艾小榆,梁海濤

(廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院,廣東 廣州 510635)

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中小河流“河長制”長效管理模式探討

艾小榆,梁海濤

(廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院,廣東 廣州 510635)

在分析“河長制”起源和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,結(jié)合廣東省Q區(qū)中小河流治理“河長制”實施情況,探究了該制度在實施過程中存在的問題,提出了在程序設(shè)計、組織設(shè)計和考核指標(biāo)體系設(shè)計等方面對“河長制”進行完善,構(gòu)建中小河流“河長制”長效管理模式。

中小河流；河長制；長效管理模式

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的大背景下,作為行洪通道、水資源載體及生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,中小河流水質(zhì)水環(huán)境呈日益惡化的趨勢,切實加強中小河流的管理與保護、探索中小河流長效管理機制已成為當(dāng)前一項重要的現(xiàn)實課題。然而,由于歷史原因,我國的中小河流管理普遍存在“多龍治水”、管理責(zé)任落實較差的情況。為破解這一問題,各地在河流管理方面都進行了許多探索,在此背景下,“河長制”應(yīng)運而生[1-3]。

1 “河長制”的起源和內(nèi)涵

一般認為[4],“河長制”最早是2007年由江蘇省無錫市在應(yīng)對太湖藍藻爆發(fā)時推出的。當(dāng)年,太湖藍藻大爆發(fā),造成供水危機,當(dāng)?shù)卣黄忍綄ぶ嗡侣纷?“河長制”應(yīng)運而生。其主要做法是無錫市黨政主要負責(zé)人分別擔(dān)任64條河流的“河長”,把河流水質(zhì)達標(biāo)責(zé)任具體落實到人。由于該制度推出后成效顯著,成功控制并改善了太湖水環(huán)境質(zhì)量,故此后全國各地(如江蘇、云南、山東、浙江等)均對該模式進行效仿。

可以看出,所謂“河長制”,就是對管轄范圍內(nèi)的河道逐條明確由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長,負責(zé)落實該河道的整治和管理等各項措施,以實現(xiàn)河道水質(zhì)與水環(huán)境的持續(xù)改善,保障和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?！昂娱L制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。該制度本質(zhì)上是“地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的具體形式”,核心機制是目標(biāo)責(zé)任制,基本思路是“由各級黨政主要負責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長,在水污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下通過目標(biāo)分解、分級傳遞進行水環(huán)境治理,并通過嚴格的評價考核機制予以獎懲”[5-6]。

在水利部《關(guān)于加強河湖管理工作的指導(dǎo)意見》(水建管〔2014〕76號)、《水利部關(guān)于開展河湖管護體制機制創(chuàng)新試點工作的通知》(水建管〔2014〕303號)等法律法規(guī)和政策基礎(chǔ)上,2016年廣東省印發(fā)《廣東省山區(qū)五市中小河流試行“河長制”的指導(dǎo)意見》,鼓勵“山區(qū)五市”(韶關(guān)、河源、梅州、清遠、云浮)探索創(chuàng)新,試行“河長制”。

從實施情況來看,由于具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點[7],解決了以往“各自為政、不相為謀”、“九龍治水、群龍無首”的問題,優(yōu)化了資源配置,提高了治理效率,增強了整治力度,該制度一經(jīng)誕生就顯示出一定的優(yōu)越性,被認為是破解當(dāng)前我國水環(huán)境治理困局的一種制度創(chuàng)新。然而,正因為是一種制度創(chuàng)新,“河長制”在發(fā)揮巨大作用的同時也不可避免地存在各種各樣的問題。筆者擬結(jié)合廣東省Q區(qū)近期實施“河長制”的具體實踐,對該制度實施過程中存在的問題進行分析,并嘗試提出破解這些問題、完善這一制度的措施與對策。

2 Q區(qū)“河長制”實施情況及問題分析

2.1 Q區(qū)河流原管理模式

長期以來, Q區(qū)對上述中小河流實行的是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的“多龍管水”模式,形成了地域上“城鄉(xiāng)分割”、職能上“部門分割”、制度上“政出多門”的局面。具體表現(xiàn)為：環(huán)保部門負責(zé)河道水污染的監(jiān)督和管理；水利部門負責(zé)河網(wǎng)水資源的調(diào)度,及河道整治、河道采砂的監(jiān)管；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道堤防的管理和養(yǎng)護；無專職機構(gòu)負責(zé)河道兩岸綠化維護及河道清障保潔。

