葛洪義，王文琦

（華南理工大學　法學院，廣東　廣州　510006）

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基于權力視角的法治對象之辨

葛洪義，王文琦

（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

摘要：厘清法治的對象問題是當前我國推動全面依法治國面臨的緊迫問題。在“法治國”的概念中，“國家”是法治的當然對象，在當代中國全面依法治國提出的國家、政府、社會三大對象中，法治“國家”是關系全局的重中之重。分析“國家”的本質可知，權力是“國家”的真正核心。作為法治對象的“國家”，根本任務是將來自于人民的權力經由人民制定的法律實現權力的法治化，即：將權力的設定、賦予、行使、監(jiān)督等權力運行全過程都納入法治之下，以法治思維、法治方法、法治程序治理權力及與權力相關的事務和問題。

關鍵詞：法治對象；國家；權力；權力法治

中國共產黨第十八屆四中全會以“依法治國”為主題提出全面依法治國總目標，充分彰顯了黨對國家法治建設的重視和決心。法治，到底是“依法”治“誰”？這就涉及法治的對象問題。法治（rule of law）作為描述人類社會治理模式的一個基本范疇，正隨著人類社會的發(fā)展成為一門具有完整內容體系和方法系統(tǒng)的國家和社會治理的學問及學科。在這個意義上，厘清法治的對象，就成為深化法治及其相關研究的一個基礎前提。

一、邏輯起點：正確解讀法治對象的必要性

“法治”與“國”的結合包含著“依法治國”和“法治的國家”兩層內涵，前者體現為法治的內在要求，即法治的基本單位是國家；后者是法治價值的體現，即國家按照規(guī)范有秩序的運行。后者是前者的現實觀照，重點在于前者的實現。當代中國，依法治國建設初啟，人們在不斷追問、探討法治的對象。我國著名法學家江平曾指出，“法治中國”包括四個層面：一是法治國家，即整個國家應該依法來治理，包括司法權、軍事權、立法權、執(zhí)法權在內；二是法治政府，因為公權力最為關鍵，要把公權力關在籠子里；三是法治社會，社會層面包括養(yǎng)老機構、教育等各方面也理應實行法治化；四是法治市場，市場經濟應該是法治經濟。江平教授提出的“法治”四層次，只從字面意思上闡釋了“法治對象”包括國家、政府、社會、市場，并沒有把法治對象作為一個獨立問題進行深化。復旦大學法學院教授孫笑俠撰文指出，“法治是一種理性的辦事原則(既定規(guī)則嚴格執(zhí)行)；法治是一種民主的法制模式；法治是一種正義的法律精神；法治是一種理想的社會秩序；法治是一種制度化的治國方略?！盵1]作為一種對法治狀態(tài)的描述，此闡述代表了一般學理意義上對法治精神的理解，但這一描述并不能取代關于法治對象問題的研究。有學者指出，“依法治國的客體是國家事務、經濟文化事業(yè)和社會事務”，[2](p5)這種說法相較法治精神而言相對具體，抓住了治國的大范疇，但依然沒有解決“治誰”的問題。還有學者把法治的重點放在了官員和權力的制約上，“法律既出自統(tǒng)治階級之手，又要居于統(tǒng)治階級之上并有效地約束統(tǒng)治權力，這是一個無法回避的悖論。一方面是，沒有明智清廉的‘好官’就難以有代表人民利益的‘好法’；另一方面是,有了‘好法’也不可能直接變?yōu)橹螄男袆?，依法治國還必須靠國家官員的運作。顯然，‘依法治吏’既是依法治國的前提,又是依法治國的關鍵?！盵3](p4)乍看這種說法似乎抓到了法治問題的關鍵，“依法治國的阻力不是來自于普通的老百姓，相應地，其重點和難點不是治民，而是治官、治權、治錢?！盵4](p10)這種觀點認為，依法治官、治權、治錢就能實現依法治國，可官員也具有雙重身份，他們既是依法治國的權利主體，也是依法治國的義務客體，故而其關于法治對象的理論實質是“治人”。

人們之所以將法治理解為“治人”，不排除與長期封建王朝統(tǒng)治浸淫下“法制”工具化思維有關。先秦法家的法治哲學思想與儒家荀子的“性惡論”接近，本質上都強調“人治”，與西方的“性惡論”說有出入?！叭酥握摗钡倪m用范圍小于西方的“性惡論”，前者依法治理的對象不包括君主、國家主權者以及高級別官員，后者的“法治”突出了“憲法至上”原則，并不會因其身份高低而受到特別禮遇。儒法兩家之所以對立統(tǒng)一在“人治”之中，蓋因德治、禮治或法治最終都賦予極少數人的言行以權威，繼而通過制度或法律強制全體臣民服從這些人的意志，因此法權是皇權的延伸，具有絕對的、不可替代的強制力。這種背景下的法律，已經淪為少數掌權者奴役絕大多數人的工具，成為維護其個人利益的專制手段，公共權力被異化為維護私人財產和權利的工具。在法治成為時代價值的全球化之當下，“國際話語空間迫使中國在補課時不得不與其他國家進行共識性對話”，[5](p398)中國法治研究的學者們正結合中國傳統(tǒng)和地域特征，借鑒大量西方法治理論研究其在中國“正當”降生問題。當今中國的法治建設，其深度和廣度已遠遠超出“人治”基礎上的制度建設范疇。

