王德福

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

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市場化抑或政策性：農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐邏輯與反思

王德福

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

摘要：賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的主要內(nèi)容之一，其目的是發(fā)揮農(nóng)地的杠桿融資效應(yīng)，激活農(nóng)村金融市場。各地實踐的農(nóng)地抵押貸款模式卻普遍存在農(nóng)地抵押作用弱而政策性強的特點，說明農(nóng)地抵押的市場化存在內(nèi)在缺陷，而更加依靠行政力量推動。行政強推的農(nóng)地抵押實踐同時存在一定的政策扭曲和風(fēng)險，不宜盲目大面積推廣。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；市場化

一、引論

一直以來，農(nóng)民融資難、貸款難被認(rèn)為是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要因素[1]。缺少有效抵押物被視為導(dǎo)致農(nóng)民貸款難的主要原因[2](p212)，而充分賦予農(nóng)村資源以抵押權(quán)能、撬動金融資本，從而培育健康的農(nóng)村金融市場便成為公認(rèn)的解決問題之道。

在農(nóng)村資源中，土地和房屋存量豐富，但一直被作為農(nóng)民的社會福利和社會保障，未能充分發(fā)揮財產(chǎn)功能，包括抵押擔(dān)保功能，成為“沉睡的財富”。黨的十八屆三中全會明確提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！薄百x予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”“慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2014年中央1號文件提出允許以承包土地的經(jīng)營權(quán)為抵押向金融機構(gòu)融資，并提出慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。同年七月，銀監(jiān)會與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文要求各金融機構(gòu)“穩(wěn)妥推動開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，主動探索土地經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)新產(chǎn)品”?？梢?，國家層面已經(jīng)為地方開展相關(guān)改革試驗提供了充分的政策依據(jù)。

作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗區(qū)，成渝地區(qū)從2010年啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試驗。2011年以來農(nóng)業(yè)部先后兩輪啟動58個農(nóng)村改革試驗區(qū)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革是上述地區(qū)基本試驗內(nèi)容之一。此外，寧夏同心、福建明溪等地也分別自主開展了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗。對于這些地方實踐，各方大多給予積極肯定的評價，認(rèn)為獲得抵押權(quán)能后，土地資源被激活，金融資本被引入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，是解決農(nóng)村信貸約束的有效途徑，充分證明了市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的優(yōu)越性。筆者及所在研究團隊于去年底今年初對全國農(nóng)村改革試驗區(qū)S市進行了為期半個月的調(diào)查，充分考察了該市土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中的實踐成效以及困境。我們發(fā)現(xiàn)，目前各地的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐與理論預(yù)設(shè)和政策預(yù)期還存在一定距離，其所取得的所謂成效非但不能充分證明土地承包經(jīng)營權(quán)抵押激活了農(nóng)村金融市場，反倒從某種意義上證實了“市場失靈”，或者說，在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中發(fā)揮決定作用的并非市場因素，而是另有原因。本文將以S市的案例經(jīng)驗為基礎(chǔ)，綜合考察全國其他地區(qū)的主要經(jīng)驗，在比較研究基礎(chǔ)上，揭示土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐模式及其市場本質(zhì)，分析農(nóng)地抵押中政府與市場的效度與限度，在此基礎(chǔ)上對地方性的改革路徑提出若干反思和建議。

二、農(nóng)地抵押中的“市場不足”

各地探索的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押分為直接抵押和間接抵押兩種形式[3]。直接抵押就是農(nóng)戶直接以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行獲得貸款，間接抵押則是由第三方為農(nóng)戶提供擔(dān)保獲得銀行貸款，第三方主要有合作社或擔(dān)保公司等，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給第三方，若逾期不能還款，第三方可以通過處置農(nóng)戶抵押的土地追償欠款。仔細(xì)辨析上述兩種抵押模式的實踐機制，有助于我們真正認(rèn)識到農(nóng)地抵押市場的真實邏輯。

