弗朗思·佩寧斯，李廣廈（譯）

（荷蘭烏特勒支大學(xué)，荷蘭烏特勒支 999025）

?

歐洲社會(huì)保障法的發(fā)展歷程研究

弗朗思·佩寧斯，李廣廈（譯）

（荷蘭烏特勒支大學(xué)，荷蘭烏特勒支 999025）

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的不斷發(fā)展和人口老齡化時(shí)代的到來，建設(shè)和發(fā)展中國社會(huì)保障制度的重要性愈加凸顯。由于當(dāng)前中國社會(huì)保障制度的建設(shè)還處于初期階段，所以學(xué)習(xí)和借鑒其他國家在相關(guān)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國來說無疑具有重要意義。通過回顧、梳理世界范圍內(nèi)社會(huì)保障制度自初創(chuàng)至近期的發(fā)展歷史，結(jié)合相關(guān)理論的演進(jìn)過程和各國實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，本文嘗試總結(jié)出了社會(huì)保障制度建設(shè)中需要注意的一些規(guī)律和原則，并根據(jù)這些啟示，對(duì)中國《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案進(jìn)行了評(píng)價(jià)，同時(shí)給出了修改、完善的建議。

社會(huì)保障制度；社會(huì)保險(xiǎn)法；發(fā)展歷史；經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；評(píng)價(jià)建議

一、概 述

中國社會(huì)保障法的發(fā)展是一個(gè)很有意思、值得探討的問題，但是由于中國需要保障的人口數(shù)量很大，這個(gè)問題討論起來又有一定難度。因而，其他國家社會(huì)保障制度發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)就十分值得中國去學(xué)習(xí)和借鑒。筆者在文章中首先討論的是19世紀(jì)（第二部分）和20世紀(jì)（第三部分）歐洲社會(huì)保障法的發(fā)展，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)保障法的主要組成部分——職工保險(xiǎn)制度，是在19世紀(jì)中首次建立，并在20世紀(jì)得到普遍性地推廣的。接下來我將提到的是經(jīng)過長期發(fā)展之后的當(dāng)今時(shí)代社會(huì)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)（第四部分）。文章的第五部分介紹的是歐洲社會(huì)保障法在最近時(shí)期的發(fā)展。第六部分則是對(duì)一些從上述發(fā)展進(jìn)程中得到的發(fā)現(xiàn)和啟示進(jìn)行總結(jié)。最后，在文章的第七部分，筆者將根據(jù)上述啟示，對(duì)中國社會(huì)保險(xiǎn)法草案做出一些評(píng)論和建議。

二、歐洲社會(huì)保險(xiǎn)法早期的發(fā)展

最早的法定社會(huì)保障制度建立于1881年的德國。在那個(gè)時(shí)期，許多歐洲國家內(nèi)部動(dòng)蕩不安，大量工人處于極度貧困的狀態(tài)，并生活在對(duì)健康十分不利的惡劣環(huán)境之中。同時(shí)，濟(jì)貧法被認(rèn)為是保障生存的最后手段，僅僅對(duì)最窮困的人提供幫助，目的也只是為了阻止這部分人為了生存而呼喊和抗?fàn)?。換句話說，由于濟(jì)貧法的扶助對(duì)象被限制為那些所謂“應(yīng)當(dāng)幫助”的極度貧困人群，大量群眾依然處于在窮困之中，得不到任何幫助。

而德國之所以制定社會(huì)保險(xiǎn)法案，原因在于俾斯麥政府將社會(huì)保險(xiǎn)法視為實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)部凝聚力和外部影響力的基礎(chǔ)。

早期的德國社會(huì)保險(xiǎn)法僅僅是針對(duì)某種特定的保險(xiǎn)項(xiàng)目而設(shè)立，比如生產(chǎn)事故造成的傷害和職業(yè)病。后期的立法則不斷對(duì)之前的法律進(jìn)行補(bǔ)充，將不同項(xiàng)目逐個(gè)加入到保障的范圍之內(nèi)：具體包括疾病（于1883年補(bǔ)充）、工傷（1884年）、殘疾（1889年）和養(yǎng)老（1891年），第五個(gè)加入保障的項(xiàng)目是失業(yè)。