其一，社會主義市場經濟遵循的形式理性和法律形式主義要求國家權力法治化，以實現我國社會主義市場經濟的正常發(fā)展。傳統(tǒng)中國彌漫在關系秩序下，關系主導社會生活的方方面面,雖然制定了一系列的法律、規(guī)章和準則，但是要法律得到全體社會成員承認、成為生活的準則并不是一蹴而就的，它需要反復被證明、被試用、被反饋和修改,才能最終達成一種合理的“同意”。季衛(wèi)東認為，中國傳統(tǒng)的法律秩序完全可以被理解為一種復雜系，在傳統(tǒng)中國社會關系本位下，這個過程會“根據特定當事人之間的主觀性進行的社會交換必然頻繁出現，引起法律適用方面的隨機漲落甚至導致一種復雜的混沌狀態(tài)……這樣的中國制度設計，從整體上看，完全不同于凱爾森(Hans Kelsen)所設想的金字塔型的井然有序的規(guī)則體系……這種秩序是在各種差異因素互相干涉中形成并不斷改變的有序化的一種過程和一定狀態(tài)……在如此豐富多樣而又變易不居的各種不同因素之間，當然需要維持盡可能多的反饋和溝通的渠道，或者建立某種能使法律與社會互相聯系貫穿的‘通道性制度’(圖依布納Gunther Teubner的表述)，這就是‘圜道’、即現代中國所說的‘從群眾中來、到群眾中去’的上通下達；需要在各種相生相克的訴求中達成均衡的睿知，這就是通過試錯進行適當調整的實踐理性；需要秩序擔綱者勵精圖治的勤勉，因此必須規(guī)定嚴格的責任以及加強監(jiān)督機制?！盵6](p6)傳統(tǒng)中國制度設計過于強調觀眾共鳴，“個人對服從法律往往比較容易提出討價還價的要求，交涉成為秩序原理非常重要的因素……交涉過程中既存在市場化的契機，也存在政治化的契機。當市場化到了連原則和規(guī)范都可以成為交易對象的程度，當政治化到了廣大民眾都被卷進來的程度，這時某種特殊的當事人主義和過分的交換性就會滲透到法制之中，進而引起解構現象。”[6](p8-9)這也說明在關系秩序發(fā)揮功能的國家，法律秩序可能因為個人要素而被討價還價，規(guī)范內容中大大添加了偶然成分，政治權力的行使會呈現出有時懷柔優(yōu)撫、有時凌厲無赦的動態(tài)性特征。而且權力本身也彈性可變，規(guī)范過程“存在過度的交換性或市場性，導致超越于當事人主觀滿足度之上的客觀性標準無從確立甚至公器私用。如果上述趨勢一旦普及、泛濫，那么任何個人或集團都難以挽狂瀾于既倒。”[6](p10)這種法律秩序無疑是不適應市場經濟發(fā)展的，因此，這就需要我們從法治對象入手探討實現現代法治的可行途徑。

其二，保護相對人合法權利，迫切需要國家權力和行政權力規(guī)范化、法治化。新中國成立后，我國實行了計劃經濟體制，國家權力被放大為無所不能的全能主義，個人與國家之間沒有過渡，國家承擔個人生活、工作、學習和發(fā)展的全部內容，國家權力深入生活的方方面面，行政命令覆蓋了法律規(guī)章。這種背景下，國家關涉?zhèn)€人事務將不受法律制約，社會處于弱勢地位，社會組織也毫無優(yōu)勢和生機可言,國家在政治上、法律上和道德上被賦予絕對的優(yōu)勢地位，人們生活在這種環(huán)境中理所當然的習慣性認為國家的這種干預是合理合意的，甚至對反對聲音大加鞭撻，以捍衛(wèi)國家全能主義的管理方式。改革開放以來，現代化進程的推進給國家全能主義的觀念帶來沖擊,人們認識到國家雖然可以為個人的自由提供保障，但也可能威脅到個人的自由和權利，這種巨大威脅可能造成的后果，在計劃經濟體制下已經充分暴露出來。江平曾經指出，“中國現在面臨的主要危險是公權力和私權利的碰撞所引起的矛盾、沖突。”[7](p12)而法治則是專門針對國家權力或行政權力專斷而預設的。既然法治的目的在于保證個人的自由和權利，其前提就是使國家權力或行政權力在應然的范疇內活動。現代國家在履行安全防衛(wèi)、公共秩序、經濟發(fā)展、社會管理等傳統(tǒng)的外交、軍事、內政職能的同時，也在越來越多地承擔起服務國民和增進福利等民生領域的職能或者義務。必須引起注意的是，新的國家職能本身將產生越來越多“新的權力”，規(guī)范國家權力或者衍生權力的任務也越來越迫切。國家服務民生領域的權力直接針對國民個人，權力的規(guī)范性和法治水平直接影響國民權利的保障程度。特別是在各種法律制度不斷完善中的中國，各種行政自由裁量權在標準、規(guī)則、尺度等方面缺乏統(tǒng)一，導致形形色色的權力濫用乃至尋租現象。因此，國民權利保障內在地要求國家權力必須從形式法治（法律制度）向實質法治轉變，約束和規(guī)范好每一項權力，讓公平正義從法律文本真正落實為國民安定有序、安居樂業(yè)的現實場景。

