李松

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考問農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的成長困惑

李松

發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，有利于延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)

當(dāng)下，都市休閑農(nóng)業(yè)等各類農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)正茁壯成長。但在其成長過程中，隨著與資本、勞力、土地等要素日益緊密結(jié)合，一些政策困惑也表現(xiàn)了出來：有的都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目無法取得用地指標(biāo)，打起了土地政策“擦邊球”；有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策“落地”效果不佳；有的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在土地上積累了大量固定資產(chǎn)，卻無法成為有效抵押物……改革思維下，如何應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的成長困惑？

都市農(nóng)業(yè)缺用地指標(biāo)，“擦邊球”怪相頻現(xiàn)

山前綠樹成蔭、景觀廊道、亭臺(tái)水榭繞湖而建，景色宜人；山腳下占地1畝多的花卉植物區(qū)呈現(xiàn)鄉(xiāng)村民居風(fēng)格，古色古香，配套主題餐廳，可供游客用餐、娛樂；山上400多畝林地栽種楊梅、櫻花等，可供采摘、觀賞……重慶某區(qū)一農(nóng)業(yè)觀光園建于2012年，業(yè)主累計(jì)投入3000多萬元，以特色效益農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，配套發(fā)展休閑旅游。

經(jīng)過多年投入，項(xiàng)目已成熟。但業(yè)主張?zhí)煨?化名)坦言，自己心里總是不踏實(shí)，原因就在于觀光園以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)的名義，搞起了主題餐廳和住房，打了用地政策“擦邊球”。

張?zhí)煨抡f：“流轉(zhuǎn)之前，觀光園的地大多是撂荒的，由于流轉(zhuǎn)租金比較高，農(nóng)戶默認(rèn)了我們修房的行為，但是土地流轉(zhuǎn)有期限，農(nóng)地改變用途也違規(guī)。合同一到期，農(nóng)民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執(zhí)法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦？”

相比以農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施的名義直接建房，有的項(xiàng)目做法更“巧妙”些。在重慶某農(nóng)家樂，有10多座木質(zhì)“農(nóng)家旅舍”環(huán)湖而建，建筑物離地一兩米，使用鋼架作支撐。農(nóng)家樂負(fù)責(zé)人說：“之所以要挑空建房，就是因?yàn)檎咭?guī)定農(nóng)業(yè)用地不能改變用途和性質(zhì)，農(nóng)旅配套又必須建接待設(shè)施。權(quán)衡政策邊界和現(xiàn)實(shí)需求，離地挑高建木房風(fēng)險(xiǎn)較小。如果政府來查，我們拆房、復(fù)墾的成本也低些。”

都市觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地“擦邊球”問題多發(fā)，既與項(xiàng)目投入不規(guī)范、踩用地紅線有關(guān)，也有一些合理的建設(shè)用地需求無法得到滿足，迫使不少人選擇“繞著政策走”。

“發(fā)揮農(nóng)業(yè)休閑、觀光、旅游功能，延長產(chǎn)業(yè)鏈，建設(shè)配套用房和設(shè)施有客觀需求。但農(nóng)業(yè)建設(shè)用地管控嚴(yán)格，觸碰紅線，風(fēng)險(xiǎn)很大。”重慶兩江藝龍實(shí)業(yè)發(fā)展公司流轉(zhuǎn)了2000多畝土地，發(fā)展花卉苗木和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品。總經(jīng)理尹詩麟說：“公司曾打算依托有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植，發(fā)展采摘體驗(yàn)、觀光旅游項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品附加值能大幅提升，就因?yàn)橛玫刂笜?biāo)沒法落地，配套設(shè)施建不了，最后不得不放棄?！?/p>

大戶補(bǔ)貼政策難“落地”，固定投資變“死資產(chǎn)”

都市觀光農(nóng)業(yè)成長需要用地指標(biāo)，規(guī)?；Z食生產(chǎn)則需要政府補(bǔ)貼扶持。在重慶，不少農(nóng)民反映，種糧大戶補(bǔ)貼在“落地”時(shí)有不少問題。

為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、抵消成本上漲對(duì)種糧的不利影響，近年來重慶實(shí)施種糧大戶補(bǔ)貼，規(guī)模50畝至100畝的，每畝補(bǔ)貼160元；100畝以上的，每畝補(bǔ)貼230元。在基層，大戶補(bǔ)貼卻遭遇散戶分利的現(xiàn)實(shí)尷尬：流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民雖不種糧，卻也要求比照其他種糧農(nóng)民所能享受的農(nóng)資補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等，分享大戶補(bǔ)貼資金。

