張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義　563002)

流域生態(tài)保護之貴州實踐

張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義563002)

【摘要】的十八屆三中全會以來，貴州省高度重視生態(tài)文明制度建設，以赤水河流域生態(tài)文明制度改革為試點，推進流域保護，在探索與實踐中取得了生態(tài)保護的體制機制的突破，以期形成可復制推廣模式。

【關鍵詞】流域生態(tài)保護；赤水河；統(tǒng)籌協(xié)調

赤水河是長江干流上游右岸的一級支流，發(fā)源于云南省鎮(zhèn)雄縣赤水源鎮(zhèn)銀廠村，因水赤紅故名赤水河。流經(jīng)云南、貴州和四川三省，于四川省合江縣匯入長江，干流全長436.5公里。整個赤水河流域主要涉及云南省鎮(zhèn)雄縣、威信縣，貴州省七星關區(qū)、大方縣、金沙縣、遵義縣、桐梓縣、仁懷市、習水縣、赤水市及四川省敘永縣、古藺縣、合江縣、江陽縣、納溪縣等15個縣(市區(qū))，流域范圍居住人口約500萬人，流域面積20440平方公里，其中云南省境內流域面積2117平方公里，占10.4%；貴州省境內流域面積12222平方公里，占59.8%；四川省境內流域面積6101 平方公里，占29.8%。其中河源至茅臺鎮(zhèn)為上游，茅臺鎮(zhèn)至赤水市為中游，赤水市以下至河口為下游，是長江上游重要的生態(tài)保護屏障。

赤水河流域經(jīng)濟總體貧困、人地矛盾突出，在行政區(qū)劃上分屬3個不同的省份，流域內各級地方政府的發(fā)展規(guī)劃各不相同，現(xiàn)有白酒釀制、煤炭開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種產(chǎn)業(yè)，所涉及的產(chǎn)業(yè)政策也不盡相同。近年來，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴大和城鎮(zhèn)化推進，流域內經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾日益突顯，出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境破壞、水土流失等諸多問題。同時，流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當?shù)厣鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1存在的主要問題

1.1流域規(guī)劃管理地域化導致全流域綜合協(xié)調發(fā)展與保護難以實施

赤水河流域作為跨界河流，其上下游在行政區(qū)劃、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展等方面存在較大差異，流域的上、中、下游很難形成統(tǒng)一的發(fā)展與保護規(guī)劃。這源于兩方面：

(1)需要保護的上游地區(qū)，煤、礦、電、化工等高污染行業(yè)成為城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，這給中游地區(qū)優(yōu)質白酒的生產(chǎn)環(huán)境以及中下游地區(qū)基于良好生態(tài)環(huán)境的旅游業(yè)帶來了極大的環(huán)境風險。盡管流域各級行政區(qū)域、各相關職能部門制訂了相應的發(fā)展與保護規(guī)劃，例如貴州省出臺了《赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2013～2020年)》、《赤水河上游生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃(貴州境內)》等，但這些規(guī)劃的制定和落實基本上都是各自為政，缺乏上下游之間有效的溝通與協(xié)作，缺乏對全流域綜合協(xié)調發(fā)展與保護的統(tǒng)籌考慮。

(2)赤水河流域上下游因所處區(qū)域不同，承擔了有差異的環(huán)境保護任務，導致上下游經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調、不平衡。這體現(xiàn)在上游擔負了較重的生態(tài)環(huán)境保護任務，僅發(fā)展了部分煤礦產(chǎn)業(yè)，多個項目因赤水河流域保護而取消建設，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展受到了限制。如貴州省對赤水河茅臺鎮(zhèn)以上流域采取了嚴格的環(huán)境政策，但對其以下河段又采取相對寬松的環(huán)境政策，沒有從全流域的角度統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，導致上下游矛盾沖突時有發(fā)生。