上述管理模式的結(jié)果是管理的“內(nèi)耗”和辦事低效,未能解決中小河流一系列嚴峻的問題,如河道無序采砂造成河床下切、違規(guī)違章建筑侵占河道行洪空間、水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。為改善這種狀況,加強河道日常管理以適應(yīng)試點區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和居民生活水平不斷提高的需要,Q區(qū)從2015年開始創(chuàng)新河湖管護模式,推行“河長制”[8]。

2.2 Q區(qū)“河長制”實施情況

Q區(qū)按照屬地管理原則,層層落實河湖管護主體、責(zé)任和經(jīng)費的要求,在全區(qū)推行“河長制”,計劃到2016年底,全區(qū)區(qū)級、鎮(zhèn)(街)級河道實現(xiàn)“河長制”全覆蓋。其具體措施如下：

1) 建立政府主導(dǎo)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)

組建Q區(qū)“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)推進,由區(qū)長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。領(lǐng)導(dǎo)小組按常設(shè)機構(gòu)要求下設(shè)“河長制”辦公室,“河長制”辦公室設(shè)在區(qū)水務(wù)局,負責(zé)組織推進區(qū)內(nèi)“河長制”實施日常工作。區(qū)財政局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)公安局、區(qū)國土資源局、區(qū)交通運輸局、區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)林業(yè)局、區(qū)經(jīng)信局等部門為成員單位?！昂娱L制”辦公室負責(zé)擬訂管理制度和考核辦法,監(jiān)督各項任務(wù)的落實,組織實施考核等工作,定期公布考核結(jié)果。

2) 組織機構(gòu)分工及部門職責(zé)

區(qū)政府主要負責(zé)人對區(qū)“河長制”工作總負責(zé),區(qū)政府有關(guān)負責(zé)人分別負責(zé)掛牌河流,組織協(xié)調(diào)掛牌河流治理任務(wù)的實施及目標(biāo)的完成。建立區(qū)“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)政府是責(zé)任主體,應(yīng)當(dāng)根據(jù)水質(zhì)斷面達標(biāo)的要求,強化組織領(lǐng)導(dǎo),明確政府各部門工作責(zé)任,實行屬地行政首長負責(zé)制下的“河長制”,制定“一河一策”的綜合整治辦法,采取有效措施削減主要污染物排放總量,加強生態(tài)修復(fù)重建,實施上下游生態(tài)補償機制,確保斷面水質(zhì)達到控制目標(biāo)。

3) 河長的設(shè)置和職責(zé)

根據(jù)河道的性質(zhì)分別確定區(qū)級、鎮(zhèn)(街)級河長。區(qū)境內(nèi)跨鎮(zhèn)(街)的水系干流河段由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長,區(qū)級相關(guān)部門為負責(zé)聯(lián)系部門,沿線鎮(zhèn)(街)政府為責(zé)任主體。各鎮(zhèn)(街)黨委、政府的主要負責(zé)人和相關(guān)負責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河道的河長,同時明確負責(zé)聯(lián)系部門和責(zé)任主體。鎮(zhèn)(街)在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長的同時,也可以根據(jù)河道實際,確定村級二級河長或河道管理保潔員。河長的職責(zé)主要有：①對河道的水生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)負總責(zé)；②建立河道管護保潔隊伍和管護制度；③協(xié)調(diào)落實河道維修養(yǎng)護經(jīng)費；④負責(zé)做好河道防汛工作；⑤檢查河道工作維護、水域岸線資源管理；⑥依法組織檢查處置各類河道內(nèi)違法行為。

Q區(qū)在全力推進中小河流治理項目建設(shè)工作過程中積極采取有效措施,取得了顯著的效果,推行“河長制”可以明確“河長”在民事協(xié)調(diào)、施工監(jiān)督、工程驗收、建后管護等過程中的責(zé)任,通過落實各級“河長”或“河段長”,能夠確保責(zé)任落實、經(jīng)費保障、措施有效。

2.3 Q區(qū)“河長制”問題分析

1) “法治”還是“人治”

從根本上看,Q區(qū)“河長制”還是屬于“人治”的范疇——由當(dāng)?shù)攸h委、政府的主要負責(zé)人負責(zé)河道治理的全面工作,其長官意志和個人威信的因素在工作中具有很大作用。制度設(shè)計中,設(shè)置“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組及“河長制”辦公室,固然彰顯了動員組織效用,但也暴露了各級地方政府及其職能部門的“運動戰(zhàn)”心理和制度施行的短期效應(yīng)隱患。該制度將治理水環(huán)境的各項職權(quán)集中于各地方主要領(lǐng)導(dǎo)手中,既破壞了各職能部門原有的機制和結(jié)構(gòu),又加重領(lǐng)導(dǎo)負擔(dān),雖可開出猛藥,收一時之效,但長期來看卻是不可持續(xù)的,難保藥力過后不反彈。這種制度過于依賴人治,把水環(huán)境治理成效寄托于擔(dān)任“河長”的各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、其可掌控行政資源的大小及監(jiān)督問責(zé)力度,則必然導(dǎo)致治水績效的不平衡和治水力度的不穩(wěn)定,存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性。

