王志剛

(中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣東廣州　510275)

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我國環(huán)評公眾參與地方法規(guī)比較

王志剛

(中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣東廣州510275)

摘要：為規(guī)范環(huán)評公眾參與，國內(nèi)部分省市陸續(xù)頒布了相關(guān)地方法規(guī)。采用比較分析法對這些法規(guī)的內(nèi)容進行了比較。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：不同省區(qū)關(guān)于建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的實施主體、適用范圍、調(diào)查對象要求、信息公開的公示方式及其要求存在明顯差異。為加強這些法規(guī)對實踐的指導(dǎo)作用，建議各省根據(jù)本省執(zhí)行情況及時修訂不合時宜的條款和內(nèi)容，完善出臺新的指導(dǎo)性文件。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價；公眾參與；地方法規(guī)

近幾十年來，我國環(huán)評制度在預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞、減輕不利生態(tài)與環(huán)境影響方面發(fā)揮了積極作用，公眾參與也逐漸成為我國環(huán)評制度的重要內(nèi)容[1]。為規(guī)范環(huán)評公眾參與，部分省市出臺了相關(guān)地方法規(guī)，主要是環(huán)境保護行政主管部門制訂的規(guī)范性文件。本文在簡要回顧我國建設(shè)項目環(huán)評公眾參與有關(guān)法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，對主要省份的相關(guān)規(guī)定進行了比較，以期為相關(guān)研究和環(huán)評管理提供參考。

1國家層面關(guān)于環(huán)評公眾參與的法規(guī)要求

環(huán)評公眾參與的法定要求可追溯至20世紀(jì)90年代[2-3]。《水污染防治法》(1996)與《環(huán)境噪聲污染防治法》(1996)均規(guī)定，“環(huán)境影響報告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項目所在地單位和居民的意見”。1998年國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第十五條規(guī)定，“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項目所在地有關(guān)單位和居民的意見”。該條例首次明確了環(huán)評公眾參與的法定實施主體為建設(shè)單位。2003年9月施行的《環(huán)境影響評價法》則進一步規(guī)定了建設(shè)單位開展公眾參與的時限(應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前)與征求公眾意見的形式(舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式)。以上這些法規(guī)提出了關(guān)于公眾參與環(huán)評的原則性要求[4]。為進一步規(guī)范環(huán)評公眾參與實踐，2006年2月原國家環(huán)?？偩诸C布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)[2006]28號)，規(guī)定了建設(shè)項目以及規(guī)劃環(huán)評公眾參與的適用范圍、實施主體、一般要求、組織形式等內(nèi)容，以及問卷調(diào)查、座談會、論證會與聽證會等不同組織形式的適用情景。該文件也成為環(huán)評公眾參與的重要里程碑，增強了可操作性[5-6]。隨著新的發(fā)展需要，環(huán)境保護部正在對環(huán)發(fā)[2006]28號進行修訂，并于2016年4月形成了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法(征求意見稿)》，對建設(shè)項目環(huán)評公眾參與提出了新的要求。

2環(huán)評公眾參與地方層面的立法實踐

環(huán)發(fā)[2006]28號頒布以來，客觀上促進了建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的規(guī)范化，也在一定程度上提高了環(huán)評公眾參與的有效性[7]。然而，環(huán)評公眾參與在實踐中仍存在一些問題，例如魯環(huán)評函[2012]138號文指出，“近年來也出現(xiàn)了建設(shè)項目公眾參與走過場、被調(diào)查公眾沒有代表性、受影響公眾不知悉建設(shè)項目公告信息、公眾意見缺乏反饋、公眾參與形式過于單一等問題，引發(fā)了部分建設(shè)項目受影響公眾信訪、投訴事件”；蘇環(huán)規(guī)[2012]4號文則提到，“在環(huán)評公眾參與中還存在著調(diào)查對象代表性不強、公眾參與有效性不足及公眾意見采納不全面等問題”。為此，許多省市均加強了對轄區(qū)環(huán)評公眾參與的監(jiān)督管理，截至2014年底，先后有北京、廣東、浙江等十幾個省份制訂了地方規(guī)范性文件或地方法規(guī)，如表1所示。