（一）農(nóng)地抵押的實踐機制。

1.直接抵押。從表面看來，直接抵押最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的改革意圖，并且，從直接抵押的授信額度中也最能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押價值，進而發(fā)現(xiàn)其限制因素。S市的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押均采取直接抵押模式，該市規(guī)定只有在市級正規(guī)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)辦理鑒證書的土地承包經(jīng)營權(quán)①才可以到金融機構(gòu)抵押貸款。土地承包經(jīng)營權(quán)的授信額度一般為資產(chǎn)評估機構(gòu)給出的評估價值的40%-60%。不過，與其他地區(qū)一樣，實踐中沒有發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)單獨抵押的案例，實際抵押中，土地承包經(jīng)營權(quán)往往與其他抵押物或信用等聯(lián)合使用。據(jù)此，又可將其進一步細(xì)分為如下兩種亞類型：

（1）“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+信用”模式。這種模式的具體做法是，金融機構(gòu)依據(jù)貸款人在其業(yè)務(wù)往來中的信用記錄確定是否放貸，土地承包經(jīng)營權(quán)并非放貸的決定因素，而“只是作為貸款增信的一種方式”[4]。換句話說，土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)揮的是一種“錦上添花”的作用：有它，貸款人可以額外獲得少量貸款，沒有它，貸款人還是可以憑借其信用記錄獲得一定的授信額度。這種貸款模式實際上還是金融機構(gòu)早已開展的信用貸款，初始授信額度比較低，隨著信用記錄積累而變動。但是，由于該業(yè)務(wù)在實際操作中風(fēng)險難以控制，S市的涉農(nóng)金融機構(gòu)已經(jīng)非常謹(jǐn)慎。當(dāng)然，這種模式的服務(wù)對象也比較狹窄，貸款人幾乎都是家庭農(nóng)場主或者農(nóng)民合作社的法定代表人。程郁等人發(fā)現(xiàn)湖南瀏陽等地的信用評價主要是基于信用村、信用戶的建設(shè)，依托村委會的信用評議和信貸聯(lián)絡(luò)員來實現(xiàn)，并采取“村集體授信、整村批發(fā)貸款”的方式[4]。他們沒有介紹這種信用評價的缺陷，筆者以為，這種方式其實蘊藏著很大的金融風(fēng)險。金融機構(gòu)對村委會和信貸聯(lián)絡(luò)員的監(jiān)督成本是非常高的，而且，發(fā)生金融風(fēng)險后，金融機構(gòu)如何與村委會或信貸聯(lián)絡(luò)員分擔(dān)呢？我們在S市沒有發(fā)現(xiàn)采用這種模式成功貸款的案例，相反，金融部門對開展此類業(yè)務(wù)極為謹(jǐn)慎。

（2）“土地承包經(jīng)營權(quán)+其他抵押物”模式。這種模式在實踐中比較普遍，S市絕大多數(shù)抵押案例都是采取這種模式，有學(xué)者稱之為“組合擔(dān)?！盵3]。其他抵押物中比較常見的有房產(chǎn)、地上附屬物、農(nóng)機具等，當(dāng)然這些物品必須能夠抵押，比如房產(chǎn)必須是城市中兩證齊全的房子②。設(shè)置其他抵押物的作用就是為了降低單一土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險，這

①該市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)負(fù)責(zé)人說，根據(jù)“三權(quán)分置”原則，鑒證書實際上發(fā)揮著土地經(jīng)營權(quán)證的作用，但由于法律上并未明確提出“土地經(jīng)營權(quán)證”的說法，作為一家市場交易機構(gòu)，目前也不具備頒發(fā)權(quán)證的資格。該機構(gòu)并非完全意義上的市場機構(gòu)，而是由政府出資的公益性機構(gòu)，所以，其頒發(fā)的土地流轉(zhuǎn)鑒證書實際上是從地方政府那里獲得了該市區(qū)域內(nèi)的抵押權(quán)限。

②農(nóng)民自住的房屋是否可以抵押還是一個在理論、政策和實踐中都存在很大爭議的問題，除非是專門的農(nóng)房抵押試點，否則，農(nóng)房不被認(rèn)可為有效抵押物。在所有組合擔(dān)保模式中，都不存在用農(nóng)房做抵押物的情況。些抵押物的變現(xiàn)能力都比土地要高，除了產(chǎn)權(quán)非常明晰外，更關(guān)鍵的是流動性強，便于交易處置。經(jīng)過專業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)評估以后，金融機構(gòu)給出的授信額度來自土地和其他抵押物兩部分，而且實踐中，來自其他抵押物的授信額度有可能高于土地。另外，金融機構(gòu)的決策并不完全取決于組合抵押物的評估價值，還會綜合考察貸款人的信用狀況、經(jīng)營能力等。