在費(fèi)用承擔(dān)方面，工傷保險(xiǎn)的費(fèi)用是由雇傭勞動(dòng)者的雇主獨(dú)立承擔(dān)的；其他項(xiàng)目的保險(xiǎn)費(fèi)用在不同程度上由國家財(cái)政支出，勞動(dòng)者和雇主也共同參與負(fù)擔(dān)。這個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)保障的對(duì)象僅僅是勞動(dòng)者，但是他們的家庭成員可以通過這種社會(huì)保障得到間接的保護(hù)。不雇員工的獨(dú)立經(jīng)營者和消極待業(yè)人員在這些社會(huì)保險(xiǎn)方案中則沒有被覆蓋。

德國的例子很快就被其他歐洲國家學(xué)習(xí)，職工保險(xiǎn)也成為社會(huì)保險(xiǎn)這種社會(huì)保障模式發(fā)展的起點(diǎn)。

德國的方案是基于特定的保險(xiǎn)原理而建立的。由于今天的許多方案在很大程度上也建立于這種原理之上，因此我們有必要對(duì)其作出更詳盡的闡述。

保險(xiǎn)原理大致如下所述：當(dāng)一個(gè)人在自己面對(duì)的某種風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)之前的特定時(shí)間內(nèi)，作為參保人針對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了投保，那么當(dāng)該種風(fēng)險(xiǎn)狀況變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、給他造成困難時(shí)，他就可以獲得補(bǔ)償。這種由19世紀(jì)的工會(huì)組織推動(dòng)發(fā)展的保險(xiǎn)模式十分有效，對(duì)公民的生活安全起到了很好的保障作用。一般理論認(rèn)為，政府應(yīng)在這種保障模式中承擔(dān)相當(dāng)大的責(zé)任；但是一部分國家在這個(gè)問題上卻持相反的態(tài)度。這種否認(rèn)政府責(zé)任的觀點(diǎn)有時(shí)是出于對(duì)保險(xiǎn)原理的考慮；立法者認(rèn)為社會(huì)保障的基本責(zé)任應(yīng)由相關(guān)個(gè)人所隸屬的社會(huì)群體來承擔(dān)，政府并沒有特定的義務(wù)去承擔(dān)這部分責(zé)任。其他一些國家則更多地是出于對(duì)現(xiàn)實(shí)原因的考慮而持有這種否定觀點(diǎn)，特別是擔(dān)心國家主導(dǎo)的支付可能會(huì)使得一些并不需要幫助的人也能獲得經(jīng)濟(jì)利益。由于被保險(xiǎn)人只有在繳納保費(fèi)達(dá)到足夠長的時(shí)間的前提下，才能獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，因而運(yùn)用這一保險(xiǎn)原理就可以很容易地確定究竟應(yīng)當(dāng)向哪些人提供幫助。

職工保險(xiǎn)的推廣產(chǎn)生了這樣一種結(jié)果——只有參與了社會(huì)保險(xiǎn)的人（即那些職工）才能成為社會(huì)保障法保障的對(duì)象。而參保人獲得保險(xiǎn)利益回報(bào)的水平、回報(bào)的類型及獲得回報(bào)時(shí)間的長短，則與他們之前的工資水平以及繳納保費(fèi)的時(shí)間相聯(lián)系，并因后者的不同而各有差異。人們常用“對(duì)等原則”這個(gè)術(shù)語來闡述這些規(guī)則特性，其中涉及一種投入、收益和風(fēng)險(xiǎn)之間的三角關(guān)系：收益只有在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)時(shí)才能獲得，收益的水平則取決于投入的額度，而投入的程度則取決于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)概率的評(píng)估等等。