由表1可見，除河北是由地方立法機構(gòu)即河北省人大常委會頒布的地方性法規(guī)，山西是由省政府頒布的政府規(guī)章外，其他全部為省級環(huán)境保護行政主管部門頒布的規(guī)范性文件。

表1　全國部分省份建設(shè)項目環(huán)境保護公眾參與地方法規(guī)概況Table 1　Some provincial provisions on public participation in the environmental protection of construction projects

從內(nèi)容而言，《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》、《山西省環(huán)境保護公眾參與辦法》以及廣東、江蘇、安徽的規(guī)范性文件，不僅涵蓋了建設(shè)項目環(huán)評公眾參與，也包括其他環(huán)境保護工作的公眾參與，其余7省份的規(guī)范性文件則只涉及建設(shè)項目環(huán)評。

2.1實施主體

根據(jù)環(huán)保部規(guī)范性文件環(huán)發(fā)[2006]28號文第五條規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的實施主體包括建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)(環(huán)評文件編制階段)以及負責(zé)審批或重新審核環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門(環(huán)評文件審批階段)。在江蘇、山東等省份的規(guī)范性文件中則明確規(guī)定：受建設(shè)單位委托的環(huán)評機構(gòu)不得再委托任何第三方(單位和個人)開展建設(shè)項目環(huán)評公眾參與工作或調(diào)查。制定這一規(guī)定的目的可能是為了防止公眾參與工作層層轉(zhuǎn)包，進而造成公眾參與有效性降低以及監(jiān)督管理難度增加。然而，從這些省份規(guī)范性文件的其他條款可知，在某些情形下，建設(shè)項目環(huán)評公眾參與不可能由建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)單獨實施完成，比如在主流媒體發(fā)布公示公告就需要委托主流媒體的經(jīng)營者(通常為單位)實施，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)只能提供公告信息內(nèi)容。此外，對于影響范圍很大的建設(shè)項目，例如長江三峽大型水利樞紐工程，可能受影響的公眾數(shù)量巨大，涉及的行政區(qū)很多，甚至可能涉及少數(shù)民族聚居區(qū)，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)在人力資源有限的條件下，委托第三方或多方協(xié)助開展公眾參與調(diào)查，不僅可節(jié)省時間也有利于提高公眾參與的實效性。因此，受建設(shè)單位委托的環(huán)評機構(gòu)不得再委托任何第三方(單位和個人)開展建設(shè)項目環(huán)評公眾參與工作或調(diào)查的規(guī)定不夠合理。環(huán)評機構(gòu)/其委托的任何第三方都應(yīng)依法依規(guī)開展建設(shè)項目環(huán)評公眾參與，并對建設(shè)單位負責(zé)。建設(shè)單位作為建設(shè)項目的責(zé)任主體，也是項目環(huán)評公眾參與的責(zé)任主體，應(yīng)依法依規(guī)接受環(huán)評機構(gòu)開展環(huán)評公眾參與的技術(shù)指導(dǎo)，并確保項目信息的真實、公開(涉及國家安全和其他保密需要的除外)。環(huán)境保護行政主管部門依法依規(guī)實施審批階段的公眾參與，并對建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)進行監(jiān)督管理。

2.2適用范圍

環(huán)發(fā)[2006]28號文第二條規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評公眾參與適用于編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目。廣東、浙江、江蘇、上海和廣西5個省份則規(guī)定部分編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目也應(yīng)開展公眾參與。其中，廣東、上海明確規(guī)定，對于編制環(huán)境影響報告表項目的公眾參與，在具體程序和實施要求等方面可酌情簡化；廣東、廣西分別提出其轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)開展公眾參與的編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目類別，如選址位于居民區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)、可能影響居民、公眾關(guān)注度高的垃圾壓縮站、集中式污水處理廠站、城市污水泵站、餐飲、加油站、醫(yī)院或衛(wèi)生站、KTV娛樂等項目；浙江、江蘇、上海則沒有明確需開展公眾參與的編制環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目類別或名錄。