案例1.S市著名的新原生態(tài)旅游有限公司流轉(zhuǎn)3000畝耕地從事鄉(xiāng)村休閑游，2014年景區(qū)升級缺少資金，在當(dāng)?shù)卣С窒乱酝恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押在農(nóng)商行貸款5000萬元，是S市最大一筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款項目。資產(chǎn)評估中，公司所有的林權(quán)評估為3000萬元，公司不動產(chǎn)（包括位于旅游區(qū)內(nèi)的辦公用房和老總在城里的房產(chǎn)等）評估為2000萬元，3000畝土地評估為2000萬元。該公司之所以能夠獲得如此之高的授信額度，原因是公司與農(nóng)商行建立了長達十年的業(yè)務(wù)關(guān)系，授信額度從最初的幾十萬增長到一個億，且該公司老總是S市著名的地產(chǎn)商，實力雄厚。

案例2.利鄉(xiāng)農(nóng)機專業(yè)合作社是S市著名的國家級示范專業(yè)合作社，目前流轉(zhuǎn)土地已達5000畝，其中有2000畝辦理了土地流轉(zhuǎn)鑒證書，擁有數(shù)十臺大型農(nóng)機具。2014年合作社上馬水稻全程機械化項目，資金缺口還有一百多萬。計劃用2000畝土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)機具等聯(lián)合抵押，向銀行申請貸款，卻遭到了銀行拒絕。銀行方面給出的理由是暫停為合作社辦理抵押貸款業(yè)務(wù)。理事長透露說，真實原因是該市另外一家合作社曾以土地經(jīng)營權(quán)和理事長個人房產(chǎn)從銀行貸款200萬元。但后來合作社經(jīng)營遇到重大挫折，無法還款，銀行無法處理合作社的土地，所以現(xiàn)在非常謹(jǐn)慎。利鄉(xiāng)合作社以前的兩筆共40萬元貸款都是用理事長個人房產(chǎn)抵押貸到的。也就是說，合作社只能繼續(xù)以理事長個人房產(chǎn)抵押獲得幾十萬元貸款，而2000畝土地經(jīng)營權(quán)甚至連幾十萬元都貸不到。

對于金融機構(gòu)來說，是否放貸主要取決于貸款人的個人實力和其他有效抵押物的價值，土地承包經(jīng)營權(quán)在抵押貸款中既非充分條件，也非必要條件。即使發(fā)揮了作用，一般也是錦上添花，其獲得的授信額度在總額中占比相對較小。

2.間接抵押。間接抵押模式的特點是貸款人不與金融機構(gòu)發(fā)生直接貸款業(yè)務(wù)關(guān)系，而是經(jīng)由第三方為中介滿足融資需求。土地承包經(jīng)營權(quán)充當(dāng)了貸款人與第三方之間的抵押功能。間接抵押中最主要是反擔(dān)保形式。所謂反擔(dān)保，一般來說就是貸款人將土地抵押給第三方（即反擔(dān)保），通過第三方的擔(dān)保向金融機構(gòu)貸款，若逾期不能償還，則由第三方代為還款，第三方則通過處置貸款人抵押的土地獲得補償，債務(wù)償清后，土地仍歸貸款人。第三方為貸款人向金融機構(gòu)擔(dān)保貸款時提供的擔(dān)保物是房產(chǎn)或其他容易變現(xiàn)的常規(guī)財產(chǎn)。根據(jù)第三方的性質(zhì)，反擔(dān)保又可進一步分為兩種亞類型：①“貸款人+公司”模式。提供擔(dān)保的公司既有專門的擔(dān)保公司，如重慶的興農(nóng)融資擔(dān)保公司、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等，也有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。②“貸款人+政府擔(dān)保機構(gòu)”。這種模式中發(fā)揮擔(dān)保作用的第三方機構(gòu)是由政府財政設(shè)立的國有擔(dān)保公司，實際上，成渝等地的擔(dān)保公司雖然單獨注冊，本質(zhì)上也靠政府財政支持。在這種模式中，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押風(fēng)險由第三方承擔(dān)，金融機構(gòu)的直接風(fēng)險要比直接抵押小得多?？梢?，間接抵押模式對第三方的風(fēng)險承擔(dān)能力要求較高，其運作成功否與，關(guān)鍵取決于第三方能否從中獲得正收益。在各地實踐中，無論是市場化擔(dān)保公司還是政府出資的擔(dān)保公司，都離不開政府的財政支持。