盡管“保險(xiǎn)原理”和“對(duì)等原則”這兩個(gè)術(shù)語可以很好地描述社會(huì)保障法的特性，但是在形容具體的社會(huì)保障方案時(shí)，它們所表達(dá)的還是不夠充分，原因是一個(gè)國家的社會(huì)保障方案需要通過許多種不同的方式進(jìn)行細(xì)化，然后才能應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)中，而這兩個(gè)術(shù)語太過抽象，不足以代表全部內(nèi)容。

隨著時(shí)代的發(fā)展，另一種保險(xiǎn)原則對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生了巨大的影響，即集體原則。這種原則減弱了對(duì)等原則的影響，進(jìn)而可以有利于那些有特殊困難的人：比如超過50歲的失業(yè)人員可以比低于此年齡的失業(yè)人員領(lǐng)取更長時(shí)間的失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助。

保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)在于，它為在職工、雇主和政府三者之間分配社會(huì)保障資金的負(fù)擔(dān)提供了一種十分理想的方案。這種保險(xiǎn)體系還能讓人們逐漸了解，只有通過長期投入的積累，才能獲取相應(yīng)的社會(huì)保障權(quán)利，這種漸進(jìn)式的過程也使得保險(xiǎn)制度更容易啟動(dòng)。

通過選擇性地逐漸增加保障對(duì)象的范圍和保障項(xiàng)目的內(nèi)容，政府就可以很好地控制這套保險(xiǎn)體系的發(fā)展，也能夠?qū)ο嚓P(guān)的風(fēng)險(xiǎn)、資金的需求以及征收費(fèi)用的水平進(jìn)行評(píng)估。

這種保險(xiǎn)體系提供的是一種與工資相關(guān)聯(lián)的保險(xiǎn)收益，也就意味著保險(xiǎn)金與參保人之前的收入之間有一個(gè)明確的百分比。這樣一來，生活困難的人就可以得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助；但另一方面，對(duì)低收入者來說，由于他們得到的補(bǔ)償僅僅是本就微薄的收入的一部分，所以這種保險(xiǎn)體系并不能消除低收入者的貧困。

除此之外，這種體系還存在著其他的不足之處：由于如果不是受雇員工就不能獲得保障，因此它的覆蓋面是有限的。另外，一些風(fēng)險(xiǎn)僅僅在有限的時(shí)期內(nèi)受到保護(hù)，過了特定的期限這種保護(hù)就會(huì)消失。這也就意味著窮困的人仍然必須依賴社會(huì)上不固定的救濟(jì)。

社會(huì)保險(xiǎn)制度包含的另一方面的重要內(nèi)容是，雇主和職工將參與保險(xiǎn)費(fèi)用的承擔(dān)，而且整個(gè)系統(tǒng)是由雇主和職工代表組成的機(jī)構(gòu)來管理和運(yùn)行的。這也就意味著，盡管在立法者最初設(shè)計(jì)的制度中，保險(xiǎn)金的發(fā)放本應(yīng)是由政府掌控的，但是相關(guān)事務(wù)的管理權(quán)卻最終掌握在由雇主和雇員代表組成的機(jī)構(gòu)手中。

三、關(guān)于普遍性保障計(jì)劃和全面性保障網(wǎng)絡(luò)的介紹

二戰(zhàn)之后，英國的William Beveridge為了嘗試解決戰(zhàn)前英國的社會(huì)保險(xiǎn)遇見的問題，提出了一種新的保險(xiǎn)理念。舊的不列顛濟(jì)貧法以及社會(huì)保險(xiǎn)方案都只是為收入極低的人提供保障，而在二戰(zhàn)期間人們逐漸感覺到，在戰(zhàn)爭之后應(yīng)當(dāng)將社會(huì)保障提升到比之前高出很多的水平：“免于匱乏的自由”成為了人們新的共識(shí)。

