林宇，劉長(zhǎng)兵，李廣濤，吳世紅

(交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究所水路交通環(huán)境保護(hù)技術(shù)交通行業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，天津　300456)

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新環(huán)保法視角下的環(huán)評(píng)發(fā)展建議

林宇，劉長(zhǎng)兵，李廣濤，吳世紅

(交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究所水路交通環(huán)境保護(hù)技術(shù)交通行業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，天津300456)

摘要：結(jié)合目前環(huán)評(píng)工作中存在的問(wèn)題，對(duì)比2015年1月開(kāi)始實(shí)施的新環(huán)保法和1989年頒布實(shí)施的舊環(huán)保法，篩選出新環(huán)保法中與環(huán)評(píng)密切相關(guān)的修訂內(nèi)容，針對(duì)新環(huán)保法提出的執(zhí)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放要求、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與防范、量化環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益等要求，提出深入推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)、充分利用環(huán)境司法機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)等新環(huán)保法視角下促進(jìn)環(huán)評(píng)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；發(fā)展；建議

2015年1月，被社會(huì)各界稱為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱新環(huán)保法)正式實(shí)施，對(duì)照1989年版本的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱舊環(huán)保法)，法律文本的篇幅由6章47條擴(kuò)展為7章70條，涉及重大修改的條目多達(dá)30余條，修訂的內(nèi)容涉及執(zhí)法原則、環(huán)境監(jiān)督與管理、保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)與手段、污染物防治與控制、信息公開(kāi)和公眾參與、法律責(zé)任等。新環(huán)保法的重點(diǎn)修訂條目中，既包括類似第1條“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”這樣對(duì)環(huán)評(píng)起原則指導(dǎo)作用的內(nèi)容，也包括第19條“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)”、第61條“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”等可以直接提升環(huán)評(píng)“戰(zhàn)斗力”的條目。充分依靠后者的執(zhí)法功效、積極推進(jìn)環(huán)評(píng)配套改革，是解決目前環(huán)評(píng)存在問(wèn)題、推動(dòng)環(huán)評(píng)發(fā)展的桎轄之桎。

1新環(huán)保法與環(huán)評(píng)密切相關(guān)的修訂內(nèi)容

新環(huán)保法的修訂內(nèi)容中，相當(dāng)多的條款與環(huán)評(píng)密切相關(guān)，個(gè)別條款可以說(shuō)是針對(duì)環(huán)評(píng)目前存在的問(wèn)題“量身打造”。

1.1深入推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)，加強(qiáng)源頭管理

在舊環(huán)保法和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，已對(duì)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)做了相關(guān)規(guī)定[1]，但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的評(píng)價(jià)客體除建設(shè)項(xiàng)目外只包括規(guī)劃，而行政立法和政策未列入評(píng)價(jià)范圍，且有一部分規(guī)劃也被排除在外。新環(huán)保法第19條明確了“編制有關(guān)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)”，將需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的規(guī)劃范圍擴(kuò)大，配合新環(huán)保法第六章“法律責(zé)任”的實(shí)施，是深入推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重大利好。環(huán)評(píng)業(yè)界應(yīng)積極配合新環(huán)保法的實(shí)施，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則、改進(jìn)完善相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則等，努力提升規(guī)劃(戰(zhàn)略)環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的水平和實(shí)施效果。

另外，新環(huán)保法第44條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”、“對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，這些要求充分深入執(zhí)行后，將有效提升我國(guó)重點(diǎn)污染物排放總量控制水平，進(jìn)而積極促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