（二）農(nóng)地抵押的“市場不足”。

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前各地實踐中采取的農(nóng)地抵押模式本質(zhì)上都是變相抵押，而非理論和政策設(shè)計中的農(nóng)地單獨抵押，也就是說，農(nóng)地還不能像房產(chǎn)等常規(guī)抵押物一樣發(fā)揮獨立的抵押功能，而必須通過組合擔(dān)?；蚍磽?dān)保等方式，通過其他有效抵押物或第三方擔(dān)保才能發(fā)揮作用。組合擔(dān)保和反擔(dān)保顯然扭曲了農(nóng)地抵押的政策初衷。農(nóng)地抵押要解決的是缺乏其他有效抵押物的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資問題，但實踐中，經(jīng)營主體卻仍然不得不主要依靠其他抵押物或者尋找第三方擔(dān)保這種方式貸款，農(nóng)地抵押對他們來說非但沒有降低融資難度，反而增加了不必要的成本。在組合擔(dān)保中，若經(jīng)營主體本就具有房產(chǎn)等有效抵押物，則農(nóng)地能否抵押對他們來說就沒有太大意義。在反擔(dān)保中，尋找第三方的成本可能并不比通過其他方式貸款更少。因此，我們在S市的調(diào)查中，許多經(jīng)營主體對農(nóng)地抵押貸款并不看好，特別是家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，他們?nèi)匀恢饕ㄟ^民間借貸的途徑解決融資問題。

研究者往往將農(nóng)地抵押有效性不足歸結(jié)為權(quán)能缺陷，即現(xiàn)行法律和制度障礙。各地的改革試驗并不支持這種簡單化的歸因。實際上各地都通過地方性法規(guī)的形式賦予了農(nóng)地抵押權(quán)，盡管由于國家相關(guān)法律尚未修改，地方法規(guī)的有效性仍顯不足，但是，一些研究和實踐經(jīng)驗都表明，農(nóng)地抵押的有效性主要是由于自身缺陷，而非產(chǎn)權(quán)制度[5]。在限制農(nóng)地抵押市場的諸多因素中，農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計需要是三大基礎(chǔ)性因素。在這三大基礎(chǔ)性因素沒有徹底改變的情況下，農(nóng)地抵押市場是很難建立起來的。

實際上，目前各地非但沒有建立起有效的農(nóng)地抵押市場，反倒進一步強化了行政干預(yù)色彩。這表現(xiàn)在三個方面，首先政府是法律制度改革的主要推動者。其次，許多農(nóng)地抵押都是政府直接促成的，地方政府為樹立改革示范或者支持某些經(jīng)營主體，會直接介入具體業(yè)務(wù)。最后，也是最主要的方面，目前農(nóng)地抵押的風(fēng)險化解基本完全依靠政府而非市場。在現(xiàn)有的改革實踐中，政府出資設(shè)立擔(dān)保公司或風(fēng)險基金非常普遍，比如成都市由市級財政出資設(shè)立3000萬元風(fēng)險基金承擔(dān)80%的風(fēng)險，而銀行只需承擔(dān)20%。湖南衡陽則由市財政出資100萬元設(shè)立保險補償基金，目的是給銀行金融安全加上一道“防火墻”。實際上，政府財政實力已然成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險（僅僅是經(jīng)濟風(fēng)險）承受能力的基本保障。換句話說，其實各方都充分認(rèn)識到僅靠市場無法承擔(dān)全部風(fēng)險，而風(fēng)險化解能力又是決定金融市場有效性的基本指標(biāo)，相比之下，在城市工商業(yè)貸款中，政府出資建立擔(dān)保公司或者風(fēng)險基金并不常見，市場化程度非常高。吊詭的是，幾乎所有研究者在討論農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險化解時都建議政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，歸根到底都是由政府財政兜底[6]。在成熟的市場中，政府的作用是彌補市場失靈的缺陷。顯然，在農(nóng)地抵押中，政府承擔(dān)金融風(fēng)險并非僅僅是兜底，而是決定了整個市場能否運行。