Beveridge的報(bào)告表達(dá)了這樣一種思想：在戰(zhàn)爭結(jié)束之后，社會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)其成員擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)以一種新的思路進(jìn)行推進(jìn)：致力于實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象的廣泛性和保障內(nèi)容的全面性。社會(huì)保障的目標(biāo)因此就發(fā)生了重大變化，幫助的對(duì)象不再僅僅局限于部分由于特定原因?qū)е律罾щy的群體，而是全體社會(huì)成員。一個(gè)普遍性的社會(huì)保險(xiǎn)體系就此被提出，并在原則上覆蓋了國內(nèi)的所有人口，盡管這個(gè)體系只能為人們提供最低水平上的保障。不過Beveridge所要實(shí)現(xiàn)的這種“最低保障水平”仍然是要高于貧困人群的生活水平的，這一點(diǎn)在當(dāng)時(shí)看來非常難以實(shí)現(xiàn)。

但是無論如何，Beveridge在之前普遍得到認(rèn)可的保險(xiǎn)項(xiàng)目之上，又增添了兩點(diǎn)新的內(nèi)容：生育補(bǔ)助和家庭補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)60年代和70年代期間，社會(huì)保障的內(nèi)容在歐洲國家逐漸得到了更大的擴(kuò)展，一些與工作沒有直接聯(lián)系的生活風(fēng)險(xiǎn)，比如家庭補(bǔ)貼和一般的醫(yī)療支出也納入到保障的內(nèi)容之中。

在一些國家中，純粹的全民覆蓋型的方案得到了實(shí)施；而其他國家則把針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的（如失業(yè)）職工保險(xiǎn)方案與針對(duì)普遍性風(fēng)險(xiǎn)的（如衰老問題）全民型保險(xiǎn)結(jié)合起來。

除了社會(huì)保險(xiǎn)之外，社會(huì)救助依舊發(fā)揮著安全網(wǎng)的作用，為那些沒有參加保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)權(quán)利已經(jīng)失效的人提供幫助。這部分人無法從社會(huì)保險(xiǎn)或者基于社會(huì)保險(xiǎn)的進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等方面獲得幫助，而純粹來自國家稅收收入的社會(huì)救助，則可以為他們提供保障。由于社會(huì)救助是幫助經(jīng)濟(jì)困難群體的最后手段，因而在對(duì)獲得社會(huì)救助的資格進(jìn)行審查時(shí)，就要把有關(guān)個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況的各個(gè)方面——從收入到資產(chǎn)——全都納入考察的范圍，以確定一個(gè)人是否能夠獲得這種無需付出任何代價(jià)就可以得到的經(jīng)濟(jì)幫助。不過許多國家也會(huì)針對(duì)部分特殊人群設(shè)計(jì)一些更加有利的救助制度，比如對(duì)那些在青壯年時(shí)期就已經(jīng)殘疾的人有所照顧，照顧方式有放寬申請(qǐng)條件——考查申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況時(shí)不把配偶的收入或擁有的資產(chǎn)計(jì)算在內(nèi)等。

四、國際標(biāo)準(zhǔn)

上述這些保險(xiǎn)方案的特性是通過許多國際勞工組織主導(dǎo)的國際公約確立下來的。這些公約的簽訂一定程度上推動(dòng)了新的保險(xiǎn)框架的產(chǎn)生，因此在這里我們有必要回顧一下其中最重要的一部分內(nèi)容。

在最初的一段時(shí)期，訂立這些公約的重要原因是為了避免不公平的競(jìng)爭。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，不能允許一個(gè)國家通過取消社會(huì)保障，或者降低社會(huì)保障水平，去減少國家和社會(huì)負(fù)擔(dān)，從而提升本國產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭力。競(jìng)爭看上去是一種有益的現(xiàn)象，但并不應(yīng)當(dāng)不擇手段地去實(shí)現(xiàn)。如果允許把社會(huì)保障也作為競(jìng)爭手段，各國必然會(huì)競(jìng)相降低社會(huì)保障水平，這樣的結(jié)果顯然很不理想。

