徐丹彤

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000）

我國警察攜帶槍支行為的法律規(guī)制

徐丹彤

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院，河北廊坊065000）

警察攜帶槍支是使用槍支行為的組成部分，是開槍行為的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)受法律的規(guī)制。對此，我國可以由法律專門作出細(xì)致的規(guī)定。需要規(guī)制的重點內(nèi)容是警察攜帶槍支的條件、程序和法律責(zé)任等。規(guī)制警察攜帶槍支行為的目的是從源頭控制槍支使用權(quán)，充分發(fā)揮攜帶槍支應(yīng)有的作用并減少其風(fēng)險。

警察；攜帶槍支；法律規(guī)制

一、法律規(guī)制警察攜帶槍支行為的必要性

警察攜帶槍支是指警察將配發(fā)的公務(wù)用槍佩帶在身上或置于乘坐的運輸工具中的行為。我國學(xué)術(shù)界、實務(wù)界和公眾十分關(guān)注警察拔槍、舉槍特別是開槍行為，但普遍認(rèn)為警察攜帶槍支行為的危險性明顯低于上述行為，故對于法律規(guī)制警察攜帶槍支行為的必要性重視不夠，由此導(dǎo)致實踐中警察攜帶槍支出現(xiàn)了不少問題。筆者認(rèn)為，法律規(guī)制警察攜帶槍支行為十分必要，理由如下：

（一）警察攜帶槍支是一種應(yīng)受法律規(guī)制的公權(quán)行為

警察是武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，只有攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法，才能真正實現(xiàn)武裝化，警械雖然也有此項功能，但無法取代槍支。警察攜帶槍支從行為性質(zhì)上看屬于國家公權(quán)行為，法律對于國家公權(quán)行為，不僅需要授權(quán)，更需要規(guī)制。況且，警察攜帶槍支不是一般的國家公權(quán)行為，而是武裝執(zhí)勤執(zhí)法行為，基于其強制性以及由此衍生出的侵益性，為避免其不受約束，對社會造成危害，法律有必要進行嚴(yán)格規(guī)制。同時，由法律加以細(xì)致規(guī)制也是可行的，因為：（1）警察攜帶槍支的目的是執(zhí)法，而執(zhí)法者必須率先做到依法、守法，奉法而為。（2）警察攜帶槍支執(zhí)法是一種有限度的武力，不同于軍隊在戰(zhàn)爭中使用軍事武力，軍事武力的使用只受法律的有限規(guī)制，“大炮一響法律沉默”；而警察執(zhí)法應(yīng)當(dāng)也能夠完全地受到法律的規(guī)制。

（二）規(guī)制警察攜帶槍支行為有利于從源頭控制警察槍支使用權(quán)

警察攜帶槍支是拔槍、舉槍、開槍的前提條件和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，沒有槍支的攜帶也就談不上后續(xù)的使用。槍支的實質(zhì)危險恰恰始于攜帶，如果槍支只是處于保管狀態(tài)，就不會產(chǎn)生實質(zhì)危險。在警察違法使用槍支的案件中，攜帶特別是違法攜帶槍支是重要原因之一。這方面曝光的事例不少，例如，牡丹江市警察欒某某違法攜槍去舞廳與他人發(fā)生爭執(zhí)開槍致人重傷；河北警察杜某某節(jié)假日探親時攜帶槍支因交通糾紛槍殺電力工程車司機牛某某；貴州警察胡某下班后攜槍飲酒槍殺米粉店店主；蘭州警察許某某下班后違法攜帶槍支故意殺人?，F(xiàn)實中，極個別警察因攜帶槍支而具有了力量優(yōu)勢，特權(quán)意識被激活，情緒失控，耍威風(fēng)、抖派頭，甚至違法使用槍支。盡管出現(xiàn)了這些反面事例，但我們對警察攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法不能因噎廢食，回到“刀槍入庫”的老路上，正確的做法應(yīng)是加強對警察攜帶槍支行為的法律規(guī)制，使警察攜帶槍支的行為合法正當(dāng)，從權(quán)源上規(guī)范槍支使用權(quán)，以此遏制濫用槍支等違法行為。

（三）規(guī)制警察攜帶槍支行為有利于減少警察執(zhí)法風(fēng)險

1.攜帶槍支的風(fēng)險

攜帶槍支是警察的固有職權(quán)，也是警察執(zhí)勤執(zhí)法的需要，但是，攜帶槍支是一柄雙刃劍，利弊兼有。其弊端在于警察攜帶槍支存在多種風(fēng)險：攜帶的槍支被搶、被盜、丟失、走火傷人；警察濫用攜帶的槍支會給公眾造成傷害；群體性事件處置過程中攜帶槍支容易激化矛盾等等。只要警察攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法，這些風(fēng)險就難以絕對避免。對此，需要通過加強法律規(guī)制，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并使其風(fēng)險最小化。

2.不攜帶槍支的風(fēng)險

警察執(zhí)勤執(zhí)法過程中，特別是面對危險人物、身處危險環(huán)境時，不攜帶槍支可能意味著缺乏保護公眾和自身安全的有效手段，赤手空拳去制止暴力犯罪常常會導(dǎo)致不必要的損失甚至無謂的犧牲；在抓捕罪犯時缺乏有效的強制手段，還會放縱罪犯。因此，通過法律的規(guī)制，使警察攜帶槍支的權(quán)利和義務(wù)得到強化，減少應(yīng)當(dāng)攜帶槍支而不攜帶的風(fēng)險，以有效維護公共安全。