其三，中國特色社會主義民主建設需要國家權力和行政權力法治化。德國學者謝伊勒（Ulrich Scheuner）曾指出，法治國不僅指一個依法行政、法院全方位控制的國家，不僅是指一個有法律安全、有責任執(zhí)法的國家，在實質意義上，法治國是指一個尊重個人自由，以溫和的保護和確定的國家權力為原則的共同體，其來自人民的、規(guī)范國家行為的法律秩序應受這些原則的約束，應致力于一個公正的、平等的人的關系的建立。[8](p71)中國特色社會主義國家民主建設具有后發(fā)外源性特點，長期以來國家、政府被人民寄予厚望，希望國家在民主建設過程中發(fā)揮積極的引領作用，因此，我國能否建立一個強大的社會主義政府不僅直接決定著社會轉型的成敗，也決定著社會主義民主政治、法治社會的進程。正因為如此，矛盾也就產生了，我們既希望政府強大并主導社會變革，又希望政府能夠制定法律來限制自己的權力、服務人民。這樣的悖論促使我們思考，我國政府在什么條件下能夠做到既愿意出讓自己的權力又必須遵守法治的要求。也就是說，從一個側面提出了國家權力和行政權力法治化的正當性問題。正當性是指“這個制度能否形成并維持這種信念，即現存的政治制度最適應這個社會?！盵9](p232)事實上，治國者的目標都是為了追求國家權力正當性的最大化，這種正當性取決于國家公民和官員的擁護，所以治國者的所有追求就在于促使這個制度形成并長治久安，且不遺余力維持這種信念。因此，治國者、公民整體和官員階層有著“共容利益”，國家利益體現為國家、公民和官員三方相互博弈。國家治國者為了獲得公民的支持，會打擊腐敗官員獲取民心，也會在公民力量分散時拉攏官員集團維持統(tǒng)治。我國目前處在政府轉型時期，政府的有效性和正當性成為一個亟待提升的顯課題。這里的有效性是強調我國政府官員的工作績效、服務品質的高低、潛能的發(fā)掘程度等；正當性是一種價值判斷，反映了公民對治國者的擁護和支持程度，這主要是通過公民對政府提供的公共產品的滿意程度來評判的。在此過程中，依法用權即權力運行的規(guī)范化和法治化對于獲得和提升政府的正當性，是強有力的。

二、依法治權：法治國家的應然進路

從法治概念的誕生看，包括柏拉圖在內的思想家們，都是將法治作為國家治理的方式來思考的。柏拉圖在其理想國試驗失敗之后，在《法律篇》中建構了一個“次優(yōu)狀態(tài)的國家”——“法治國”。從《理想國》到《法律篇》，從迷信哲學到走向法治，是柏拉圖年歲漸長、走向現實的過程。[10]甚至可以說，法治國代表了柏拉圖思想的成熟，雖然其中不無理想與現實和世俗妥協的味道。法治作為一種淵源深遠的人類治國理想，在某種意義上含義是確定和明晰的。學者劉剛認為，“法治國”原則具有確定不變的內涵，只是在不同時代與不同政體原則結合時，產生出不同的效果。[11]

國家是法治的基本單位。無論是古典的法治國理念，德國的法治國（Rechtsstaat）實踐以及當代法治發(fā)達國家的經驗，還是當代中國的依法治國，“法治”與“國”的天然結合既是達致法治現實的內在要求，也是法治價值得以體現為世俗秩序的前提。從語言學意義看，在“法治國”的語詞結構中，“國”作為賓語或受詞，構成了“法治”所作用的對象。因此，無論是從法治的源初意義還是語詞含義看，法治的對象是存在的、明確的，即人們通常所說的“國家”。事實上，這一結論與中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的精神實質上是相通一致的。在這里，國家、政府、社會即為當代中國法治建設的三大對象。

接下來的問題是，如何理解作為“法治”對象的“國”與國家，國家、政府、社會三大對象的關系如何，以及“國家”在三者之中居于一種什么樣的地位？

國家，通常作為政治學概念進入人們的視野，有著極其豐富的內涵。古往今來關于國家的定義中，無論是“最高的善”、“三要素說”、“有機體說”還是“國家至上說”、“普遍福利國家說”等，乃至我們耳熟能詳的“統(tǒng)治階級的機器”說，均各自側重描述了國家的某一種屬性或揭示某種本質，這些概念有助于我們從不同角度認識國家，但還不能從一種更為科學、全面的視角給出一個關于國家的比較確定完善的概念。事實上，在法的視閾之下，馬克思早年以自由、理性為基礎的國家觀更能給我們以啟示。他指出：“國家只要從人類關系的理性中產生出來（這是哲學的工作）就可以了?！粚崿F理性自由的國家就是壞的國家?！盵12](p127)既然國家產生于人類的理性關系，那么就不難理解國家作為自由理性人結合而成的政治共同體，“國家是個龐大的機構，在這個機構里，必須實現法律的、倫理的、政治的自由，同時，個別公民服從國家的法律也就是服從自己本身理性的即人類理性的自然規(guī)律”。[12](p129)這里，個人與國家、法律的關系就清晰起來，人建構了國家，同時也建構了借以治理國家的法律，而人應當接受和遵從國家法律。正如當代學者所闡釋的，人們認同的國家實際上是根據我們自己參與制定的法律而建構的共同體，因此對國家的認同和熱愛就體現為共同體中成員相互承認的價值與法律規(guī)范。[13]