2) “臨時”還是“持續(xù)”

如前所述,“河長制”是地方政府為了應(yīng)對大規(guī)模爆發(fā)的水污染問題而采取的應(yīng)急措施,本質(zhì)上是一種臨時性措施。Q區(qū)“河長制”不僅明確了區(qū)一級成立“河長制”辦公室,而且要求各鎮(zhèn)要建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機制,負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)“河長制”實施工作。毋庸置疑,這類臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)具有自身的優(yōu)勢：首先,它不增加人員編制,基本不增加辦公經(jīng)費,最大限度地節(jié)約了行政成本；其次,它是一種“權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)”,能夠在最短的時間內(nèi)整合資源,果斷決策,且可以加強各部門之間的信息溝通和工作協(xié)作,使決策得以迅速實施。然而,由于缺乏充分的法律依據(jù),這些機構(gòu)存續(xù)時間長短難以確定,機構(gòu)編制和人員配置變動頻繁,工作人員對組織的認同感缺失,難以形成在永久性機構(gòu)中滋生出來的對組織的道德感和責(zé)任感。中小河流治理是一項長期的系統(tǒng)工程,如果沒有長效機制,在運動式治理過后,難保這些臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)不松懈,治河工作的持續(xù)性堪憂。

3) “單一”還是“多元”

中小河流治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須根據(jù)各地實際情況進行靈活處理。Q區(qū)“河長制”的最大特色是其通過區(qū)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)齊抓總管,自上而下地強勢推動,層層推進,條條落實,責(zé)任到人,嚴格考核。從實質(zhì)上看,這是一種壓力型制度,其突出了自上而下的壓力,可能會抑制下級政府治水主體主觀能動性的發(fā)揮,形成千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之,在上級政府與“河長”嚴格、細密、高難度的考核指標(biāo)體系重壓之下,下級只會中規(guī)中矩、亦步亦趨地做好規(guī)定動作,而自加壓力、自創(chuàng)新招的可能性微乎其微。而實際情況是,由于地域差異,下級政府比上級政府更了解本地區(qū)的信息和偏好,因而在本地區(qū)的水環(huán)境治理中更能夠做出科學(xué)的決策。因此,“河長制”的推行雖然有助于Q區(qū)政府念好“緊箍咒”,但各鎮(zhèn)沒有足夠的自主權(quán),不能針對本地實際靈活做出相應(yīng)對策,治水的功效將有可能大打折扣。

3 構(gòu)建“河長制”長效管理模式

由上述分析可知,“河長制”作為治河工作的一種創(chuàng)新制度,在短期內(nèi)成效顯著,全國各地紛紛效仿。但是中小河流治理是一項復(fù)雜的長期工程,“河長制”在實施過程中必須處理好以下問題,逐步完善,形成一種長效模式,才可保證治河工作取得長久有效的成果。

1) 優(yōu)化程序設(shè)計,提高法治化水平

在“河長制”推行過程中,要避免出現(xiàn)過于借重領(lǐng)導(dǎo)意志和個人威信、倉促決策、缺乏理性論證等現(xiàn)象,只有通過一整套合理、嚴格、實用、有效的程序設(shè)計,將實踐中形成的好的做法上升為規(guī)則與制度,用制度對治河思路決策和行為過程中領(lǐng)導(dǎo)個人自由裁量權(quán)進行必要的外在限制。這樣,對內(nèi)可以防止因行政領(lǐng)導(dǎo)個人意志或認識變動引起治河工作思路的變化,導(dǎo)致治河工作虎頭蛇尾、造成不必要浪費；對外,則可構(gòu)成與公眾溝通交流的基本內(nèi)容,有助于建立起公眾對行政行為公正性的信心。因此,建議Q區(qū)通過立法將中小河流治理工作中存在的問題制度化,做到依靠制度而不是所謂“河長”來解決問題,使“河長制”的實施有章可循、有法可依。