二、警察攜帶槍支的條件

警察攜帶槍支的條件是攜帶槍支的時間、地域、情形三要素的統(tǒng)一。

（一）警察攜帶槍支的時間

警察攜帶槍支應(yīng)限于工作時間，下班和任務(wù)完成后，槍支應(yīng)當(dāng)交回原單位集中保管。即便是在國際民事警察維和行動中也是如此。“在海地任務(wù)區(qū)授權(quán)維和警察防暴隊在車輛上部署和攜帶武器，同時授權(quán)個人公開攜帶常規(guī)武器，包括攜帶裝彈的個人武器。這種授權(quán)通常是指執(zhí)行任務(wù)時的授權(quán)，維和警察防暴隊員在休假期間和因私外出時不授權(quán)攜帶武器?！盵1]

關(guān)于警察非執(zhí)勤執(zhí)法時能否攜帶槍支，域外規(guī)定不一，主要有兩種模式：（1）得到授權(quán)時可以攜帶槍支。例如，英國特魯羅警察局政策《武力的使用》規(guī)定：“授權(quán)警察在非執(zhí)勤時攜帶警察部門配發(fā)的手槍和其他武器，除非警察局長禁止?！蔽瘍?nèi)瑞拉《都市警察紀(jì)律守則》第64條規(guī)定：“警察非執(zhí)勤時未經(jīng)授權(quán)攜帶公務(wù)槍支會受到書面警告。”[2]這意味著警察非執(zhí)勤時經(jīng)授權(quán)可以攜帶公務(wù)槍支。（2）個人決定是否攜帶槍支。例如，美國斯普林菲爾德市警察局《行政監(jiān)督手冊》規(guī)定：“警察不執(zhí)勤時，由其決定是否攜帶手槍?！惫P者認(rèn)為，中外警情不同，我國警察在非工作時間不應(yīng)攜帶武器。原因在于：（1）非工作時間攜帶槍支缺乏集體監(jiān)督，約束松綁后易濫用槍支。（2）非工作時間使用槍支的概率極小。警察如果在非工作時間遇到需要使用槍支應(yīng)對的治安問題，可以不參與處置，而是直接向警務(wù)系統(tǒng)報告，由執(zhí)勤的巡警、特警解決。這樣做可以減少不必要的犧牲，充分體現(xiàn)專業(yè)處置、確保安全的執(zhí)法理念。我國《人民警察法》第19條規(guī)定：“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)。”筆者認(rèn)為，應(yīng)將該條理解為：非工作時間未攜帶槍支的警察只能履行非武裝警務(wù)職責(zé)，對于需要使用槍支應(yīng)對的場合，如果未能及時獲得武器，可以尋求巡警、特警支援而非貿(mào)然行動。

（二）警察攜帶槍支的區(qū)域

特定區(qū)域的治安需求決定了警察攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法的必要性。例如，英國武裝警察在機場、核設(shè)施執(zhí)勤時，可以隨身攜帶配發(fā)給個人的武器。在英國北愛爾蘭地區(qū)，警察攜帶槍支是一種常態(tài)，警察上下班時間均可攜帶警察局長為其配發(fā)的手槍，這與那里特殊的執(zhí)法環(huán)境和安全形勢（北愛爾蘭共和軍的威脅）是密切相關(guān)的。我國警察執(zhí)行任務(wù)時如果處于危險性較強的特定區(qū)域，例如治安狀況不佳的地區(qū)、人員聚集區(qū)（包括人流較多的交通樞紐、口岸、學(xué)

校等）、重要的政治敏感區(qū)等，應(yīng)當(dāng)允許其攜帶槍支。對此，有待法律進一步加以明確。

（三）警察攜帶槍支的情形

警察攜帶槍支的情形是攜帶槍支制度的核心內(nèi)容，其法律依據(jù)可以分為兩類：（1）強制性規(guī)范。規(guī)定的是應(yīng)當(dāng)攜帶、禁止攜帶、限制攜帶、停止（暫停）攜帶槍支的情形。（2）選擇性規(guī)范。規(guī)定的是可以攜帶、可以不攜帶槍支的情形。據(jù)此，警察攜帶槍支的具體情形包括六種，法律可分別加以規(guī)制。

1.應(yīng)當(dāng)攜帶槍支的情形

“應(yīng)當(dāng)攜帶槍支”意味著攜帶槍支是警察的義務(wù)，不得放棄。攜帶槍支是開槍的前提，警察在有開槍的較高可能性或履行職責(zé)需要時應(yīng)當(dāng)攜帶槍支。域外國家（地區(qū)）對于開槍可能性的理解有寬嚴(yán)之別，因而對警察應(yīng)當(dāng)攜帶槍支的情形存在不同的規(guī)定。例如，日本《警用手槍使用和管理規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第11條規(guī)定：“警察官著警服（包括工作服）值勤時，應(yīng)當(dāng)攜帶手槍?！薄熬旃僭谥胤N服裝或便服值勤的情況下，在從事有可能使用手槍的職務(wù)時，應(yīng)當(dāng)攜帶手槍。”我國香港警察《程序手冊》第16-05條規(guī)定：“總督察或以下職級的警務(wù)人員在當(dāng)值期間任何時間都須佩帶手槍”，同時設(shè)置了例外情形。