三、行政干預(yù)的扭曲與風(fēng)險

在一個本就市場化不足的領(lǐng)域通過行政力量強推，很容易違背市場規(guī)律，并造成比較一定程度上的政策偏離，甚至引發(fā)一些風(fēng)險。S市出現(xiàn)多個行政干預(yù)的農(nóng)地抵押貸款案例，但實際效果大多適得其反。

案例3.興農(nóng)家庭農(nóng)場。興蘭是S市某縣遠(yuǎn)近聞名的種西瓜能手，之前種植規(guī)模多在10-15畝。2009年，政府為宣傳推動土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)專門找到興蘭，讓其帶頭做示范。當(dāng)時銀行并不愿意，怕有風(fēng)險。后來縣委領(lǐng)導(dǎo)出面，銀行才最終同意。市領(lǐng)導(dǎo)建議興蘭貸款50萬元，但她覺得太多，想先貸30萬元試試。貸款需要一定面積的土地流轉(zhuǎn)鑒證書，興蘭就流轉(zhuǎn)了165畝土地。貸款利息每年兩萬，政府兩年貼息9000元，但興蘭如今還欠15萬元。原因在于興蘭的農(nóng)場連年遭遇經(jīng)營困境。第一年種棉花，天氣不好加上人工成本過高，虧本。第二年種西瓜，遇到大雨，幾乎絕收。第三年，興蘭心灰意冷，將土地還給了農(nóng)戶。如今年近60的興蘭背負(fù)著數(shù)十萬元債務(wù)，非常懊悔和痛苦。去年銀行起訴了她，興蘭感嘆到：“貸款是害人的事兒，建議政府不要搞這個事兒。貸款政策害人，建議不要搞貸款?！?/p>

案例4.利農(nóng)合作社。2009年，利平與弟弟和其他五人合股成立利農(nóng)合作社。2011年，同樣受政府要樹立一個合作社貸款示范的推動，用2335畝土地流轉(zhuǎn)鑒證書抵押貸款200萬元。貸款期限三年，享受政府貼息。利平坦承了2335畝的“真相”：“當(dāng)時政府規(guī)定合作社申請項目至少1000畝，我就報了1035畝，他們（政府工作人員）認(rèn)為太少，我就回去簽了1000畝的假合同，增加到2035畝，他們又加了300畝，變成了2335畝。實際上，我們合作社連1000畝都不到?！倍?，利平還過一次40萬元后，就再沒還款。利農(nóng)合作社同樣面臨經(jīng)營不善的問題。2009年種植冬瓜包菜等，由于行情不好，價格波動太大，虧本。遂改種辣椒、茄子和西紅柿等，但經(jīng)營狀況仍無改善。2010年開始，利平陸續(xù)將土地分包給別人種植。五個股東也全部退出，目前合作社只剩他兄弟二人。利平說“沒想到搞農(nóng)業(yè)會虧這些”。對于貸款的事，利平說：“很后悔貸款。當(dāng)時都60歲了，沒有資格在貸款合同上簽字，但因為是試點，才能貸款成功?！薄八麄儯ㄣy行）想把土地經(jīng)營權(quán)拿走，但他們是拿不走的。農(nóng)民的土地租金是一年一付，不是一次性買斷，他們還要付租金。二次流轉(zhuǎn)中間差價少，銀行也從中賺不到什么錢?！碑?dāng)然，由于利平是政府樹立的典型，銀行也不能起訴他，利平也想過申請破產(chǎn)，但這樣會給政府造成不良影響，“（成了反面教材）哪個人再敢搞呢？就起了反作用了”。