當然，“理性人政治共同體”的建構是一種應然狀態(tài)?，F實中，政治共同體是否具有與建構者同樣或者更高的理性呢？顯然這是一個更為復雜的問題。歷史和實踐表明，國家一經產生就不可避免地形成超越個人的力量，且獲得某種權威性，并借由法律的保障而得到強化。造成這一結果的原因在于，“國家”在產生自己的過程中獲得了“權力”。當然，這本身并非一件可怕的事情：權力是國家的核心，甚至可以說，人們構建國家的目的就是為了賦予國家以權力與力量來保障每個公民的自由、安全與權利。無疑，在這一過程中，分散于社會的權力集中于國家，國家強大起來的同時也埋下潛在威脅。對此，馬克思、恩格斯有著深刻的闡述“集權是國家的一條原則，但也因為集權，才不可避免地使國家超越自己的范圍，使國家把自己這個特殊的東西規(guī)定為普遍物、至高無上者?！盵14](p397)顯而易見，問題不在于國家獲得了權力，而在于國家會“超越自己的范圍”。更為糟糕的是，國家“超越自己的范圍”的秉性與人的權力嗜好經常疊加起來，讓權力時常從應有的軌道上偏離得更遠。羅伯特·達爾曾指出，政治體系中的首領們通常支持一套理論主張，用以說明他們在這一政治體系中的領導是合理的。這樣的目的是，通過理論的論證以賦予他們領導的合法性，使他們的政治影響力成為權威。[15](p25)可見，即便是合法的“首領”，也會不斷強化自我權威。但并不意味著具有“權威”的領導者就具有了持久的合法性，人們經常觀察到的現實是，領導者通過展現其才能、專長、貢獻和人格魅力形成“權威”并具有深遠影響力之后，會更加輕易地“超越自己的范圍”。

那么，國家何以能夠“超越自己的范圍”？這需要從兩個方面觀察：一是國家具備超越合理范圍的“能力”，這種能力，包括我們通常所說的權力，以及權力背后的強制力乃至暴力，我們可以稱之為“權能”；其二，在國家被建構之初乃至相當長的一段歷史時期，更多是以集權形式存在，集權國家本身缺乏足夠的理性為自身行為劃定范圍，更不必奢談通過法律規(guī)制將國家限定于合理范圍之內。從人類大歷史的演進來看，彼一時期，世界仍處于民族沖突較為劇烈階段，人民尚不能免于被外族夷滅征服之恐懼，國家的主要職能無疑只能是擴張性的，規(guī)制國家不但在歷史條件上是不成熟的，也是超越其歷史階段的。近世以來，在世界經歷種族、宗教、文化等多元激蕩與整合之后，和平漸成人類發(fā)展共識，雖歷曲折探索但已逐步走上文明進步的康莊大道。民主法治作為文明的基本要件，已然奠基為當代世界發(fā)展的礎石。當代國家之過多的能力自然亦應接受法治的規(guī)制。

從“能力”范疇觀察法治與國家的關系，亦有助于理解當代中國法治對象“國家、政府、社會”之間的關系，以及為何國家應當作為當代中國法治的主要對象。這里首先需要闡明的是，雖然在中共十八屆四中全會提出的法治目標中將國家與政府作為兩個對象來闡述（這樣的益處是使人們更清晰地理解法治的層次，也更便于實踐層面的執(zhí)行與落實），但從理論上講，本文仍傾向于將國家與政府作為“一體”來對待，因為政府作為國家機關之一本質上是國家的派生之物，兩者同為公權力一方。如同學者周永坤所指出的，“（國家權力）只有通過不同職能的國家機關行使，國家才是現實存在的，否則國家就不存在。”[16](p109)國家和政府關系如此緊密，對于社會而言，二者原本為一體之物。這樣，“三大對象”原則上可以“簡化”為國家與社會“兩大對象”來探討。