我國《公安機關(guān)公務(wù)用槍管理使用規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第25條有“執(zhí)行必須攜帶槍支的任務(wù)”的規(guī)定，還規(guī)定：“人民警察個人保管公務(wù)用槍的，……外出執(zhí)行任務(wù)時必須隨身攜帶槍支，嚴(yán)禁人槍分離?！薄豆矙C關(guān)人民警察佩帶使用槍支規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）第7條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)佩帶槍支執(zhí)行的任務(wù)，包括：處置、偵查暴力犯罪行為；抓捕、搜查、押送、拘傳、拘留、逮捕犯罪嫌疑人；執(zhí)行武裝巡邏任務(wù)；在公安檢查站、卡點執(zhí)行武裝警戒、處突任務(wù)；在車站、機場、碼頭、口岸等重點部位、區(qū)域執(zhí)行武裝定點執(zhí)勤任務(wù)；在重點地區(qū)執(zhí)行入戶調(diào)查、核查情況等反恐防暴任務(wù)；省級以上公安機關(guān)依法規(guī)定的其他情形。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)攜帶槍支的情形因任務(wù)的不同可以劃分為三種類型：（1）威懾性攜帶槍支。執(zhí)行武裝定點執(zhí)勤、武裝巡邏任務(wù)時應(yīng)當(dāng)攜帶槍支，這是履行職責(zé)的需要，目的是彰顯警察的權(quán)威，震懾潛在的犯罪分子，給公眾帶來安全感。（2）預(yù)防性攜帶槍支。在執(zhí)勤執(zhí)法可能遇到需要用槍應(yīng)對的治安案件時，警察應(yīng)當(dāng)攜帶槍支。例如，在公安檢查站、卡點執(zhí)行武裝警戒任務(wù)，即有一定的使用槍支的可能性但尚并不明確，攜帶槍支的目的是防范可能存在的危險。（3）使用性攜帶槍支。執(zhí)行使用槍支可能性較高或必然使用槍支的危險任務(wù)，如緝捕持槍暴力犯罪團伙或武裝販毒集團成員時，應(yīng)當(dāng)攜帶槍支。

2.可以攜帶槍支的情形

筆者將“可以攜帶槍支的情形”概括為：執(zhí)勤執(zhí)法中具有開槍的可能性但尚未達到“應(yīng)當(dāng)攜帶槍支”的必要程度。例如，新西蘭《警察通令》規(guī)定：“當(dāng)有明確、具體的證據(jù)表明，存在遇到新西蘭《警察通令》第61條①該條規(guī)定的是使用槍支（開槍）的條件。規(guī)定情形的風(fēng)險時，警察可以隨身攜帶警察局配發(fā)的槍支?！奔粗灰邆涫褂脴屩Вㄩ_槍）的風(fēng)險，就構(gòu)成攜帶槍支的根據(jù)。從用語上看，“可以攜帶槍支”是授權(quán)而非限權(quán)，因而不同于“禁止（限制）攜帶槍支”；“可以攜帶槍支”是一種裁量情形而非強制情形，警察有一定的選擇權(quán)，因而不同于“應(yīng)當(dāng)攜帶槍支”。我國相關(guān)法律規(guī)范中對“可以攜帶槍支”的規(guī)定不多，例如，《規(guī)范》第17條規(guī)定：“人民警察在處置表達具體訴求的群體性事件時，……根據(jù)現(xiàn)場情況二線民警可以佩帶槍支進行戒備”。

3.可以不攜帶槍支的情形

“可以不攜帶槍支”的含義有二：（1）“可以不攜帶槍支”是一種指導(dǎo)建議，警察有選擇權(quán)，其因不具有強制性而不同于“禁止攜帶槍支”。（2）“可以不攜帶槍支”的傾向性是“不攜帶”，因而不同于“可以攜帶槍支”。

在筆者看來，“可以不攜帶槍支”的前提是，法律將攜帶槍支作為警察的常態(tài)義務(wù)，而不攜帶槍支是常態(tài)的例外情形。日本有關(guān)“可以不攜帶槍支”的規(guī)定比較典型，例如，《規(guī)則》第11條在規(guī)定警察官著警服（包括工作服）值勤時應(yīng)當(dāng)攜帶槍支的同時，還規(guī)定了著警服（包括工作服）值勤時可以不攜帶手槍的九種情形，例如，在室內(nèi)值勤時；出席會議或商談工作時；出席儀式時；樂隊隊員參加演出時；擔(dān)任看守的警察官在拘留所值勤時；參加災(zāi)害緊急救援工作時等等。這些規(guī)定體現(xiàn)出警察槍支管理規(guī)范的精細(xì)，可以為警察提供詳細(xì)的行為指引，也是警察機關(guān)管理的依據(jù)。

筆者認(rèn)為，“可以不攜帶槍支”的情形宜表述為：警察開槍的可能性極小，或者攜帶槍支極不適宜時。目前，我國尚無這方面的規(guī)定。

4.限制攜帶槍支的情形

即警察非經(jīng)特別許可或批準(zhǔn)不得攜帶槍支的情形。例如，《規(guī)定》第19條列舉了以下四種情形：乘坐民航飛機；進入北京市區(qū)；執(zhí)行警衛(wèi)任務(wù)；其他特