1.2充分利用司法機(jī)制，提升執(zhí)行能力

目前，環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)的執(zhí)行力雖然已有竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收等制度來(lái)保障，但執(zhí)行效果差強(qiáng)人意，這和我國(guó)長(zhǎng)期存在的與環(huán)境相關(guān)的違法行為成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高有直接關(guān)系[2]。新環(huán)保法第63條、第64條和第68條明確規(guī)定了違反環(huán)境保護(hù)法的刑事、民事和行政責(zé)任。第65條規(guī)定，“環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”。第61條規(guī)定，“未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。這些修訂內(nèi)容將從根本上扭轉(zhuǎn)目前的局面。今后應(yīng)充分利用這些刑事、民事和行政等環(huán)境司法機(jī)制，加強(qiáng)司法介入，鼓勵(lì)環(huán)境權(quán)益訴訟，提升環(huán)評(píng)文件的執(zhí)行力度，使環(huán)評(píng)不再“走過(guò)場(chǎng)”，建設(shè)單位、施工單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和主管部門(mén)各司其職。

1.3實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)信息化建設(shè)

在新環(huán)保法出臺(tái)前，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等政策法規(guī)已經(jīng)提出要開(kāi)展“環(huán)評(píng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)”等要求?，F(xiàn)階段，環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源多為針對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)、收集(多數(shù)為購(gòu)買(mǎi)方式)及引用歷史監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等，對(duì)于區(qū)域性、環(huán)境復(fù)雜或需要回顧分析長(zhǎng)期歷史數(shù)據(jù)的環(huán)評(píng)項(xiàng)目[3]，環(huán)評(píng)單位只能多次重復(fù)利用手中的陳舊數(shù)據(jù)，或者降低對(duì)數(shù)據(jù)的要求。新環(huán)保法中的第7條增加了“促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)”的要求，第54條明確“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一發(fā)布國(guó)家環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息及其他重大環(huán)境信息。省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)”，第55條要求“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督”，特別是第17條明確提出要“建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理”。這些內(nèi)容的修訂，為全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的搭建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。環(huán)評(píng)相關(guān)單位應(yīng)積極參與環(huán)評(píng)領(lǐng)域的環(huán)保信息化建設(shè)，同時(shí)抓住這一機(jī)遇，充分利用共享環(huán)境數(shù)據(jù)以提高環(huán)評(píng)水平。

1.4加強(qiáng)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)，確保公開(kāi)保密平衡

新環(huán)保法第56條規(guī)定，“負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門(mén)在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開(kāi)；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見(jiàn)”。目前，環(huán)評(píng)工作既要滿足保守國(guó)家機(jī)密和業(yè)主商業(yè)秘密的要求，又要充分開(kāi)展公眾參與、執(zhí)行環(huán)境信息公開(kāi)制度。環(huán)評(píng)業(yè)界需要繼續(xù)群策群力，在確保公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，尋找信息公開(kāi)與保守國(guó)家(商業(yè))秘密之間的平衡點(diǎn)，以便更好地執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)對(duì)環(huán)保公眾參與、環(huán)境信息公開(kāi)等的相關(guān)要求，促進(jìn)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)依法有序發(fā)展。

2新環(huán)保法下推進(jìn)環(huán)評(píng)改革和發(fā)展的建議

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的不足日益凸顯，例如執(zhí)行率高但效果差，注重形式不重視實(shí)質(zhì)，前期策劃不夠，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使用不當(dāng)?shù)戎T多問(wèn)題[4-5]。基于新環(huán)保法的要求，提出如下推進(jìn)環(huán)評(píng)改革和發(fā)展的建議。

2.1認(rèn)真落實(shí)環(huán)保規(guī)劃

新環(huán)保法第13條明確規(guī)定，“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施”。環(huán)評(píng)從業(yè)人員應(yīng)密切關(guān)注新制訂的國(guó)家、地方環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，環(huán)評(píng)文件應(yīng)認(rèn)真落實(shí)各級(jí)、各類環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求。