國家與社會具有本質的不同。一般而言，社會先于國家而形成，并作為國家的基礎發(fā)揮著決定性的影響力。在未有國家之前，社會處于自我治理的自在狀態(tài)。在馬克思看來，社會出現私人利益和社會分裂為階級，是市民社會與國家產生的共同前提。市民社會展現著現實的、物質的私人生活世界，是私人活動和特殊利益關系的總和；而政治國家則展示著抽象的虛幻共同體的類生活，是公共活動和普遍利益關系的代表，它們構成人類進入階級社會后最基本的兩大生活和利益關系領域。[17]然而，在國家產生之后，國家便掌握了凌駕于社會之上、統(tǒng)治社會的力量，成為“獨立于社會之上又與社會對立”的“超自然的怪胎”。[18](p409)在極端情況下，國家甚至能夠完全控制、遏制社會發(fā)展。改革開放以來，伴隨我國經濟飛速發(fā)展，社會發(fā)展也呈現出前所未有的局面，多種多樣的社會群體、社會組織和各種利益集團的產生和對政治的參與日益繁榮活躍。在這個過程中，社會力量日益壯大，社會權利日益覺醒，社會權力也日益增長。換句話說，社會主體以其所擁有的社會資源對社會與國家（政府）的支配力也與日俱強。但是，盡管社會可以對國家產生制約和影響，在現實中，國家所擁有的能力是社會不可企及的。誠如學者馬長山所指出的，具體到某一國家、某一時期，往往是國家控制社會，國家權力優(yōu)越于社會權力。這是因為，國家掌握著強大的國家機器，國家權力的強制力遠勝于公民權利對國家的約束力，也勝過社會權力的支配力。[19](p351)

基于上述探討，我們可以得出這樣一個基本判斷，就“超越范圍”的“能力”或者“權能”而言，國家遠遠大于社會。這不僅是因為國家本身就是“階級鎮(zhèn)壓的機器”，還在于社會從來都是國家管制、管理的對象。馬克思曾經直言，“國家政權一直是一種維護秩序,即維護現存社會秩序從而也就是維護占有者階級對生產者階級的壓迫和剝削的權力。”[20](p118)當然，應該指出，在剝削階級社會，市民社會與政治國家具有離心性和對抗性質，而在社會主義社會，國家與市民社會則形成有機的統(tǒng)一體。[21]但同樣應該承認，在當代中國“大政府、小社會”的格局中，國家和社會“力量”的對比仍然懸殊，國家長期處于強勢一方，社會則處于剛剛起步發(fā)展的階段。更為關鍵的是，國家和社會權能的差別是根本性的，國家權力是有組織保障的、積極的、以暴力為后盾的強制力，社會權力更多的是分散的、消極的支配力，本質上沒有以國家暴力為后盾的強制力。①郭道暉先生在其《以社會權力制衡國家權力》一文中認為，在西方資本主義國家，國家雖然仍是統(tǒng)治社會的主要力量，但社會也擁有強大的權力左右國家。這主要是作為市民社會的主體的資產階級掌握著各種社會資源，擁有巨大的社會資本，他們能借以控制社會，并制約國家。在筆者看來，資本的力量固然強大，但因其不可能具有國家的強制力仍然不可與國家機器相比。那么，法治建設在面對國家和社會這兩大對象的時候，愈是權能強大者，越難以使之接受法律的規(guī)制。一個毋庸置疑的現實是，由于國家權能強大，也更容易規(guī)避法律，為自己謀求到法外特權。究其根本，在某種程度上，國家本身就是法律的制定者（或立法組織者）。雖然抽象的應然的立法權是公民與社會政治參與的權利，但現實中實然的立法權卻只不過是政治國家的職能。因此馬克思指出，“立法權具有雙重本性，它既是現實的立法職能，又是代表的、抽象的政治職能?！盵22](p238)從這個意義上來理解國家作為法治的主要對象，或者說將法治國家作為當代中國依法治國的主要矛盾，其根本目的無非是為了申明，法治的首要任務是實現國家的法治化，發(fā)揮法律“限制國家的絕對權力”的作用，防止其任性地“超越自己的范圍”。

至于社會之治理，一般而言，主要是遵循自治原則。黑格爾第一次把市民社會與政治國家的關系系統(tǒng)化和理論化，并展示了市民社會內部豐富的組織聯系和內在活力，用細致的哲學范疇構建了一個關于公權力的本質和來源的富有邏輯力量的理論體系。馬克思也多次強調，國家是由社會決定的，而不是相反。[23](p39)隨著社會發(fā)育的充分，社會的自我管理能力也愈發(fā)健全，“社會多半是自治領域。社會自治程度越高，社會的自組織能力越強，公共權力介入越少，則社會日益成熟和健壯，也更為宜居和愜意。”[24](p47)因此，如同筆者一再強調的，社會之治理，關鍵就在于是否能夠形成一個社會管理的社會自治機制，即屬于社會的事項，盡量由社會成員去自我管理，[23](p40)通過信任和培育“自治”實現社會治理。

最后，回到“國家”這個法治的主要對象上來。實現國家的法治化、防范國家“超越范圍”，仍須歸依法律和法治，從探討國家所具備的借以“超越范圍”的能力——權力入手，用法律為國家權力劃定范圍、筑牢籬笆，建立真正的法治國家。