別規(guī)定的情形①例如，《出境入境邊防檢查條例》第30條規(guī)定：“出境、入境的人員……未經(jīng)許可，不得攜帶、托運槍支、彈藥出境、入境。”?！兑?guī)范》第8條也規(guī)定了四種情形：進入北京市區(qū)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地省級人民政府批準(zhǔn)；執(zhí)行警衛(wèi)任務(wù)需要乘坐民航飛機的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)；跨所屬公安機關(guān)管轄區(qū)域佩帶狙擊步槍、班用機槍執(zhí)行任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級公安機關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；省級以上公安機關(guān)依法規(guī)定的其他情形。比較上述兩個文件的規(guī)定，后者明確規(guī)定了批準(zhǔn)主體、權(quán)限，更具針對性和可操作性。

5.停止（暫停）攜帶槍支的情形

停止（暫停）攜帶槍支的前提是警察有持槍資格。它與“禁止攜帶槍支”不同，涉及的是個體狀態(tài)異常的警察的攜槍資格問題，僅適用于特定警察；而“禁止攜帶槍支”涉及的是不適宜警察攜帶槍支的特定情形，適用于全體警察。

我國對此有詳盡的規(guī)定。例如，《規(guī)范》第25條規(guī)定：“人民警察使用槍支后……接受調(diào)查期間，應(yīng)當(dāng)暫停其佩帶槍支。對人民警察使用槍支后，存在心理負(fù)擔(dān)過重等不宜佩帶槍支情形的，其所屬公安機關(guān)可以停止其佩帶槍支。”根據(jù)《公安機關(guān)公務(wù)用槍管理規(guī)定》（公安部2015年印發(fā)）第16條的規(guī)定，配槍民警具有下列情形之一的，由所屬配槍部門主要負(fù)責(zé)人決定暫時停止其配槍資格，收回持槍證：因涉嫌違法違紀(jì)被調(diào)查或者被停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉的；與他人產(chǎn)生糾紛或者家庭存在重大變故的；因身體或者心理原因暫時喪失管理槍支行為能力的；未通過年度法律政策考試、實彈射擊考核的；所屬公安機關(guān)依法依規(guī)決定的其他情形。以上這些配槍規(guī)定可以適用于攜帶槍支，因為警察失去配槍資格，自然應(yīng)當(dāng)停止（暫停）攜帶槍支。

6.禁止攜帶槍支的情形

這是指具備攜帶槍支資格的警察在公務(wù)活動中不得攜帶槍支的各種情形。我國對于警察不得攜帶槍支情形的規(guī)定主要包括：（1）進入他國領(lǐng)土。例如，《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關(guān)于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》第16條規(guī)定：“除非為共同維護治安而經(jīng)另一方事先同意，一方官員不得攜帶武器、彈藥或爆炸物品進入該另一方領(lǐng)土?！保?）在特定區(qū)域、場所。《規(guī)定》第18條指出：“不得在經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上人民政府公安機關(guān)確定的禁止攜帶槍支的區(qū)域、場所攜帶槍支?！保?）執(zhí)行特定任務(wù)。例如，《規(guī)定》第23條指出：“處置群體性事件時，一線民警一律不得攜帶槍支”。

除上述情形外，我國還可以通過借鑒域外規(guī)定來豐富和完善相關(guān)制度。例如，聯(lián)合國《警察人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與實踐：警察使用的人權(quán)袖珍手冊（增訂本）》規(guī)定：“不攜帶火器進入看守所，除非將被拘留者轉(zhuǎn)移到其他地方?！薄安坏脭y帶武器進入關(guān)押少年的場所?！泵绹煺摺秷?zhí)法和安保中攜帶槍支和使用武力》第2-6條（限制攜帶槍支）規(guī)定：“不應(yīng)在囚犯的住所或工作區(qū)域、封閉著的精神病房或監(jiān)獄醫(yī)院病房攜帶槍支。”[3]這樣規(guī)定的理由是：（1）看守場所人員多，使用槍支易發(fā)生誤傷，因而不允許攜帶槍支；（2）看守場所外圍有武裝警衛(wèi)，安全有保障；（3）關(guān)押之中的未決犯、少年犯無兇器，危險性小，警察攜帶槍支的必要性不大；（4）避免驚擾病人，影響醫(yī)療。

綜上所述，在“應(yīng)當(dāng)攜帶”“可以攜帶”“可以不攜帶”“限制攜帶”“停止（暫停）攜帶”“禁止攜帶”槍支六種不同情形中，警察攜帶槍支的自由度不同，呈現(xiàn)遞減趨勢，共同構(gòu)成一個警察攜帶槍支情形的完整體系。然而，我國現(xiàn)有法律規(guī)范中僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)攜帶”“禁止攜帶”“限制攜帶”“停止（暫停）攜帶”槍支四種類型，缺乏“應(yīng)當(dāng)攜帶”與“禁止攜帶”兩類強制規(guī)范之間的“可以攜帶槍支”與“可以不攜帶槍支”這兩種選擇性規(guī)范。對攜帶槍支的情形作出細(xì)致區(qū)分是執(zhí)法規(guī)范化的必然要求，這在聯(lián)合國民事警察維和行動中也有所體現(xiàn)，“聯(lián)合國對維和警察防暴隊攜帶和使用武器從授權(quán)、允許和禁止三個方面作了規(guī)定”。[4]因此，筆者建議我國應(yīng)進一步明確警察攜帶槍支的選擇性規(guī)范，實現(xiàn)對警察攜帶槍支分類的精細(xì)化規(guī)制。