二戰(zhàn)之后，盡管這些公約與限制惡性競(jìng)爭仍然有密切聯(lián)系，但其主要的目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)為提升社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，此時(shí)每個(gè)公約的訂立，都已經(jīng)成為一次關(guān)于新的保障標(biāo)準(zhǔn)的匯編，而這些標(biāo)準(zhǔn)則來自于社會(huì)保障發(fā)展較為成熟的國家所達(dá)到的保障水平。另一方面，通過批準(zhǔn)和認(rèn)可這些公約，參會(huì)成員國也在宣示對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)取得共識(shí)。這些公約在之后就成為其他國家發(fā)展的模板，其中就包括許多處于發(fā)展和改革當(dāng)中的國家。比如總體來看，在蘇聯(lián)解體之后，眾多中歐和東歐的國家確實(shí)在不同程度上接受了許多國際勞工組織主導(dǎo)訂立的國際公約的內(nèi)容。

國際勞工組織致力于倡導(dǎo)各國建立各種社會(huì)保障內(nèi)容的活動(dòng)大致可以分成四個(gè)階段。

第一個(gè)階段，也就是在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)之間的過渡時(shí)期，主要的特征是通過召開會(huì)議和提出建議等方式，促使各國對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的模式達(dá)成協(xié)定。這些活動(dòng)規(guī)范了個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)的保障內(nèi)容，比如年老，殘疾，家庭失去收入來源，工傷事故和職業(yè)病，以及失業(yè)等。它們往往重點(diǎn)關(guān)注對(duì)特定人群的保障，比如農(nóng)業(yè)工人或者海員的疾病保險(xiǎn)或者工傷事故保險(xiǎn)。另外，在此期間國際勞工組織主導(dǎo)的眾多公約還對(duì)一些如社會(huì)保險(xiǎn)等應(yīng)用較為廣泛的保障形式的規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化。

第二個(gè)階段是二戰(zhàn)之后的時(shí)期。在發(fā)表于1944年被稱之為“費(fèi)城宣言”的文件中，世界勞工組織通過確定更為詳盡的社會(huì)目標(biāo)，擴(kuò)展了其努力的方向。在宣言中提到的目標(biāo)之一是“（f）豐富社會(huì)保障的措施，從而為需要社會(huì)保障及全面醫(yī)療護(hù)理的人提供基本的經(jīng)濟(jì)支持”。

對(duì)于社會(huì)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)，二戰(zhàn)后公約中的意見與戰(zhàn)前公約中的并不相同。在戰(zhàn)后，各成員國在針對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行立法的過程中，可以擁有更多的自由去決定保障的內(nèi)容和形式。同時(shí)，一系列關(guān)于社會(huì)保障的公約指引并推動(dòng)著一種較之戰(zhàn)前更為寬泛的社會(huì)保障概念的形成。這種寬泛的社會(huì)保障概念與早在40年代的Beveridge報(bào)告中所形成的盎格魯—撒克遜模式相契合。在這種認(rèn)識(shí)形成的過程中，1952年關(guān)于社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）的會(huì)議中的形成的102號(hào)公約是一個(gè)里程碑。這個(gè)公約包括的內(nèi)容有：醫(yī)療護(hù)理，疾病補(bǔ)助，失業(yè)補(bǔ)助，老年補(bǔ)助，工傷補(bǔ)助，生育補(bǔ)助，殘疾補(bǔ)助以及無經(jīng)濟(jì)來源補(bǔ)助，這些保障內(nèi)容都分類別地在公約中得到確認(rèn)。

這個(gè)公約關(guān)注的并不僅限于社會(huì)保障的某一類內(nèi)容，而且一個(gè)國家只要能保障三項(xiàng)以上公約中涉及的內(nèi)容就可以加入這個(gè)公約，這就大大增加了成員國加入公約的靈活性，因此它具有特殊的意義。目前這個(gè)公約得到了41個(gè)國家的批準(zhǔn)。

在前述基礎(chǔ)之上，此后一系列相關(guān)的公約都被賦予了更為靈活的承認(rèn)方式。而且，全世界都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，發(fā)展中國家不可能全部采用發(fā)達(dá)國家中的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。為了解決這一問題，在一些公約中會(huì)為那些較為落后的國家設(shè)計(jì)一些稍低的標(biāo)準(zhǔn)。