案例5.乾坤農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司。該公司是S市某縣作為重點項目引進的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，老總主業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)，2007年在該縣流轉(zhuǎn)5000畝土地從事蘆筍種植①5000畝是該公司對外宣稱的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)孛襟w也是如此報道的。實際上，該縣農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人告訴我們，該公司實際流轉(zhuǎn)面積只有3000畝，目前有至少接近一半荒棄，調(diào)查時我們進行了實地考察，發(fā)現(xiàn)該公司實際用于蔬菜種植的面積只有500畝左右?？浯笸恋亟?jīng)營規(guī)模是許多農(nóng)業(yè)企業(yè)的慣常做法，其中自然有套取政府財政補貼和獎勵的動機。，但蘆筍市場行情不佳，該公司從2010年開始改種其他蔬菜，并在政府財政支持下發(fā)展上千畝設(shè)施大棚，但蔬菜行情波動太大，連年虧損。在地方政府支持下，2010年該公司以1500畝土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，銀行放貸時綜合考察了業(yè)主其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營狀況，加上老總的房產(chǎn)，再加上地方政府打造示范典型的行政壓力，給予其1000萬元貸款。2013年5月貸款到期，但直到我們調(diào)查時，乾坤農(nóng)業(yè)仍然沒有還款。該縣農(nóng)商行負(fù)責(zé)人坦言，這筆貸款已基本淪為壞賬。

筆者之所以不厭其詳引述三個案例，是想通過它們折射三種主要新型經(jīng)營主體的遭遇。對于他們來說，擴大生產(chǎn)規(guī)模、改善生產(chǎn)條件和提高生產(chǎn)技術(shù)等方面的資金需求顯然比普通農(nóng)戶高得多。這與一些調(diào)查的結(jié)果是一致的[7]。事實上，在沒有農(nóng)地抵押貸款之前，S市的新型經(jīng)營主體主要是通過民間借貸或者房產(chǎn)抵押解決融資問題。但是，由于經(jīng)常性地遭遇自然風(fēng)險或市場風(fēng)險，投資回報率很低，且周期非常長，因此，幾乎所有新型經(jīng)營主體年年面臨資金周轉(zhuǎn)問題，借新款還舊款是非常普遍的。加上許多新型經(jīng)營主體原本并非從事農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律很不熟悉，只是在政府鼓勵下，多少有些盲目地進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，所以難免出現(xiàn)決策失誤和經(jīng)營挫折。綜合影響下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資金投入幾乎變成無底洞，融資難也就成了常態(tài)。

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系被認(rèn)為是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要內(nèi)容，大力扶持新型經(jīng)營主體便成為地方政府的普遍策略。除了提供各種優(yōu)越條件幫助新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地擴大經(jīng)營規(guī)模，以及給予大量資金支持和項目支持外，如何解決他們的融資難問題就成為地方政府推動農(nóng)地抵押貸款的主要目的。換句話說，雖然這些改革是以解決農(nóng)民貸款難、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入為話語實施的，但在實際操作中，并無普通農(nóng)戶直接受益，這種情況不止出現(xiàn)在S市，而是幾乎所有實施農(nóng)地抵押貸款地區(qū)的普遍現(xiàn)象。

各地通過行政力量推動農(nóng)地抵押貸款、扶持新型經(jīng)營主體存在兩個不容忽視的問題：一是一定程度上脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展實際。S市政府扶持典型，目的是發(fā)揮示范意義，帶動同類經(jīng)營主體。實際上，上文所述三個經(jīng)營主體在獲得政府支持時都還很不成熟。興蘭原本只是普通“中農(nóng)”，十幾畝種植規(guī)模已是其家庭經(jīng)營的極限，這是其在長期實踐中摸索形成的控制成本收益最佳的規(guī)模。在政府強推下盲目擴大規(guī)模，但很明顯，從十幾畝到上百畝并非只是經(jīng)營規(guī)模擴大，而是與家庭經(jīng)營大相徑庭的經(jīng)營模式，興蘭顯然還沒來得及適應(yīng)過來就已經(jīng)血本無歸了。乾坤農(nóng)業(yè)公司的老總從無農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗卻一下子經(jīng)營數(shù)千畝的規(guī)模，是政府招商引資的結(jié)果。為了樹立典型，盲目推動抵押貸款，忽視了農(nóng)業(yè)自身的規(guī)律。二是一定程度上破壞了市場規(guī)則。如果沒有政府支持，完全由市場規(guī)則決定，上述三個經(jīng)營主體都沒有足夠條件獲得銀行貸款。也就是說，他們即使有一定規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，但真正將其經(jīng)營權(quán)激活的，不是市場規(guī)律，而是行政力量。農(nóng)地抵押貸款本是要培育和激活農(nóng)村金融市場，但是行政力量強力介入，一方面破壞市場交易規(guī)則，另一方面制造了金融風(fēng)險，以激活市場為名的改革實際上卻是在損害市場，這不能不說是一種嚴(yán)重的扭曲。當(dāng)然，更重要的是，由于違背了兩個基本規(guī)律，最終受到損害的還是像興蘭這種原本能夠高效經(jīng)營農(nóng)業(yè)的普通農(nóng)民。