1.2行政管理條塊分割導致全流域環(huán)境保護工作難以統(tǒng)籌協(xié)調

赤水河流域管理由云、貴、川3省及水利部長江水利委員會等多家負責，可分為國家、區(qū)域、地方3個層次，長期囿于行政區(qū)劃界限和多頭管理的局限。赤水河流域環(huán)境保護工作涉及多個地方人民政府和多個部門。由于行政體制和管理機制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進行環(huán)境保護銜接和協(xié)調的機制和模式，單靠一個地方或環(huán)保部門難以實現(xiàn)整個流域環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調。

長期以來，赤水河上下游、左右岸、不同地區(qū)、不同部門之間在環(huán)境保護、水資源利用等方面的矛盾時有發(fā)生，各方就全流域環(huán)境保護工作的協(xié)調與合作機制爭議很多。2012年7月，川、云、貴3省環(huán)保部門簽訂了《四川省、云南省、貴州省交界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議》。10月，遵義市環(huán)保局與瀘州市環(huán)保局在西南環(huán)境保護督查中心的協(xié)調推動下簽訂了《赤水河流域環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)議》，逐步形成了赤水河流域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調合作機制，為赤水河流域環(huán)境保護工作的綜合協(xié)調提供了有效途徑。但也應該看到，這兩份協(xié)議基本停留在環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法層面，而且僅是環(huán)保部門簽訂。至于涉及發(fā)改、水利、國土等更多管理部門以及更高層面的政府之間的環(huán)境保護綜合協(xié)調合作機制，其建立還遙遙無期。

1.3工程項目建設不規(guī)范導致赤水河流域生態(tài)環(huán)境被破壞

隨著國家實施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大力度支持西部地區(qū)發(fā)展，為赤水河流域地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢、加快發(fā)展提供了重大戰(zhàn)略機遇。在貴州省重點實施工業(yè)強省戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略中，一大批公路、工業(yè)園區(qū)及其他工程項目相繼開工建設。然而，在項目建設過程中，部分建設項目施工期管理不規(guī)范、不嚴格，沒有嚴格按照環(huán)評要求落實相關生態(tài)保護及污染防治措施，亂砍亂挖、破壞植被、占用河道、開挖土方就近傾倒至河床、河岸現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重破壞了赤水河生態(tài)環(huán)境和引洪能力，直接威脅了赤水河流域的生物多樣性。例如茅臺、習酒、郎酒等企業(yè)在技改擴建項目中沿河修建道路、廠房，占用了赤水河河道。

同時，貴州省正在大力推進赤水河航運工程建設，貴州省交通運輸廳編制了《貴州省水運發(fā)展規(guī)劃(2012～2030)》，其環(huán)境影響評價報告書正報貴州省環(huán)保廳審查，其中涉及的赤水河航道建設工程包括疏浚、炸礁、筑壩等措施，并規(guī)劃了眾多港口，這一工程如實施必將對赤水河的生態(tài)環(huán)境造成極大影響。

1.4產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放及白酒行業(yè)過度發(fā)展導致環(huán)境污染問題不斷加劇

從赤水河流域15個縣(區(qū)、市)的產(chǎn)業(yè)結構來看，采礦業(yè)和原材料工業(yè)比重大，二元經(jīng)濟結構明顯，產(chǎn)業(yè)間關聯(lián)度小。以煤電為主導的重化工產(chǎn)業(yè)結構單一，產(chǎn)業(yè)鏈過短；以白酒為主導的輕工業(yè)面臨眾多知名品牌的資源爭奪和市場競爭；服務業(yè)發(fā)展總體薄弱，不適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的需要；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所占比重較大，特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。經(jīng)濟總量小、發(fā)展速度慢、發(fā)展方式粗放、工業(yè)化水平低是赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要矛盾。