三、警察攜帶槍支的程序

（一）事前授權(quán)程序

事前授權(quán)是在執(zhí)勤執(zhí)法中，上級對于特定警察個體或集體作出的攜帶槍支的個別授權(quán)，即“一案一授權(quán)”。它不同于規(guī)范性文件對警察攜帶槍支作出的概括授權(quán)。這種授權(quán)的效力在于允許警察攜帶槍支，但其并不包含對警察開槍的授權(quán)，開槍需獲得專門的授權(quán)。

1.授權(quán)的作用

（1）授權(quán)決定了警察能否攜帶槍支以及攜帶槍支行為的合法與否。判斷警察攜帶槍支是否合法，除了看是否符合法定條件外，一個重要的標(biāo)準(zhǔn)是看有無授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)而攜帶槍支即構(gòu)成違法。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省警察政策《審計警察行為：重點檢查以及使用武力的審查》規(guī)定：“警察未經(jīng)部

門授權(quán)不得攜帶和使用槍支?！备鶕?jù)聯(lián)合國維和警察防暴隊迎戰(zhàn)原則，“凡是授權(quán)或允許攜帶和使用武器的行為都是合法的，凡屬禁止攜帶和使用武器的行為都是違法的?！盵5]（2）對攜帶槍支行為設(shè)定授權(quán)程序體現(xiàn)了對公務(wù)用槍的嚴(yán)格管理。通過授權(quán)程序，可以有效規(guī)制警察攜帶槍支的行為，使之具有必要性并降低風(fēng)險，并可根據(jù)治安形勢的變化動態(tài)調(diào)節(jié)警察執(zhí)勤執(zhí)法中攜帶槍支的總量。（3）授權(quán)程序“可以遲滯槍支的使用，為警察使用非致命性武器或進行談判奠定了基礎(chǔ)”。[6]

2.授權(quán)主體

（1）警察機構(gòu)。例如，英國《警察使用槍支指導(dǎo)手冊》規(guī)定：“一旦滿足了配發(fā)槍支的條件，負(fù)責(zé)決定配發(fā)和攜帶槍支的常設(shè)機構(gòu)可以向執(zhí)行某些特定職責(zé)的警察作出授權(quán)?！保?）警察首長。警察首長應(yīng)具有特定的較高級別。例如，英國將警察指揮官分為戰(zhàn)略指揮官、戰(zhàn)術(shù)指揮官和行動指揮官三個層級，由戰(zhàn)術(shù)指揮官負(fù)責(zé)監(jiān)督使用槍支的需求并作出攜帶槍支的授權(quán)。再如，《美國2005年愛國者法增補及再授權(quán)法》第605條（b）規(guī)定：“在特勤局局長的指示下，美國特勤局制服部成員可以被授權(quán)攜帶火器”。新西蘭《警察通令》規(guī)定：“如果可行，攜帶槍支的授權(quán)決定由街區(qū)指揮官、警士或警察通訊中心的警官、警士作出?！薄暗貐^(qū)指揮官可以授權(quán)警察在警車上攜帶經(jīng)過警察局批準(zhǔn)的槍支，以便情況需要時確保警察能夠獲得槍支?！毕愀劬臁冻绦蚴謨浴返?6-05條規(guī)定：“執(zhí)行海上職務(wù)的水警應(yīng)否佩帶槍械，由單位或組別指揮官決定?！惫P者認(rèn)為，負(fù)責(zé)授權(quán)的警察首長可以視為警察機構(gòu)的代表或者說接受警察機構(gòu)的委托進行授權(quán)，實質(zhì)的授權(quán)主體還是警察機構(gòu)。

3.授權(quán)的依據(jù)

授權(quán)主體作出授權(quán)決定的依據(jù)是法律和警察政策中有關(guān)攜帶槍支情形的規(guī)定，即只有在法律和警察政策允許警察攜帶和使用槍支的情況下，才可由授權(quán)主體對警察作出攜帶槍支的授權(quán)決定。如果法律和警察政策絕對禁止警察攜帶和使用槍支，則授權(quán)主體不得授權(quán)警察攜帶槍支。