第三個(gè)階段可以認(rèn)為始自20世紀(jì)60年代。通過訂立一系列旨在處理特定保險(xiǎn)項(xiàng)目的公約（這些項(xiàng)目包括工作時(shí)的事故，職業(yè)病，殘疾，年老，失去經(jīng)濟(jì)來源和健康護(hù)理等等），102號(hào)公約中新加入的社會(huì)保障內(nèi)容得到了進(jìn)一步發(fā)展。這樣一來，在第三個(gè)階段中，社會(huì)保障的范疇也就在國際勞工組織推動(dòng)下繼續(xù)擴(kuò)大。

這些社會(huì)保障公約提供了三種保障模式，各國政府可以選擇性地使用這些模式，從而確定本國的立法能否達(dá)到公約所要求的保障水平。

第一種方法是規(guī)定社會(huì)保障金替代率的最低線，同時(shí)可能的話也要設(shè)定替代率的上限或者作為計(jì)算基礎(chǔ)的工資數(shù)額的上限。如果一個(gè)人的工資收入，等于或低于一名其所在國內(nèi)熟練的男性工人工資收入的數(shù)額，那么他的社會(huì)保障金替代率就應(yīng)當(dāng)在這個(gè)最低線以上。

在第二種模式中，社會(huì)保障金的替代率是固定的，或者必須規(guī)定出社會(huì)保障金的最低數(shù)額，而且這個(gè)數(shù)額應(yīng)當(dāng)與所在國內(nèi)普通男性勞動(dòng)者的工資成一定比率。

第三種模式中，社會(huì)保障金的替代率是可以在一定范圍內(nèi)變動(dòng)的，具體數(shù)值則與受保障人及其家庭的其他經(jīng)濟(jì)收入狀況相關(guān)。在這種情況下，替代率至少應(yīng)高于第二種模式中的水平。這種模式只能在覆蓋所有居民的保障體系中才能使用。

無論采取哪種模式，為一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)的受益人”提供的社會(huì)保障金的替代率都必須達(dá)到在公約中要求的標(biāo)準(zhǔn)：標(biāo)準(zhǔn)的受益人是指遭受某個(gè)單獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)造成的困難、需要對(duì)其支付保障金的保障對(duì)象，也就是說一國只能就某一種特定保險(xiǎn)項(xiàng)目的保險(xiǎn)金數(shù)額與公約規(guī)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。各成員國政府可以選擇自己的社會(huì)保障金替代率計(jì)算方式，只要計(jì)算的結(jié)果高于公約中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

國際勞工組織并沒有將社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)限定為某種特定模式的意圖，他們期望把關(guān)于社會(huì)保障的具有代表性的各種主張都納入考慮之中，特別是那些受保障群體的意見。而如果社會(huì)保障系統(tǒng)的管理權(quán)沒有委托給受公共監(jiān)督的機(jī)構(gòu)或者是對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政府部門，那么受保障人的代表就必須參與到管理之中，或者被賦予對(duì)管理提出建議及意見的權(quán)力。除此之外，簽約國的法律或法規(guī)也可以賦予雇主和公眾代表參與社會(huì)保障管理的權(quán)力。

102號(hào)公約主要是規(guī)定了各種社會(huì)保障水平的標(biāo)準(zhǔn)，但是其還規(guī)定了社會(huì)保障資金及管理這些資金的費(fèi)用，則必須來自于參保人繳納的費(fèi)用或是特定的稅收。公約內(nèi)容還包括了如何分配社會(huì)保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)的條款。一般來說，設(shè)計(jì)社會(huì)保障費(fèi)用的負(fù)擔(dān)方案時(shí)要避免給相對(duì)貧窮一些的人造成經(jīng)濟(jì)困難，同時(shí)也一定要考慮一個(gè)國家的具體經(jīng)濟(jì)狀況以及保障對(duì)象的不同階層。其中由職工繳納的社會(huì)保障費(fèi)用不應(yīng)超過所需保障資金總數(shù)的50%。

