chǎng)權(quán)。通過訊問獲取犯罪嫌疑人供述是獲取證據(jù)和獲得偵查線索的重要手段，也是權(quán)利最可能受到侵害的環(huán)節(jié)之一。律師介入和制約是世界各國(guó)司法活動(dòng)的趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)研究我國(guó)律師在場(chǎng)制度及相應(yīng)權(quán)利，進(jìn)一步制約公安機(jī)關(guān)刑事司法權(quán)的濫用。

[1]周義程．權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的概念界說[J].行政論壇，2014，（3）：8.

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[6]陳興良．限權(quán)與分權(quán)：刑事法治視野中的警察權(quán)[J].法律科學(xué)，2002，（1）：64.

Supervision and Restriction of Criminal Judicial Power of Public Security Organs

Sui Ying-Jie
(People's Public Security University of China,Beijing 100038)

Supervision and control is the public security organs of the criminal justice of the two mechanisms,the two can not be confused.Supervision mechanism has played an important role in promoting the criminal judicial power of public security organs according to the law,but the effect is not ideal,in contrast, control has obvious advantages.Under the background of the current legal system and judicial system reform,it is the inevitable choice of the public security organs to improve the effective restraint of the criminal judicial power,from the supervision theory to the control theory and the perfection of the power control mechanism.

Public security organs;Criminal judicial power;Supervision;Restriction

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-1140（2016）05-0088-07

（責(zé)任編輯：天下溪）

2016-07-21

隋英杰（1989-），男，山東臨沂人，中國(guó)人民公安大學(xué)2014級(jí)公安學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事，公安管理學(xué)研究。