4.授權(quán)的情形

警察攜帶槍支以得到授權(quán)為原則，以無需授權(quán)為例外。

（1）需要授權(quán)的情形。第一，法定應(yīng)當(dāng)攜帶槍支情形。需探討的問題是：既然法律或警察政策允許警察攜帶槍支，則攜帶槍支前是否仍需得到上級授權(quán)？警察能否直接依據(jù)法律或警察政策而攜帶槍支？筆者認(rèn)為，仍有授權(quán)的必要，因為授權(quán)主體作出的判斷、評估和決定具有權(quán)威性、針對性，是警察攜帶槍支的直接依據(jù)，而且授權(quán)主體通過授權(quán)程序可以對警察攜帶槍支行為進行監(jiān)督。第二，法定應(yīng)當(dāng)攜帶槍支情形之外的需要裁量的情形。首先，在裁量范圍內(nèi)，如在可以攜帶或可以不攜帶槍支的情形下，需要在具體案件中通過授權(quán)來明確是否攜帶槍支。例如，香港警察《程序手冊》第16-05條就規(guī)定：“如有疑問，須由有關(guān)的主要單位指揮官決定該人員應(yīng)否攜帶槍械”。其次，在法律規(guī)定模糊時可將授權(quán)作為法定攜帶情形的補充。最后，當(dāng)攜帶槍支與否關(guān)涉政治因素時，如處置群體性事件、維和行動、反恐行動等，需要通過授權(quán)統(tǒng)一用槍尺度。需探討的問題是：上級有權(quán)在法外實施授權(quán)嗎？筆者認(rèn)為，授權(quán)不是法律或政策規(guī)范本身，而是一種行政命令，應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)且與法律和警察政策的規(guī)定保持一致，否則無效。

（2）無需授權(quán)的情形。第一，授權(quán)的必要性缺失。這主要是指特定的較高級別的警官攜帶槍支不必經(jīng)過上級授權(quán)。例如，新西蘭《警察通令》規(guī)定：“警官、警士可以在上述情形（6）下①其內(nèi)容是：“有明確、具體的證據(jù)表明，存在遇到新西蘭《警察通令》第61條（警察槍支的使用）規(guī)定情形的風(fēng)險時，警察可以隨身攜帶警察局配發(fā)的槍支?！彪S身攜帶配發(fā)的槍支而無需得到更高一級的授權(quán)?！钡诙?，授權(quán)的可行性缺失。這是指符合法定允許攜帶槍支的情形，情況緊急需要立即行動保護生命或政府重要財產(chǎn)，而又來不及或無法及時與上級取得聯(lián)系獲得授權(quán)。

5.授權(quán)的形式和內(nèi)容

授權(quán)由警察機關(guān)或警察首長的命令作出。命令可以采用口頭或者書面的形式。其中，口頭命令是普遍采用的形式，其優(yōu)點是比較靈活，特別適用于緊急情形。書面形式的優(yōu)點是比較正式，且有據(jù)可查。美國警察政策《執(zhí)法和安保中攜帶槍支和使用武力》采用的就是書面授權(quán)文件的形式，槍支授權(quán)表、證明書或組織機構(gòu)勤務(wù)登記簿均可。[7]

授權(quán)的內(nèi)容主要包括：（1）授權(quán)的對象，即確定攜帶槍支的警察，明確其姓名、級別、隸屬關(guān)系等。（2）授權(quán)攜帶的槍支、彈藥的種類，明確所攜槍支的型號和序列號。（3）授權(quán)攜帶槍支的具體情況，即事前對哪些情況下警察攜帶槍支提前作出安排，以應(yīng)對緊急變化。（4）攜帶槍支的方式，是公開還是秘密進行。（5）授權(quán)官員的姓名、官階（職務(wù)）和簽名。

（二）事后報告程序

事后報告是指警察攜帶槍支完成執(zhí)勤執(zhí)法任務(wù)后向主管機關(guān)或相關(guān)人員報告攜帶槍支的情況。

1.需要報告的情形

（1）無授權(quán)攜帶槍支的報告。特定較高級別的警察攜帶槍支雖然無需得到上級的授權(quán)，但需向特定機關(guān)報告。例如，新西蘭《警察通令》第60條（警察攜帶槍支）規(guī)定：無需得到上級授權(quán)的警官、警士“需向距離最近的警察通訊中心警官、警士報告”。（2）臨機處斷攜帶槍支的報告。在需要攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法時，警察與授權(quán)官員無法取得聯(lián)系時，可以運用裁量權(quán)決定是否攜帶槍支，并在可行的第一時間向上級報告。（3）補救性報告。警察攜帶槍支造成槍支被盜、被搶、丟失或者激化警民矛盾等不良后果的，需立即報告。①《公安民警違反公務(wù)用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》第6條規(guī)定：“公安民警違反公務(wù)用槍攜帶、保管規(guī)定，致使公務(wù)用槍丟失、被盜、被搶的，給予警告直至記大過處分，不及時報告的，從重處分；造成嚴(yán)重后果的，給予開除處分?！?/p>

2.無需報告的情形

對于上述需要報告情形之外的其他情形，警察無需報告，以簡化程序。這是因為：（1）攜帶槍支作為執(zhí)勤執(zhí)法的常態(tài)，如果都要報告，比較繁瑣，既不合理地增加了警察機關(guān)的工作量，也會加大警察使用槍支時的心理負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其執(zhí)勤執(zhí)法時怕麻煩，應(yīng)當(dāng)攜帶槍支而不愿攜帶。（2）攜帶槍支未造成不良后果時，報告的實際意義不大。

3.報告的內(nèi)容

報告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：攜帶槍支的主體（姓名、級別、隸屬關(guān)系）、槍支型號、攜帶槍支執(zhí)行任務(wù)的情況（時間、地點、經(jīng)過、結(jié)果）等。在警察實質(zhì)性使用槍支（包括拔槍、舉槍、鳴槍、開槍）的情形下，使用槍支的報告可以涵蓋攜帶槍支的報告。