尤其要特別指出的是，在條件并不成熟的時候強推農(nóng)地抵押貸款，特別是考慮到被卷入的基本上都是規(guī)模經(jīng)營主體，在他們背后實際上關(guān)涉到更多將土地流轉(zhuǎn)出去的普通農(nóng)民，那么，這種純粹是由行政邏輯主導(dǎo)的改革試驗，就可能引發(fā)許多值得警惕的風(fēng)險。第一，信貸約束一方面是對經(jīng)營者的限制，但從另一方面來看對其也有“保護”作用。要認(rèn)識到，大多數(shù)新型經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊規(guī)律仍然認(rèn)識不足，特別是對規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)管理特點和市場規(guī)律缺乏經(jīng)驗，信貸約束從某種意義上可以限制其盲目擴大規(guī)模。若農(nóng)地抵押在政府政策扶持下大面積推開，自然會降低其融資門檻，從S市的經(jīng)驗來看，經(jīng)營者幾乎無一例外會擴大規(guī)模，從而進一步陷入經(jīng)營困境。這對構(gòu)建新型經(jīng)營體系和良性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序并非一定是好事。第二，目前各地已經(jīng)普遍出現(xiàn)投機性資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)象，農(nóng)地抵押貸款則給資本的投機性行為又加了一把力。具體就是，投機性資本要獲得農(nóng)地抵押貸款的成本其實是非常低的，主要有兩方面，一是付給農(nóng)民的租金，二是部分前期投入，包括農(nóng)田改造和生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)等，這里面還不排除有政府涉農(nóng)項目的支持。目前各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金大多是一年一付，嚴(yán)格來說，經(jīng)營者只為農(nóng)地付出了一年的租金，其經(jīng)營權(quán)期限實際上是非常短的，若拿去抵押，經(jīng)營者付出的成本其實是非常低的，風(fēng)險實際上大多轉(zhuǎn)嫁給了金融機構(gòu)或者政府支持的擔(dān)保公司。換句話說，現(xiàn)實中存在投機性資本借農(nóng)地抵押套現(xiàn)跑路的可能性。第三，也是最關(guān)鍵的一點在于，我國特殊國情決定了農(nóng)地還要在相當(dāng)長時期內(nèi)承擔(dān)社會保障和國家糧食安全的功能。農(nóng)地抵押之后，勢必造成土地承包者與土地的分離，且土地上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將會因為農(nóng)地抵押后的處置（即二次流轉(zhuǎn)乃至多次流轉(zhuǎn)）而異常復(fù)雜化，給社會保障和糧食安全戰(zhàn)略的實施造成極大的困難。目前，農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)初露苗頭，但幾乎所有的經(jīng)驗都表明，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化現(xiàn)象非常普遍，且已經(jīng)給農(nóng)村社會穩(wěn)定埋下了諸多風(fēng)險[8]。

四、結(jié)語

通過仔細(xì)辨析目前各地農(nóng)地抵押的操作模式，可以發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)在其中發(fā)揮的作用非常有限，而真正起決定作用的實際上是政府的行政力量。以賦予農(nóng)地抵押權(quán)能為核心的相關(guān)實踐實際上并沒有完全達到政策預(yù)期。農(nóng)地抵押市場化的不足是農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的特殊性決定的，換句話說，現(xiàn)實中尚不存在理論和政策預(yù)設(shè)的那種理想的農(nóng)地抵押市場，這也導(dǎo)致相關(guān)實踐難以真正調(diào)動各方積極性，而更多依靠行政力量推動。問題是，行政力量的推動可能會埋下諸多隱患，值得高度警惕。