近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，大批與當?shù)刭Y源有關的工業(yè)陸續(xù)建設和投產(chǎn)，采煤、造紙、釀酒、水泥、制磚等各類工礦企業(yè)大量發(fā)展。其中一些企業(yè)由于粗放型開發(fā)利用，廢水、廢渣、礦山棄土等未經(jīng)處理排入河中，直接污染了赤水河。另外，隨著釀酒、煤化工、造紙業(yè)的發(fā)展，對水資源的利用量加大，過度取水導致赤水河水量急劇減少。由于工業(yè)與城鎮(zhèn)區(qū)的排污影響，區(qū)域空氣與水環(huán)境受到不同程度污染，茅臺鎮(zhèn)貴州茅臺酒原產(chǎn)地域的氣候、土壤、微生物群落等生態(tài)系統(tǒng)也因此面臨著巨大挑戰(zhàn)。

同時，赤水河流域屬于傳統(tǒng)的白酒行業(yè)聚集地，雖然白酒生產(chǎn)屬限制類產(chǎn)業(yè)，但貴州省根據(jù)《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2012〕2號)精神，規(guī)劃了一批白酒工業(yè)園區(qū)，僅仁懷市境內就有近2000家釀酒企業(yè)，茅臺鎮(zhèn)聚集了大量釀酒企業(yè)并仍在不斷增加。四川省瀘州市古藺縣水口鎮(zhèn)，民間資本發(fā)展白酒產(chǎn)業(yè)的積極性很高，目前建成和在建的大小釀酒企業(yè)達160余家。由于產(chǎn)業(yè)政策限制，赤水河流域的白酒企業(yè)(特別是小微型企業(yè))大多沒有履行建設項目環(huán)境管理手續(xù)，污染治理水平不高，部分作坊式企業(yè)無污染治理設施。白酒生產(chǎn)企業(yè)違法排污已成為影響赤水河水體質量的重要原因之一。

按照貴州省白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，白酒產(chǎn)量要達到135萬千升，從赤水河年取水量將在2015年基礎上新增3000萬噸，生產(chǎn)廢水相應將增加2400萬噸。即使企業(yè)全部做到達標排放，也將使赤水河水體中化學需氧量、氨氮含量在現(xiàn)有基礎上分別提高72個百分點和79個百分點。

1.5社會貧困與鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保基礎設施落后導致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

赤水河流域是我國西南部生態(tài)型貧困區(qū)域，人口、資源、環(huán)境三者之間矛盾突出。一方面，流域內喀斯特石漠化及水土流失嚴重，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨無土可耕的困難局面，盡快發(fā)展經(jīng)濟、脫貧致富是當?shù)厝嗣袢罕姷钠惹行枨?。另一方面，赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；A設施建設嚴重滯后，流域涉及的130個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前只有古藺縣二郎鎮(zhèn)和仁懷市茅臺鎮(zhèn)建有污水處理廠；沿岸僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置了簡單的垃圾收集及中轉設施，河流兩岸垃圾沿河傾倒現(xiàn)象嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾的無序排放已經(jīng)嚴重影響了赤水河流域的生態(tài)環(huán)境。同時，赤水河上游生態(tài)欠賬較多，歷史遺留問題嚴重，其中昭通市鎮(zhèn)雄縣以及畢節(jié)市土法煉硫歷史遺留廢渣堆存的環(huán)境隱患較為突出，僅靠當?shù)亟?jīng)濟條件實施生態(tài)修復工作非常困難。

貧困問題與生態(tài)環(huán)境問題交織在一起，單純依賴貧困地區(qū)自身的力量很難走出困境，必須在綜合考慮貧困與生態(tài)環(huán)境保護關系的基礎上，兼顧流域內各區(qū)域的利益，統(tǒng)籌解決貧困與環(huán)境保護問題。

2以改革和制度創(chuàng)新推動赤水河流域生態(tài)文明建設

2.1開展《赤水河流域綜合性保護與發(fā)展規(guī)劃》編制工作

由國家組織開展赤水河流域綜合性保護與發(fā)展規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)一赤水河流域各地思想，明確流域生態(tài)建設和環(huán)境保護的目標及責任，合理規(guī)劃流域上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學界定發(fā)展區(qū)域和發(fā)展總量，進一步明確赤水河在長江上游生態(tài)安全中的功能作用，用規(guī)劃指導全流域的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護工作。