2) 優(yōu)化組織設(shè)計,提高持續(xù)化水平

在“河長制”推行過程中,要確立“河長制”辦公室等臨時性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn),明確其設(shè)立依據(jù),規(guī)范其機構(gòu)編制和人事安排,避免機構(gòu)人員的頻繁變動。此外,還需明確其機構(gòu)定位和性質(zhì),應(yīng)以任務(wù)導(dǎo)向為旨歸,除咨詢職能之外,有必要賦予其協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé),但邊界必須明確劃定,確保機構(gòu)任務(wù)導(dǎo)向明確、有效運行。再次,需要優(yōu)化其運行機制,實現(xiàn)管理的制度化和程序化,要逐步建立和完善機構(gòu)議事、協(xié)調(diào)、任務(wù)分配、工程項目立項實施與驗收、督查、考核評價、反饋修正等一系列規(guī)則與制度體系,并嚴格執(zhí)行。總之,要通過有效的組織設(shè)計,建立規(guī)范高效的行政協(xié)助制度,使各有關(guān)部門面對水環(huán)境保護方面的職能交叉、重疊事項能夠互相協(xié)作,形成合力,實現(xiàn)資源的集中、合理分配與使用,使“河長制”更加長久化、持續(xù)化。具體到Q區(qū)“河長制”的實施,建議設(shè)置固定的組織部門,配備專業(yè)的工作人員,取代具有臨時性意味的“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“河長制”辦公室及各部門兼職人員,只有這樣,“河長制”工作才能取得長久、持續(xù)的成績。

3) 優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計,提高多元化水平

由于地域不同,自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型、居民環(huán)保意識等也可能大相徑庭,因此在中小河流治理工作中,充分發(fā)揮地方政府和下級政府主觀能動性十分重要。鑒于此,作為“河長制”的重要保障,考核指標(biāo)體系的設(shè)計就要充分考慮到各地條件存在差異這一客觀事實,不能采用單一、死板的考核指標(biāo),而應(yīng)引入自主化指標(biāo),并在整個指標(biāo)體系中占有適當(dāng)比重。唯有此才可解放下級“河長”的手腳,讓其根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,靈活采取適宜的治河思路,使治河工作呈現(xiàn)多元化的局面。在Q區(qū)“河長制”工作中,宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,加強考核制度及考核指標(biāo)體系的建立和完善工作,適當(dāng)引入河流自然、生態(tài)、美觀等主觀性指標(biāo),由當(dāng)?shù)孛癖娺M行打分、考核；而傳統(tǒng)的水量、水質(zhì)目標(biāo)等硬性指標(biāo)所占比例不宜超過70%。

4 結(jié)語

“河長制”具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點,是破解我國水環(huán)境治理困局的一種制度創(chuàng)新,通過對Q區(qū)中小河流實施“河長制”的情況分析,仍存在著“人治”、“臨時”和“單一”等問題,為解決這些問題,構(gòu)建中小河流“河長制”長效管理模式,需要從三個方面來優(yōu)化和完善：①優(yōu)化程序設(shè)計,提高法治化水平；②優(yōu)化組織設(shè)計,提高持續(xù)化水平；③優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計,提高多元化水平。

需要指出的是,本文是對構(gòu)建中小河流“河長制”長效管理模式的初步探討,作為一種制度創(chuàng)新,“河長制”的相關(guān)問題仍需進一步深入研究。

[1] 謝帆,于斌,魯剛. 天津市河道水生態(tài)環(huán)境“河長制”管理新模式淺析[J]. 海河水利,2014(8): 34-35．

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[5] 錢譽. “河長制”法律問題探討[J]. 法律雜談,2015(1): 276-277．

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[8] 周成利. 廣東省清遠市(清城區(qū)、清新區(qū))河湖管護體制機制創(chuàng)新試點實施方案[R]. 清遠：清遠市水利水電勘測設(shè)計院有限公司,2015．

(本文責(zé)任編輯 馬克俊)

Designing the Long-Term Management Mode of ‘River-Chief Mechanism’ for Medium and Small-SizedRivers

AI Xiaoyu， LIANG Haitao

(Guangdong Hydropower Planning & Design Institute, Guangzhou 510635, China)

On the basis of analyzing the origin and intension of ‘river-chiefmechanism’, the problems existed in the carry-out of this mechanism were studied, taking the practice of ‘river-chiefmechanism’ in Qingcheng District of Qingyuan City as an example. For these problems, some countermeasures were put forward in aspect of the design of program, organization and assessment index system, aiming to perfect ‘river-chiefmechanism’ and make it a long-term management mode.

small andmedium-sized rivers；river-chiefmechanism； long-term management mode

2016-05-10;

2016-06-23

艾小榆(1986),女,碩士,工程師,從事水利規(guī)劃相關(guān)研究。

TV213.4

B

1008-0112(2016)05-0020-04