2.2嚴(yán)格執(zhí)行排放要求

新環(huán)保法中，與污染物排放相關(guān)的修訂內(nèi)容包括：第42條要求“嚴(yán)禁通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”；第49條要求“禁止將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固定廢物、廢水施入農(nóng)田”，“縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”；第15條明確地方政府“可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”；第45條明確“未取得排污許可證的，不得排放污染物”；第59條明確“違法排放污染物的，拒不改正的，可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”；第60條明確“超標(biāo)排放或超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，可以責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。這些與污染物排放相關(guān)的修訂內(nèi)容雖早已出現(xiàn)在各類環(huán)保法規(guī)文件中，新環(huán)保法將其列為正式條款進(jìn)一步保證了嚴(yán)格控制污染物排放的執(zhí)法效果。這些條款實(shí)施后，環(huán)境違法成本陡然上升，這也是新環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)”的原因之一。環(huán)評(píng)從業(yè)人員有責(zé)任和義務(wù)提醒業(yè)主遵守達(dá)標(biāo)排放、總量控制等環(huán)保要求，避免因環(huán)境違法付出高昂代價(jià)。

2.3強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范

新環(huán)保法第47條要求，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制……企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案”。該條目的修訂背景是我國(guó)目前越來(lái)越重視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故的防范、預(yù)警和應(yīng)急，今后環(huán)評(píng)從業(yè)者應(yīng)在環(huán)評(píng)文件中明確體現(xiàn)包括制定應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的各項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急要求，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急防范方面的科學(xué)研究。同時(shí)，主管部門(mén)應(yīng)積極組織開(kāi)展現(xiàn)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)導(dǎo)則的完善工作。

2.4開(kāi)展損益定量研究

新環(huán)保法第22條要求，“企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，在污染物排放符合法定要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少污染物排放的，人民政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施予以鼓勵(lì)和支持”，第31條提出“建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，第43條明確“依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護(hù)稅的，不再征收排污費(fèi)”，第52條提出“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”。這些條目背后的關(guān)鍵詞是“以經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)”。新環(huán)保法中關(guān)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益的規(guī)定，從某種角度上講，屬于“立法先行”。環(huán)評(píng)業(yè)界應(yīng)盡快開(kāi)展環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益的定量化研究，在有可靠的數(shù)學(xué)模型、扎實(shí)的學(xué)術(shù)理論的基礎(chǔ)上，提出技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行的規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展方案。

3結(jié)語(yǔ)

新環(huán)保法中的一些修訂內(nèi)容，雖然與環(huán)評(píng)沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，如新環(huán)保法的第1條增加了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”、第4條明確“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”等，但是對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)施與發(fā)展仍然有原則性的指導(dǎo)作用。這些條目都是加強(qiáng)環(huán)評(píng)工作的充分法律依據(jù)，今后應(yīng)充分予以利用。

新環(huán)保法是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，同時(shí)也是《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的上位法，今后環(huán)評(píng)工作的改革與發(fā)展必須以新環(huán)保法為依據(jù)，綱舉目張，從而取得良好成效。

參考文獻(xiàn)(References)：

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收稿日期：2015-08-17

作者簡(jiǎn)介：林宇(1973—)，女，河北人，高級(jí)工程師，主要從事交通環(huán)保與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，E-mail： 68113743@qq.com

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.007

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)04-0026-03

Suggestions on the Development of Environmental Impact Assessment from the Perspective of New Environmental Protection Law

LIN Yu, LIU Chang-bing, LI Guang-tao, WU Shi-hong

(Tianjin Research Institute for Water Transport Engineering, Key Laboratory of Environmental Protection in Water Transport Engineering, Ministry of Transport, Tianjin 300456, China)

Abstract:By analyzing the existing problems in the current environmental impact assessment, and comparing the new environmental protection law implemented in January 2015 with the old one promulgated in 1989, this paper screens the revised content that is closely related to environmental impact assessment in the new environmental protection law. In light of the new requirements for further implementing the environmental protection planning, implementing requirements for pollutants discharge, strengthening prevention and precaution on environmental risk, and quantifying the environmental economic profits and losses, such suggestions are put forward to improve the development of environmental impact assessment as further promoting the plan environmental assessment, making full use of environmental justice mechanism, and strengthening the information technology on environmental protection.

Key words:Environmental Protection Law; environmental impact assessment; development; suggestions