2.3調(diào)查對象及要求

綜合廣東、浙江、江蘇等地方規(guī)范性文件的規(guī)定，公眾參與的調(diào)查范圍一般不小于環(huán)評范圍(按各環(huán)境要素、環(huán)境風(fēng)險最大影響范圍考慮)，并涵蓋項目的敏感對象和保護目標(biāo)。位于該調(diào)查范圍內(nèi)的公民、法人及其他組織即公眾參與的調(diào)查對象，也是被征求意見的主要對象。綜合環(huán)評有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則可知，建設(shè)項目環(huán)評范圍(包括環(huán)境風(fēng)險)通常為以建設(shè)項目為中心、半徑3～5 km的點狀區(qū)域，或以建設(shè)項目軸線為中心、兩側(cè)幾百米內(nèi)為主的帶狀區(qū)域。由于人口與社會經(jīng)濟的區(qū)域分布有很大差異，因此對同一個建設(shè)項目，選址在不同區(qū)域，則其環(huán)評范圍內(nèi)受影響的人口數(shù)量、單位(法人及其他組織的)可能差異顯著。在環(huán)評公眾參與實踐中，通常不可能對調(diào)查范圍內(nèi)的大量調(diào)查對象逐個調(diào)查，需要抽樣或按比例調(diào)查。例如，山東省規(guī)定評價范圍內(nèi)可能受影響的公眾，按不少于當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘?0%進行調(diào)查；浙江省規(guī)定評價范圍內(nèi)的敏感對象和保護目標(biāo)須全部列入調(diào)查對象，并按比例隨機確定具體被調(diào)查者，但未明確調(diào)查比例，同時規(guī)定對團體與個人調(diào)查對象的調(diào)查數(shù)量原則上應(yīng)不少于20家和50人；廣東、上海、廣西則規(guī)定了參與調(diào)查的單位、個人中位于項目環(huán)境影響(含風(fēng)險事故)范圍的數(shù)量百分比；江蘇、上海、新疆根據(jù)建設(shè)項目環(huán)境影響(風(fēng)險)程度規(guī)定了公眾意見書面問卷調(diào)查的絕對數(shù)量限值要求，最低不少于100份，對重大項目，新疆規(guī)定不少于500份，江蘇、上海均要求不低于200份；廣東、廣西規(guī)定位于項目環(huán)境影響范圍內(nèi)調(diào)查對象占總樣本比例不得低于70%，但未提出絕對數(shù)量要求。比較而言，依據(jù)評價范圍內(nèi)可能受影響的常住人口的一定比例進行抽樣調(diào)查更為合理。今后應(yīng)進一步結(jié)合建設(shè)項目類型特征以及環(huán)境影響范圍的遠近等因素，對不同距離范圍內(nèi)的公眾調(diào)查對象提出不同的抽樣調(diào)查比例，以更好地體現(xiàn)公眾調(diào)查對象的代表性。

搬遷范圍、衛(wèi)生防護距離范圍、環(huán)境防護距離范圍是受到建設(shè)項目影響的核心區(qū)域，山東、江蘇、廣西、新疆均規(guī)定，在上述范圍內(nèi)涉及的所有住戶和單位原則上應(yīng)逐個調(diào)查。對于涉及搬遷范圍和衛(wèi)生防護距離范圍之內(nèi)的公眾調(diào)查對象，應(yīng)結(jié)合項目實際開展公眾參與，力求客觀、公正地反映公眾意見。例如，對于城市道路拓寬建設(shè)項目，拆遷范圍的住戶若采取異地安置，則環(huán)評公眾參與應(yīng)重點調(diào)查拆遷后成為臨路建筑的住戶，因為這些公眾將長期受到道路拓寬后運行的環(huán)境影響，而異地安置的拆遷住戶則成為環(huán)境影響的受益者。