4.報告的形式

書面形式因其有據(jù)可查，是最佳選擇，但在緊急情況下，可以先口頭報告，待條件允許時再以書面形式報告。

四、警察攜帶槍支的法律責(zé)任

（一）設(shè)定警察攜帶槍支法律責(zé)任的理論根據(jù)

1.警察攜帶槍支具有權(quán)利義務(wù)雙重性

（1）攜帶槍支是警察的義務(wù)。第一，攜帶槍支是警察有效保護社會公共利益和公民合法權(quán)益的有效手段，在法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)攜帶槍支的場合，攜帶槍支是警察的義務(wù)，不能放棄，否則將構(gòu)成瀆職行為。第二，警察攜帶槍支時需要遵守特定的義務(wù)，例如，安全攜帶槍支，遵守攜帶槍支的紀(jì)律要求，遵守攜帶槍支的技術(shù)和程序規(guī)范等。第三，在禁止或限制警察攜帶槍支的場合，不攜帶槍支是其義務(wù)。警察如果違反上述義務(wù)，將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。（2）攜帶槍支是警察的權(quán)利。警察執(zhí)行危險任務(wù)時，為了確保任務(wù)的完成和自身的安全，有權(quán)攜帶槍支。警察機關(guān)相應(yīng)地負(fù)有保障警察槍支攜帶權(quán)的義務(wù)，使警察的執(zhí)法安全利益得到維護。

2.警察攜帶槍支具有產(chǎn)生危害后果的現(xiàn)實性

警察攜帶槍支雖然不像開槍那樣直接產(chǎn)生致命的法律后果，但并非不會產(chǎn)生任何直接的危害后果，例如，處置群體性事件時一線警察攜帶槍支本身就可能激化矛盾，導(dǎo)致局勢失控，釀成更大的社會沖突；再如，攜帶槍支進入他國領(lǐng)土，可能引發(fā)外交事件。至于攜帶槍支相關(guān)違法行為引發(fā)的間接危害后果更是不容忽視，電影《尋槍》揭示的警察丟槍產(chǎn)生的危害后果，是警察用自己的生命也難以挽回的。

（二）承擔(dān)法律責(zé)任的主體

警察攜帶槍支的法律責(zé)任承擔(dān)主體包括：（1）個人。除了攜帶槍支的警察個人，作為攜帶槍支授權(quán)主體的警察首長也可能成為法律責(zé)任的承擔(dān)主體。（2）警察機關(guān)。警察機關(guān)之所以成為法律責(zé)任承擔(dān)主體，是因為其對公務(wù)用槍負(fù)有管理職責(zé)，對警察個體攜帶槍支行為負(fù)有教育、培訓(xùn)、保障和監(jiān)督的職責(zé)。由于警察機關(guān)未履行好職責(zé)，造成嚴(yán)重后果（如導(dǎo)致警察和公眾不必要的傷亡），或?qū)е戮斐霈F(xiàn)攜帶槍支違法違規(guī)行為，警察機關(guān)就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。即使警察違法攜帶槍支屬于個人行為，警察機關(guān)也可能需要承擔(dān)法律責(zé)任，這是因為“警察人員既是政府機關(guān)所任用，其攜用警械，甚或穿著制服，雖非執(zhí)行職務(wù)，警察機關(guān)對部屬應(yīng)有監(jiān)督之責(zé)任”。[8]如果監(jiān)督不到位，就可能承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）承擔(dān)法律責(zé)任的情形

1.警察應(yīng)當(dāng)攜帶槍支而未攜帶

主要包括兩類情形：（1）基于主觀原因不愿攜帶。警察不愿攜帶槍支的主觀原因主要有：第一，擔(dān)心攜帶槍支后因掌握不準(zhǔn)使用槍支的條件而造成不應(yīng)有的傷亡，或者擔(dān)心所攜帶的槍支被盜、被搶、丟失而承擔(dān)法律責(zé)任。第二，警察對事后報告程序存在認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為報告會給自己帶來麻煩，為免于報告，寧愿不攜帶槍支。警察不愿攜帶槍支的上述主觀原因，有些是由于制度設(shè)計上的不足導(dǎo)致的，例如，“刀

槍入庫”政策的長期存在以及報告程序過于繁瑣等；有些則是由于警察職責(zé)履行不到位造成的，例如，長期穩(wěn)定的治安環(huán)境導(dǎo)致警察思想麻痹和行動懈怠。由于警察主觀原因而不攜帶槍支實質(zhì)上是一種放棄職責(zé)的瀆職行為。（2）基于客觀原因無法攜帶。這里的客觀原因是指警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)配發(fā)而沒有配發(fā)槍支，或者雖然配發(fā)了槍支，但由于保管制度不科學(xué)，警察在緊急情況下取不出，執(zhí)行危險任務(wù)時無槍可以攜帶。

