夏 光

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

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卷首語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

夏 光

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任/《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》主編

跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，又稱區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機(jī)構(gòu)與各省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之間，再增加一層跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)。這對(duì)于現(xiàn)有環(huán)保管理體制而言有較大改變，所以需要深入思考和探索。

為什么提出這個(gè)命題？因?yàn)榻陙?lái)中央多次提出了這方面的要求。2015 年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“在部分地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”。2015 年中共中央“十三五”規(guī)劃的建議提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”。2016 年《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016 年工作要點(diǎn)》再次明確“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案”。2016 年《中央政治局常委會(huì)2016 年工作要點(diǎn)》提出“開(kāi)展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)……試點(diǎn)”。

在當(dāng)前我國(guó)強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的大形勢(shì)下，中央一再提出要進(jìn)行探索跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，表明探索建立區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)具有特殊的必要性。從根本上說(shuō)，這是因?yàn)閲?guó)家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等，在地方上缺少?gòu)?qiáng)有力的體制來(lái)貫徹執(zhí)行。必須承認(rèn)，在環(huán)境保護(hù)上是存在著中央和地方的博弈的，現(xiàn)有的環(huán)保體制中，看上去中央很強(qiáng)勢(shì)，實(shí)際上是地方自治性很強(qiáng)。中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴(yán)，但在具體執(zhí)行落實(shí)中總有差距，很大的原因就是缺少一個(gè)中間環(huán)節(jié)，我們把它稱為“傳動(dòng)機(jī)構(gòu)”，就像汽車馬達(dá)的動(dòng)力需要通過(guò)“掛擋”才能驅(qū)使車輪行動(dòng)一樣。跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)就是這種傳動(dòng)機(jī)構(gòu)。目前全國(guó)設(shè)立了六個(gè)環(huán)保督查中心，但這些體制安排仍然比較乏力，還不是真正意義上的區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)。

跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能，一是要強(qiáng)化中央的環(huán)保事權(quán)和調(diào)控能力，二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，由此把過(guò)去相對(duì)比較虛置的中央環(huán)保職能落到實(shí)處，樹(shù)立權(quán)威。其發(fā)揮作用的途徑有兩個(gè)，一是通過(guò)管制、執(zhí)法、強(qiáng)制的辦法，督查地方政府履責(zé)。二是通過(guò)引導(dǎo)和幫助的辦法，即通過(guò)國(guó)家安排的環(huán)保項(xiàng)目把地方環(huán)保的事情辦起來(lái)。從這個(gè)意義上說(shuō)，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的實(shí)體性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有法定授權(quán)，可以審批、環(huán)評(píng)、審查、檢查以及實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目，不是一般性的協(xié)調(diào)機(jī)制或監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

這樣的強(qiáng)勢(shì)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)，在國(guó)際上比較通行。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局下設(shè)了十個(gè)區(qū)域辦公室，分片管理全國(guó)各個(gè)地方，擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實(shí)施項(xiàng)目的職能。另外，法國(guó)、韓國(guó)、日本等也有類似機(jī)構(gòu)。

推進(jìn)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的改革，是要增加國(guó)家行政支出的，但由于區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了基層的環(huán)境保護(hù)工作，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境督查和實(shí)施各種環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，由此帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色化，減少污染排放和各種環(huán)境損害，這也會(huì)節(jié)約下來(lái)大量經(jīng)濟(jì)成本，這個(gè)節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)所增加的行政成本，甚至還要超過(guò)。與此同時(shí)，區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)將促進(jìn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)收益，這也會(huì)沖抵行政成本，更何況給老百姓帶來(lái)藍(lán)天碧水，其價(jià)值是難以計(jì)量的，因此不要因?yàn)闀?huì)要增加行政支出就不敢搞改革。