之所以將權力作為當代中國法治國家建設的著力點，這不僅是因為權力是國家的核心所在，如馬克思所指明的，“各種不同的權力是它（國家）實現自身的方式，是它的實在的或物質的實在”；[12](p263)而且是因為，國家權力與政治法律密不可分的關系。從傳統(tǒng)意義上說，權與法經常是相互結合的，一體呈現于社會的：法是權力的外衣，權是法的內核。從功能來看，國家權力本身就體現為一定的政治法律制度體系或政治機構所具有的控制力。[25](p133)對于國家權力和法律之間的關系，德國法學家拉德布魯赫指出，“國家和國家法并不是兩類不同的事物，不是原因和結果或結果和原因，而是一種或同種處于不同視角下的事物，就像一種有機物與其有機體一樣，很難彼此分離?！盵26](p34)歷史地看，自從法治成為人類政治文明的普遍訴求后，權力和法治的關系已經在逐步向現代化、文明化、制度化的方向演變。人類政治文明的演變進路表明，十八世紀以來，正是由于轟轟烈烈的立憲運動對國家—政治共同體的權力建構了“制約平衡的權力結構體制防止政治權力的濫用”之后，政治文明的大發(fā)展和基于此制度保障的資本與社會生產力才獲得極大的刺激與解放，并使主要經濟體持續(xù)了百年的經濟繁榮。

另一方面，從權力自身發(fā)展的角度看，將權力作為中國當代國家法治的核心對象也是權力自身科學發(fā)展規(guī)律的邏輯體現與內在要求。歷史一再表明，權力一經產生，權力的擁有者無不希望它能夠永存于世。如同中國第一個皇帝秦始皇所夢想：“眹為始皇帝，后世以計數，二世三世至于萬世、傳之無窮?！奔姨煜碌姆饨ǖ弁跞绱耍裰鞴埠椭畤遗c人民何嘗不同樣希望自己的國家國運昌隆、長治久安？然而，權力之存在與長久與否，并非取決于某一個人或全體國民的主觀愿望，而在于權力的制度安排與實際運行是否尊重與符合權力科學發(fā)展的規(guī)律。首先，權力發(fā)展應當合乎其自身規(guī)律。從詞源看，英文中權力(power)一詞源自拉丁文的potestas 或potenia,其詞根potere意為“能夠”。古羅馬人認為，potentia是指一個人或動物影響他人或他物的能力。權力作為一種古老的支配力，大可以征伐天下，中可以生殺予奪，下可以恩養(yǎng)眾生。但是，權柄從來都是一把雙刃劍，既可以用來支配資源和他人，也可能在支配的同時傷及無辜，甚至最終損壞、毀滅權力本身。從人類所經歷的不同歷史階段——奴隸制（完全剝奪弱者自由，直接以權力奴役弱者）、封建制（給予弱者部分自由，通過培植地主階級剝奪弱者的勞動果實）、資本主義（給予民眾以盡可能多的自由，通過商品交換剝削其勞動）等不同的政治權力組織形態(tài)來看，權力在決定他人的生存或滅亡的同時，也在決定著自身的生存或滅亡。這絕非簡單的因果論，而是一部血與火的洗禮而成的人類權力發(fā)展史。從這一歷程可以看到，（國家）權力愈是膨脹強大和超越必要界限，其穩(wěn)固性愈差。歷史周期律不僅是國家興衰的規(guī)律，更是權力發(fā)展興衰的規(guī)律。時至政治文明高度發(fā)展的今天，人們已經能夠把握權力發(fā)展的規(guī)律，這一規(guī)律，如同美國學者阿爾蒙德所指出的，“最大限度地受到憲政制度約束的最小政治權力將具有最高水平的合法性”。[27](p57-58)如果用兩個字簡單描述這個規(guī)律，那就是：節(jié)制。

其次，權力發(fā)展必須遵從基本的理性。如前所述，青年馬克思指出“國家產生于人類的理性關系”，作為理性人的政治共同體，國家理應具有最高的理性。但顯而易見，并非所有的國家都能夠以“最高的理性”認知權力，僅僅是少數國家和人民能夠以足夠的理性和科學的方法對國家權力做出合理的安排。在現實中，權力的實際運行狀態(tài)，不幸如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[28](p54)崇尚理性思考和思想自由的古希臘人匯聚成了希臘“主權在民”的城邦法度?；诶硇缘臓幷撆c思考，美國立國之初的先賢們理出了基于州自治的分權制衡憲政方略。當然，理性并非從天而降，也絕非一種主觀的、隨意的力量：個人再完善的思考也無法稱之為最高的理性。俗話說，強權不等于公理。理性的實現不可或缺與之相適應的機制——民主。只有經過民主程序的理性，才能夠上升為最高的理性。同樣，民主的程度和質量，自然也決定著理性的高低水平。這樣，不同的理性適之于不同的國度，則呈現為不同的權力形式和運行方式。在某種意義上，可能并沒有最高的理性，只有不斷完善的理性。但有一點是可以確定的，這就是，任何國家權力的安排與運行，必須遵循這個國家所能夠達到的基本的理性。否則，其權力便可能陷入瘋狂，淪為禍害。