2.4信息公開

信息公開是保障建設(shè)項目環(huán)評公眾參與的重要前提。為規(guī)范轄區(qū)建設(shè)項目環(huán)評公眾參與信息公開，廣東、浙江等省份在其規(guī)范性文件中對其行政轄區(qū)內(nèi)的信息公開方式和要求做出了較為詳細的規(guī)定，但不同省份對信息公開的方式要求有一定差異，在環(huán)評工作實踐中，需要建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評報告編制階段開始前就了解清楚。例如，對信息公開實施主體建設(shè)單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)來講，廣東省規(guī)定在環(huán)境敏感點張貼布告進行公示是最通用的和最基本的要求，也可以只采用該方式；浙江省則規(guī)定在主要媒體(電視或報紙)公示與敏感點張貼布告兩種主要方式可以選其一；山東省規(guī)定在當(dāng)?shù)刂饕襟w發(fā)布公告與敏感點張貼公告兩種方式同時進行；安徽省也規(guī)定信息公開至少采用環(huán)發(fā)[2006]28號文第十條規(guī)定的兩種不同方式；江蘇、新疆與廣西規(guī)定，對于重大環(huán)境敏感項目，應(yīng)在地方主流媒體公示，廣西明確地方主流媒體應(yīng)為當(dāng)?shù)乜h級以上電視臺或當(dāng)?shù)刂髁鲌蠹?；江蘇、上海、廣西、新疆還規(guī)定，在環(huán)保審批部門的門戶網(wǎng)站進行公示。環(huán)保審批部門的信息公開則通常在其網(wǎng)站公示。

3完善環(huán)評公眾參與管理辦法的建議

2016年4月，環(huán)保部委托環(huán)保部環(huán)境工程評估中心就《建設(shè)項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法(征求意見稿)》向社會公開征求意見，提出了建設(shè)項目環(huán)評新的公眾參與模式與原則。

為加強省級規(guī)范性文件對環(huán)評公眾參與實踐的指導(dǎo)作用，建議各省份針對這些規(guī)范性文件，確保其與上位層面政策法令的一致性，及時修訂不合時宜的條款和內(nèi)容，完善出臺新的指導(dǎo)性文件，以適應(yīng)環(huán)評改革和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

我國地域遼闊，自然條件和社會經(jīng)濟狀況區(qū)域差異明顯，建議各省份結(jié)合本區(qū)域人口分布等社會經(jīng)濟特點，修訂或制訂適用于本省的建設(shè)項目環(huán)評公眾參與管理辦法，提出更有針對性的指導(dǎo)意見，確保公眾參與調(diào)查對象的廣泛性、有效性，公眾參與過程的開放性、公平性。

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收稿日期：2016-02-26

作者簡介：王志剛(1972—)，男，山東人，講師，博士，主要研究領(lǐng)域為環(huán)境評價與規(guī)劃、固體廢物管理、環(huán)境政策與環(huán)境法等，E-mail：eeswzg@mail.sysu.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.010

中圖分類號：X820.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)04-0036-04

The Comparison of Local Provisions on Public Participation in Environmental Impact Assessment in China

WANG Zhi-gang

(School of Environmental Science & Engineering, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China)

Abstract:Relevant local provisions have been enacted in several provinces and municipalities in China, in order to regulate public participation in the process of Environmental Impact Assessment (EIA). The contents of these documents were compared in this paper. The results indicated that there were significant differences in the executor, applicable scope, requirement of participating subjects, and information disclosure methods in public participation of EIA. Policy effectiveness evaluation was suggested to be carried out in these local provisions in order to revise unreasonable clauses and contents.

Key words:environmental impact assessment; public participation; local provisions