為保證受保障人順利申請(qǐng)社會(huì)保障金以及對(duì)社會(huì)保障權(quán)利的數(shù)量、質(zhì)量提出質(zhì)疑的權(quán)利，102號(hào)公約以及其后續(xù)的公約都把確保受保障人的控訴權(quán)視為一項(xiàng)基本的原則。很明顯這種權(quán)利必須擁有可靠的申訴渠道才能實(shí)現(xiàn)，然而在相關(guān)公約條文中卻沒有對(duì)此作出具體規(guī)定。不過在為通過121號(hào)、128號(hào)公約進(jìn)行的準(zhǔn)備工作中，已經(jīng)表達(dá)了這種權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。例如，其中有這樣的陳述，“根據(jù)當(dāng)前的理解，申訴的權(quán)利指的是如果沒有這項(xiàng)權(quán)利的話，那么某個(gè)決定就是終局性的?！背酥?，在相關(guān)文件中提到的對(duì)“申訴”概念闡述也明確表達(dá)了，處理申訴的機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于做出初次決定的機(jī)構(gòu)。如果這一權(quán)利的內(nèi)容只是能夠向同一機(jī)構(gòu)申請(qǐng)進(jìn)行再次審查，就不足以構(gòu)成申訴的程序。而且第128號(hào)公約和168號(hào)公約還規(guī)定了一種必須寫明的程序，那就是允許申訴人尋找一名輔助人，代表或者幫助自己進(jìn)行申訴。這個(gè)輔助人可以是依據(jù)申訴人自己意愿確定的具有足夠資質(zhì)的人，也可以是從代表申訴人利益的組織中確定的代理人。

五、1980年代之后的新發(fā)展

直到1980年代，社會(huì)保障一直被視為是一種國家的責(zé)任，目的是為面臨某種生活風(fēng)險(xiǎn)的人提供保障，方式則是為保障對(duì)象提供一定的資金收入。在很長時(shí)期內(nèi)這樣的看法一直占據(jù)主流。然而，也正是從1980年代起，社會(huì)保障的影響出現(xiàn)了另一種傾向，那就是如果僅僅依靠社會(huì)保障就能生存的話，有一些人就不再為了生存而努力奮斗了。

社會(huì)保障只能用于幫助那些正在盡自己最大努力以求得生存的人，而一旦他們能夠獲得一定經(jīng)濟(jì)收入，他們應(yīng)當(dāng)努力使自己不再需要社會(huì)保障的支持?？瓷先ミ@樣的覺悟在許許多多的“演員”身上都已經(jīng)消失了。對(duì)這一問題的重視也與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)：由于我們估計(jì)在不遠(yuǎn)的將來社會(huì)上會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺的問題，所以保持勞動(dòng)力市場(chǎng)上有足夠多的人數(shù)是十分重要的。

關(guān)于社會(huì)保障的角色的爭論是從失業(yè)補(bǔ)助開始的。一般來說一個(gè)人想要獲取這種類型的補(bǔ)助，他就必須不能是主動(dòng)辭職，而是由于他自己之外的原因而遭到的解雇；另外他還應(yīng)當(dāng)積極尋找工作，不能拒絕合適的工作。出于這種原因，獲得補(bǔ)助的條件往往被限制得十分嚴(yán)格，比如人們經(jīng)常需要去證明每一周他們都在十分認(rèn)真地尋找工作。

盡管爭論一般都是由失業(yè)補(bǔ)助開始的，但它們往往會(huì)發(fā)展到其他類型的社會(huì)保障內(nèi)容上。疾病保險(xiǎn)就是一個(gè)重要的例子。長期以來人們認(rèn)為生病的人是不能工作的。然而，很多情況下所謂患病的人是可以調(diào)整到一些合適的崗位去工作的。這里不是說那些患了危重疾病的人，而是指其他的情形，比如那些不能走路、坐下或者失去聽力的人等等。人們逐漸認(rèn)識(shí)到，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)這部分人（比如可以正常坐著的人）盡快地去從事一些力所能及的工作，因?yàn)樗麄兠撾x工作越久，再重新融入到工作中的困難程度也就越大。