再次，法治是規(guī)范權力的制度化理性。規(guī)范權力不僅是一個“要或不要”的問題，更是一個“如何做到”的歷史難題。百多年來，人們并非不知限制權力的重要性，而是苦于找不到限制權力的良方。從試圖“建構一個高于人定法的規(guī)范權威來限制最高權力”的自然法思想，到試圖“將權力置于社會權威之下”的市民社會理論，再到“假設一個更高的權力主體”的主權與治權分離理論，[16](p280)人們在探索各種權力限制的有效方式上可謂殫精竭慮。在歷史與理性同步前行的進程中，人們發(fā)現，不是某一種理論馴服了權力，而只能是人類的理性駕馭了權力。這一理性，基于民主，卻歸于法治。究其根因，一方面，法即理性。法是經過民主程序制定的最高的制度理性。以具有法律的法律之稱的憲法來看，之所以憲政成為一種歷經百年不息的思潮和訴求，是由于“作為實踐，憲政是將憲法作為權力正當性來源于最高規(guī)范性依據的體制，是一種將權力置于法律之下的體制”，[16](p139-140)說到底，是集中體現人類最高理性的以憲政為核心的法治實現了對權力的限制。另一方面，法是科學。權力是一門復雜的學問。解決科學的問題必須以科學的方法。在限制權力的探索中，人們同時在深化對權力本質的認識，并逐步由試圖從外部設置一種限制權力的力量，轉換為依靠法律和規(guī)則從權力內部對權力進行分解，進而實現權力的制約。法治作為一種實踐著的社會科學，在各種權力規(guī)則的廢立實踐中尋求精準發(fā)力的限權方式，并根據權力發(fā)展規(guī)律不斷校正、完善自我，業(yè)已取得公認的權力制約效果。具體到中國，在依法治國進程行進到國家治理的深層肌理，權力問題已然成為法治前行的梗阻，如果將“依法治國”不僅僅當作掌權者治理國家的方略，而是貫徹了法治理念的現代法治，那么，秉持法的最高理性價值來實現對權力的限制，不但是其題中之意，更是關乎當下推行全面依法治國全局的重中之重。

三、我國權力法治的現實路徑

法治乃是區(qū)別于一切形式的人治而言的。人治的普遍特征是，以個人意志代替法律。而為了塑造不被質疑的權力，管理者（統(tǒng)治者）往往要編造“君權神授”的謊言，為其權柄披上合法性外衣。法治的不同不但在于將一切權力置于法律之下，并從根本上承認權力來源于人民，由人民通過一定程序賦予，政府則只是人民權力的代理者、代行者，應時刻接受賦權者——人民的監(jiān)督，以確保權力始終在人民意志的集中體現——法律規(guī)范的范圍內使用。作為法治對象的“國家”，根本任務是將來自于人民的權力經由人民制定的法律實現權力的法治化，具體就是：將權力的設定、賦予、行使、監(jiān)督等權力運行全過程都納入法治之下，以法治思維、法治方法、法治程序治理權力及與權力相關的事務和問題。

權力法治或者說依法治權是在我國全面依法治國背景下提出的進一步深化法治建設的關鍵舉措，它不是對既往法治建設的否定，而是在進一步厘清法治對象基礎上的一種繼承、深化和提升。但是毋庸諱言，在我國這樣一個大國推進權力法治確實存在種種現實困難，這就需要我們從以下幾個方面為其廓清可行的現實路徑。

（一）著力觀念創(chuàng)新，克服權大于法思想，樹立權力法治觀念。

我國是一個具有悠久歷史的東方大國，有著燦爛的文明、深厚的積淀與文化傳統(tǒng)，其中既包括古代法家的傳統(tǒng)“法治”思想，也有長期封建歷史而形成的“官本位”思想與“權大于法”的觀念。從實際影響中國最為深遠的儒法兩家來看，傳統(tǒng)儒家制度大多是非正式的，強調行為的內化過程而較少重視外部約束，并以靈活變通為特征。法家的“法治”思想與儒家荀子的“性惡論”接近，本質上都強調“人治”，其依法治理的對象并不包括君主、國家主權者以及高級別官員。在這樣一個國度建設法治國家，必須清醒認識到現代法治理念與大國文化傳統(tǒng)之間可能產生的文化沖撞乃至心理排斥。這些沖撞與排斥，不僅僅存在于文化心理層面，可能直接反映到制度層面，表現于各種法和制度的實施與執(zhí)行中，直接影響法治的作用與效果。比如，法治首先意味著服從規(guī)則，而我國傳統(tǒng)文化中，人們在遭遇規(guī)則時，首先想到的卻是“法外開恩”。有鑒于此，當代中國的法治以及權力法治的首要任務是實現文化觀念的創(chuàng)新——其目的在于完成中華文化對法治理念的肯認與接納。當然，“創(chuàng)新”本質上意味著重構。我們既已無法從傳統(tǒng)文化中釋出現代法治的理念特別是權力制約的經驗，則必須開放胸懷以汲取各國先進的法治文明及理念，在官方“文明互鑒”話語氛圍之下，悉心研覽當代世界法治成功的范例與精神內核，在馬克思主義科學權力觀與法治思想指導下，對照檢視當下社會依然根深蒂固的“官本位”思想、權大于法觀念，代之以“尊崇法律、服從規(guī)則”，實現法治文化觀念的梳理與重構。