2.警察不應(yīng)當(dāng)攜帶槍支而攜帶

這是指警察違反禁止、限制攜帶槍支的規(guī)定而攜帶槍支，其實質(zhì)是濫用職權(quán)。

（四）完善警察攜帶槍支法律責(zé)任制度

在當(dāng)前警察普遍攜帶槍支執(zhí)勤執(zhí)法的形勢下，立法者應(yīng)高度重視對攜槍責(zé)任的設(shè)定和追究，提高警察攜帶槍支的法律意識、責(zé)任意識，有效減少警察違法違紀(jì)行為，提高公眾對警察武裝化的認(rèn)可度，進而避免因警察違法攜帶槍支行為增多而迫使制度重返“刀槍入庫”的老路。為此，需要進一步完善警察攜帶槍支的法律責(zé)任。

1.明確“其他嚴(yán)重后果”的范圍

《規(guī)范》第27條規(guī)定：“人民警察在執(zhí)勤執(zhí)法時，按照本規(guī)范應(yīng)當(dāng)佩帶槍支而未佩帶的，對其本人及所屬配槍部門負(fù)責(zé)人視情給予批評教育；造成人民警察傷亡或者其他嚴(yán)重后果的，對負(fù)有責(zé)任的人員依照有關(guān)規(guī)定予以追責(zé)?！钡?，因警察未攜帶槍支無法有效制止犯罪行為，導(dǎo)致無辜人員受到犯罪行為的侵害而造成傷亡，是否屬于可以追責(zé)的“其他嚴(yán)重后果”，目前尚不明確。筆者認(rèn)為，“其他嚴(yán)重后果”應(yīng)當(dāng)包括“無辜人員傷亡”，這有利于督促警察機關(guān)履行保障職責(zé)，督促警察依法履行攜帶和使用槍支的職責(zé)。因此，有必要將此條修改為：“造成人民警察、無辜人員傷亡等嚴(yán)重后果的，對負(fù)有責(zé)任的人員依照有關(guān)規(guī)定予以追責(zé)?！?/p>

2.明確警察機關(guān)的責(zé)任

根據(jù)《規(guī)范》第27條的規(guī)定，承擔(dān)責(zé)任的主體僅為警察個人，而不包括警察機關(guān)。筆者認(rèn)為，該條中的“嚴(yán)重后果”雖是犯罪行為造成的，但警察機關(guān)公務(wù)用槍管理保障不力或攜帶槍支制度落后也是導(dǎo)致嚴(yán)重后果發(fā)生的重要原因，警察機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。例如，對警察應(yīng)當(dāng)攜帶而客觀上無法攜帶槍支導(dǎo)致未能有效保護公民合法權(quán)益的，警察機關(guān)應(yīng)對受害公民給予行政補償。理由是：公民本應(yīng)得到警察救助，但警察未攜帶槍支而無法實施有效救助，雖然受害公民的損失是由犯罪分子的犯罪行為直接造成的，但警察機關(guān)存在過錯，且其過錯與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，因而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。明確警察機關(guān)的責(zé)任，有助于警察機關(guān)認(rèn)真落實公務(wù)用槍管理保障的各項制度。

3.明確規(guī)定免責(zé)條款

美國斯普林菲爾德警察局政策規(guī)定：“警察不執(zhí)勤時，如果警察選擇不攜帶手槍，那么在其攜帶手槍時應(yīng)當(dāng)參與的行動發(fā)生時，其不參與行動，不受紀(jì)律處分?！边@是一項免責(zé)條款，它有助于解除警察的后顧之憂，保障警察執(zhí)法的安全權(quán)益。當(dāng)前，我國尚缺乏類似的規(guī)定，可借鑒域外經(jīng)驗，確立警察非工作時間未攜帶槍支可不參與武裝執(zhí)法行為的規(guī)則，從而加強警察執(zhí)法安全的保障力度。

[1][4][5]瞿志文.維和警察防暴隊迎戰(zhàn)原則探析[J].武警學(xué)院學(xué)報,2008(1):32.

[2]Philip C.Stenning.PoliceUseof Force and Human Rights，Crim inology Research Centre，Simon Fraser University,Canada.P40.

[3][7]Carrying of Firearms and Use of Force for Law Enforcement and Security Duties[EB/OL].http://www.docin.com/p-1313441-382.htm l,2016-05-20.

[6]Joseph B.Kuhns,Johannes Knutsson.PoliceUse of Force:A Global Perspective,Praeger,2010:96.

[8]李英生.警械使用條例實務(wù)——建構(gòu)使用警械安全工程[M]. 2004:250.

【責(zé)任編校：劉菲】

Legal Regulation on Police Behavior of Carrying Firearms in China

Xu Dantong
（The Chinese People's Armed Police Force Academy,Langfang 065000,China）

Policebehavior of carrying firearms,as a constituent part of behaviorof using firearms,is the prem ise of discharging firearms,so it should be subjected to legal regulation.In this regard,detailed provisions on it should be specially made.Key content tobe regulated are theconditions,theproceduresand the legalresponsibility of carrying firearmsby police.The purpose of regulating police behavior of carrying firearms is to control thepower ofusing force right from the source,make the carriage of firearms to play its due role,at the meantime reduce its risk.

Police;Carrying Firearms;Legal Regulation

D912.1

A

1673―2391(2016)06―0071―07

2016-09-28

徐丹彤（1970—），男，河北平泉人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為刑事訴訟法學(xué)和行政法學(xué)。

河北省社會科學(xué)基金項目“我國警察槍支使用行為立法規(guī)制研究”（HB15FX002）的階段性成果。