2.2建立赤水河流域環(huán)境保護協(xié)調委員會及相關工作機制

流域上下游各地政府應加強溝通、擱置爭議、協(xié)調合作，建立由四川、貴州、云南3省共同組織，相關部門協(xié)同參與的赤水河流域環(huán)境保護協(xié)調委員會，統(tǒng)籌協(xié)調流域上下游、左右岸、干支流之間發(fā)展與保護的關系。建立全流域的環(huán)境管理制度以及政府間、部門間的協(xié)調溝通機制，統(tǒng)籌實施兼顧各方權益的環(huán)保措施和解決方案，并定期組織開展赤水河流域的生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法檢查。

2.3規(guī)范白酒行業(yè)發(fā)展

建議結合赤水河流域白酒行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮流域各方實際，對赤水河流域白酒行業(yè)無序、過度發(fā)展問題進行規(guī)范，以環(huán)境的承載為底線，對白酒產(chǎn)能進行總量控制，防止白酒行業(yè)密集發(fā)展導致環(huán)境污染。

2.4加大資金支持力度

建議將赤水河流域部分重點縣(區(qū))納入農(nóng)村環(huán)境連片整治示范區(qū)域，將部分重點污染防治項目納入水污染防治規(guī)劃，在環(huán)?；A設施建設、污染治理、農(nóng)村環(huán)境整治等方面給予項目和資金支持；加大對流域落后地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力建設的支持力度，對貧困地區(qū)降低或減免地方配套資金要求。

2.5建立生態(tài)補償機制

建議在赤水河全流域開展流域生態(tài)補償機制試點工作，鼓勵、支持和幫助赤水河流域各地積極開展污染防治和生態(tài)環(huán)境保護工作。通過調整相關方利益分配關系，補償生態(tài)環(huán)境保護者的經(jīng)濟利益損失，加大生態(tài)環(huán)境保護投入力度，充分調動赤水河流域各級政府、企業(yè)和居民保護生態(tài)環(huán)境的積極性，在改善全流域生態(tài)環(huán)境質量的同時，逐步解決赤水河沿岸群眾依然貧困的問題，促進赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

3研究小結

赤水河流域經(jīng)濟總體貧困、人地矛盾突出，近年來隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴大和城鎮(zhèn)化推進，流域內經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護矛盾日益突顯。同時流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當?shù)厣鐣?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。為此，貴州省高度重視生態(tài)文明制度建設，以赤水河流域生態(tài)文明制度改革為試點，以改革和制度創(chuàng)新推動赤水河流域生態(tài)文明建設，以期形成可復制推廣模式。研究指出：首先要開展《赤水河流域綜合性保護與發(fā)展規(guī)劃》編制工作；其次要建立赤水河流域環(huán)境保護協(xié)調委員會及相關工作機制；第三，規(guī)范白酒行業(yè)發(fā)展；第四，加大資金支持力度；第五，建立生態(tài)補償機制。

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Basin Ecological Protection Practice in Guizhou Province

ZHANG Yalan

(Party School of the Zunyi Committee of CPC，Guizhou Zunyi 563002)

Abstract：Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC，Guizhou province attaches great importance to the construction of ecological civilization system，reform the Chishui river basin ecological civilization system as the pilot，promote watershed protection，have systems and mechanisms breakthrough of the ecological protection in the exploration and practice in order to form promotion copy model.

Keywords：basin ecological protection；Chishuihe；planning and coordination

作者簡介：張亞蘭，副教授，主要研究方向為經(jīng)濟管理、生態(tài)建設

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0204-03

引用文獻格式：張亞蘭.流域生態(tài)保護之貴州實踐[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：204-206.