農(nóng)村金融體系的完善到底依靠商業(yè)性金融還是靠政策性金融，或者靠發(fā)展包括合作金融在內(nèi)的多種金融形式，目前并沒有共識。與我國國情相似的日韓地區(qū)雖然實行土地私有制，也賦予了農(nóng)地以抵押權(quán)能，但在實踐中，農(nóng)地抵押融資在農(nóng)村金融中發(fā)揮的作用非常有限，相反，合作金融和政府的政策性金融發(fā)揮了主導(dǎo)作用。問題是，金融只是手段而非目的，農(nóng)村金融改革首先要明確的似乎不是采取哪種模式，而是其服務(wù)對象到底是誰。農(nóng)地抵押貸款實踐表明，普通農(nóng)民的融資需求非常少，受益主體幾乎全部是新型經(jīng)營主體。需要反思的是，我們是否不自覺地用少數(shù)新型經(jīng)營者代替了全體農(nóng)民，實際上卻忽視了最大多數(shù)普通農(nóng)民的真實需求呢？

基于上述分析，筆者以為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試驗應(yīng)該從以下幾個方面進一步完善：

首先，明確政府與市場邊界，更好發(fā)揮各自優(yōu)勢。真正貫徹市場在資源配置中起決定作用的原則，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的自主權(quán)交給市場主體，政府在推動相關(guān)工作中不直接介入具體的市場交易環(huán)節(jié)。同時，更好地發(fā)揮政府在市場監(jiān)管、規(guī)范和風(fēng)險防范上的作用，完善相關(guān)制度設(shè)計和規(guī)則建設(shè)，通過完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，合理承擔(dān)必要責(zé)任。既要防止行政力量違背市場規(guī)律和超越現(xiàn)實條件直接干預(yù)市場交易環(huán)節(jié)，也要管控相關(guān)市場主體利益最大化行為造成的風(fēng)險外溢，還要避免政府承擔(dān)過多不合理的風(fēng)險連帶責(zé)任。

其次，完善三權(quán)分置后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，合理定位三權(quán)關(guān)系。在賦予經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能后，要特別注意防止其“一權(quán)獨大”，損害甚至架空承包權(quán)和所有權(quán)權(quán)益。農(nóng)村土地集體所有制和土地的社會保障功能是農(nóng)地三權(quán)分置后權(quán)能劃分的前提，特別是在經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)發(fā)生分離而主要掌握在新型經(jīng)營主體手中后，尤其注意不宜單向度擴大經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能。應(yīng)當(dāng)通過制度和規(guī)則設(shè)計，在經(jīng)營權(quán)抵押和處置中保護承包者和所有者權(quán)益。

再次，分類制定抵押規(guī)則，嚴(yán)格管控風(fēng)險。一般來說，貸款額度越大，違約風(fēng)險越大，因此，應(yīng)當(dāng)針對不同經(jīng)營主體的抵押貸款行為根據(jù)其貸款額度分類設(shè)置規(guī)則，嚴(yán)控風(fēng)險。主要是通過設(shè)置嚴(yán)格的抵押擔(dān)保規(guī)則以及風(fēng)險應(yīng)對機制，防止經(jīng)營主體利用經(jīng)營權(quán)惡意貸款，防止因經(jīng)營風(fēng)險（特別是不可控的自然災(zāi)害和市場波動）造成大面積違約引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。比如，對大額貸款要求提供除經(jīng)營權(quán)以外的抵押或擔(dān)保物，也應(yīng)建立類似貸款代償額達到若干比例后暫停業(yè)務(wù)的風(fēng)險防控機制，同時明確不良貸款責(zé)任人的違約責(zé)任，等等。

最后，探索建立更為合理普惠的農(nóng)村金融體系，更好為廣大農(nóng)戶服務(wù)。在開展農(nóng)地抵押貸款探索之外，探索符合我國農(nóng)村實際情況的其他形式的金融服務(wù)。在風(fēng)險可控的前提下，穩(wěn)妥開展農(nóng)村合作金融探索，更好地發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和合作社在農(nóng)村金融服務(wù)中的作用，真正使金融服務(wù)能夠滿足最廣大普通農(nóng)戶的需求。（本文所用S市的案例來自華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心的團隊調(diào)查，文中觀點也得益于調(diào)查期間與學(xué)友的討論，由于此次調(diào)查參與人數(shù)較多，無法一一具名，在此特致謝意）

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責(zé)任編輯郁之行

作者簡介：王德福（1984—），男，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士后，博士?；痦椖浚航逃咳宋纳鐣茖W(xué)研究青年項目（14YJC840029）。

中圖分類號：F832.43

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0077-07