（二）著力法理創(chuàng)新，積極探索和回應當代中國權力法治的實踐與規(guī)律。

與任何其他法治發(fā)達國家不同的是，我國是一個正在探索具有中國特色社會主義道路的社會主義大國。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。把中國共產黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。換句話說，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。中國共產黨第十八屆四中全會提出的“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”總目標中明確強調了“在中國共產黨領導下”推進。黨的十八大報告明確指出，“黨必須在憲法和法律范圍內活動”、“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。在我國這樣一個社會主義大國推進依法治國特別是權力法治，必須首先以巨大的理論勇氣推動和實現法理創(chuàng)新，在深化對社會主義國家權力發(fā)展規(guī)律認識的基礎上，加強對權力結構、權力分立與權力制衡理論的研究，創(chuàng)新權力配置、權力運行、權力監(jiān)督理論機制與中國實踐的結合，真正用中國特色社會主義法治理論引領和指導社會主義法治國家建設。進一步說，既然國家是我國法治的主要對象，居于國家權力核心的領導權力自然成為法治的核心對象。在中國特色社會主義法治理論中，除了一般的立法、執(zhí)法、司法等理論創(chuàng)新之外，至為關鍵者是，作為一種憲法確立的國家領導權，“黨的領導”的理論內涵和現實內容是什么？這種領導權力運行程序如何？司法地位如何？以及如何體現于社會主義法治的理論體系和實踐體系之中，做到堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國三者的有機統(tǒng)一。這無疑是一個巨大的理論難題，也是一個必須面對的理論課題，因為只有基于不斷創(chuàng)新的科學的法治理論基礎上，黨的領導作為社會主義法治最根本的保證才能經得起歷史和人民的檢驗。

（三）著力制度創(chuàng)新，不斷提升依法治權的制度效能。

回顧近年來我國推進法治國家建設的進程，成就是輝煌的、巨大的。但是也應該看到，法律增加了，社會矛盾卻沒有隨之減少，在某些方面反而有所增加。甚至許多社會矛盾還以十分尖銳、甚至暴力的方式表現出來。各種群體性事件的大量發(fā)生，不僅說明公民權利保護的水平還有待提高，而且也說明，至少部分群眾、領導思想上還遠沒有形成通過體制內的各種制度依法解決分歧的法治觀念；大量領導干部被查處(包括司法機關的高級領導干部)的事實，表明國家的法律與制度還不夠健全，權力缺乏有效的制約，仍然存在大量漏洞。上述種種現象涉及法治國家的制度效能問題。法律得不到服從和遵守，就不可能稱之為法治。在這個意義上，效能問題可能是法治的終極問題。江平教授在回顧我國法治建設的成就和不足時指出，“現在社會還有許多的‘潛規(guī)則’和‘土政策’?！疂撘?guī)則’和‘土政策’是依法治國、是法律至上的兩大‘毒蟲’?！盵7](p17)為什么制度供給沒有與制度效能同步？原因可能極為復雜，或存在文化對法律的解構，基于某種文化習俗，個人傾向于向法律制度討價還價；或是由于法律自身的疏漏，“很明顯，立法者難以預見到社會生活中涌現出來的大量錯綜復雜的、各種各樣的情況?！盵29](p63)就權力制約的制度效能而言，問題的關鍵還在于制度本身是否緊扣了權力的“命門”。“打蛇要打七寸”，不同的權力存在不同的“七寸”，需要各自不同的具體制度有針對性地對其做出約束。比如，過于集中的權力，要從內部進行分權；相對壟斷的權力，要重新進行科學的配置等。這個過程中，需有大量的基于理論創(chuàng)新的制度創(chuàng)造與創(chuàng)新，而不是泛泛而談去建立所謂的一套套規(guī)范權力的規(guī)章制度甚至法律法規(guī)。

結語

談論法治的對象問題，最終還是需要回歸法治原初的意義與宗旨。幾年前，筆者曾經撰文討論過法律與幸福的關系。其實，法律的基本價值也就是法律對人的主要意義。法律是一種行為的規(guī)范和規(guī)矩，是一種行為的約束機制，約束有權人濫用政治權力，約束有錢人濫用經濟權利，約束一切掌握優(yōu)勢資源的人濫用優(yōu)勢資源的權利。馬克思、恩格斯將人類的歷史看作是走向自由的歷史。而自由與權力的存在方式密切相關：假定在人民與權力之間，自由的總量是一定的，那么，權力的自由越多，則人民的自由越少；相反，權力越不自由，則人民越自由。在法律的眾多特征中，限制和約束權力的濫用是其主要特征之一。而法治的價值，恰恰在于在人民和權力之間通過法律制度的完善，盡可能約束權力的自由，最大幅度地保障人民的自由。今天，我們再次強調把國家權力作為法治建設的主要對象，客觀上也是對每個人的基本尊嚴和平等權利的維護。因為我們相信，只有在法律的限制和約束下，普遍的、普通人的尊嚴及平等的權利才能真正實現。[30]

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責任編輯王京

作者簡介：葛洪義（1960—），男，華南理工大學廣東地方法制研究中心主任，浙江大學光華法學院特聘教授；王文琦（1974—），男，華南理工大學法學院博士研究生。

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）03-0144-10