“這些年國家出臺(tái)不少補(bǔ)貼政策，種糧農(nóng)民打心眼里歡迎。可補(bǔ)貼是按承包面積，補(bǔ)給土地承包者，并非我們這些實(shí)際耕作人?！绷浩娇h種糧大戶胡永剛說，村里農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包給我們，除了能收取租金外，補(bǔ)貼款還要切一塊返還給農(nóng)民。不種糧的能得到150元/畝，種糧的只有10元/畝，這對(duì)我們這些堅(jiān)持務(wù)農(nóng)的人積極性多少有些挫傷。

“惠農(nóng)政策實(shí)施的效果，既取決于政府資金投入的力度和范圍，又受到農(nóng)民之間利益關(guān)系和農(nóng)地權(quán)利關(guān)系的影響。例如，在土地流轉(zhuǎn)中，雖然土地使用、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給了大戶，但散戶農(nóng)民依然保有土地承包權(quán)，在農(nóng)村契約約束力不強(qiáng)的背景下，如果大戶不能滿足散戶的利益訴求，散戶就很可能收回土地?！敝貞c墊江縣農(nóng)委副主任劉寶凡說，政府要求“誰種糧誰得補(bǔ)貼”，基層落實(shí)難度很大。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)入土地的大戶和散戶之間實(shí)際上存在著利益博弈，大戶要租到土地，通常要以返還部分補(bǔ)貼資金為前提。

除了涉農(nóng)補(bǔ)貼外，現(xiàn)行的一些農(nóng)村金融政策也不利于農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)成長。例如，隨著各地土地流轉(zhuǎn)加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套建設(shè)了越來越多的附屬設(shè)施和生產(chǎn)管理用房，然而由于沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，這些“沉淀”在土地上的資產(chǎn)，已引起農(nóng)業(yè)大戶普遍擔(dān)憂。

重慶江津現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)從2008年建設(shè)以來，已入駐農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)超過50家，形成了優(yōu)質(zhì)糧油、晚熟柑橘、花卉苗木等特色產(chǎn)業(yè)。“一方面農(nóng)業(yè)發(fā)展缺資金，另一方面即便有資金投入，也難以獲得保障，無法融資循環(huán)，成了‘死資產(chǎn)’?！闭劦睫r(nóng)業(yè)項(xiàng)目的融資瓶頸，園區(qū)管委會(huì)劉玉鐘說，為了解決這個(gè)問題，政府也想了不少“土辦法”，例如根據(jù)鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施、林木、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施等不同投資項(xiàng)目，區(qū)級(jí)涉農(nóng)部門可以給企業(yè)出具投資證明，以降低銀行貸款門檻。即便有這些措施，金融機(jī)構(gòu)仍不認(rèn)可農(nóng)業(yè)投資形成的固定資產(chǎn)是有效抵押物，融資依然困難。

優(yōu)化政策框架，打破尷尬現(xiàn)狀

現(xiàn)階段農(nóng)村土地、金融、補(bǔ)貼等政策事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展，政策調(diào)整、優(yōu)化“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。在業(yè)內(nèi)人士看來，要解決農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)成長中的這些政策困惑，需要立足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況，分類施策，對(duì)癥下藥。

以農(nóng)村土地建設(shè)利用為例，應(yīng)該出臺(tái)專門的政策文件，一方面凸顯政策的“規(guī)范和引導(dǎo)”作用，堅(jiān)持紅線思維，設(shè)定耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民利益分配等底線，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求，明確經(jīng)營方向；另一方面，劃定一定比例的土地利用指標(biāo)，專門用于滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。

同時(shí)，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投入必定越來越大，相關(guān)產(chǎn)權(quán)的明晰需要決策者通盤考慮。據(jù)了解，為了推動(dòng)農(nóng)村固定資產(chǎn)明晰權(quán)屬，重慶、山東等地政府部門已開始試點(diǎn)探索給投資業(yè)主頒發(fā)相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證明，確定資產(chǎn)投資額度、面積、有效期限等產(chǎn)權(quán)屬性。但這些規(guī)定是國家層面相關(guān)法律、政策并未作出調(diào)整背景下作出的，屬于地方政府自發(fā)探索行為，有的不規(guī)范、不完善。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前正在推進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，既應(yīng)該明確土地本身的權(quán)屬關(guān)系，也應(yīng)明晰附著在土地上的固定資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，通過制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，進(jìn)一步回答農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施和生產(chǎn)管理用房等固定資產(chǎn)如何確權(quán)、如何進(jìn)行價(jià)值評(píng)估和能否進(jìn)行抵押融資等問題，以真正穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關(guān)注