與此同時(shí)，雇主們作為社會(huì)保障的看門人，也變得越來越重要；高水平的社會(huì)保障發(fā)展到了后來，雇主們往往不再急于讓患病的職工回到工作崗位：畢竟他們不用為這些職工的收入負(fù)責(zé)，因?yàn)槁毠ひ坏┗疾【涂梢灶I(lǐng)取社會(huì)保障金。雇主們還經(jīng)常利用疾病補(bǔ)助解決一些麻煩，比如如果他們?cè)诠芾碇谐霈F(xiàn)了麻煩，那么相關(guān)職工往往會(huì)收到以身體狀況為理由的離職通知。這種解決辦法對(duì)于雇主來說是十分經(jīng)濟(jì)的，同時(shí)職工們也不必?fù)?dān)心生活問題。

促使雇主承擔(dān)責(zé)任的方法之一是要求他們繼續(xù)為患病職工支付工資。這段責(zé)任期可以從6周到104周不等。除了增加他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這種措施還意味著鼓勵(lì)雇主們?cè)黾訉?duì)患病職工的關(guān)注，并促使他們付出更多努力來讓患病職工回到工作崗位。這種發(fā)展也就意味著一部分勞動(dòng)法已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障法，或者你可以說它已經(jīng)與以往大不相同。

由于在很多情況下，殘疾也并不意味著完全喪失行動(dòng)能力，殘疾補(bǔ)助也因此變成了具有爭議性的話題。人們十分關(guān)注部分殘疾人從事他們依然能夠勝任的工作這個(gè)問題。如果沒有這些鼓勵(lì)性措施，殘疾補(bǔ)助所需的資金將會(huì)顯著增長，因?yàn)檫@類補(bǔ)助金會(huì)一直發(fā)放到受保障人領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，并且數(shù)額相對(duì)較大。而且在過去一段時(shí)間中，殘疾補(bǔ)助還被用于為那些由于產(chǎn)業(yè)調(diào)整而失去工作崗位的職工提供收入。因此，在一些國家最新修正的方案中，殘疾補(bǔ)助的申請(qǐng)人將首先被審查是否能繼續(xù)從事一些基礎(chǔ)性的工作，而不是詢問他們是否確實(shí)不能繼續(xù)從事舊的工作。

必須說明的是，各國對(duì)本國社會(huì)保障制度修正的程度存在巨大差異，一些國家的改動(dòng)遠(yuǎn)大于其他國家。不過，許多國家都意識(shí)到了這種調(diào)整的必要性；除了上述的原因之外，各國形成這種共識(shí)還由于受到了人口老齡化壓力的影響。

確定無疑的是，這些促進(jìn)社會(huì)活力的改革進(jìn)程至今沒有完成。主要的矛盾在于，承擔(dān)責(zé)任的一方（比如雇主）必須有足夠的自由來實(shí)現(xiàn)他的責(zé)任從而減少以前的問題。而且他們的新責(zé)任必須通過可以操作的法律領(lǐng)域也就是勞動(dòng)法才能得到實(shí)現(xiàn)。因此改良的實(shí)現(xiàn)必須基于合同的達(dá)成，也就意味著雇主必須擁有錄用和解雇職工的基本自由，這樣一來要他們承擔(dān)新的責(zé)任就不是那么容易了（如果他們不想承擔(dān)責(zé)任完全可以不錄用或者解雇職工）。而對(duì)職工的保護(hù)又是必須存在的，這樣才能使他們免于遭受就業(yè)歧視、拒絕支付工資以及任意解雇等行為的侵害。因此想要實(shí)現(xiàn)這種既增加雇主的責(zé)任又確保職工得到保護(hù)的愿望是有很大難度的。

另外一個(gè)政府可以要求個(gè)人承擔(dān)更多責(zé)任的領(lǐng)域是養(yǎng)老金。個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)往往為法定養(yǎng)老金和健康補(bǔ)助提供重要補(bǔ)充。

本文并不是出于侵犯雇主和職工利益的目的，才對(duì)部分勞動(dòng)法和私法提出這種結(jié)論。上述建議主要是為了促使受保障人乃至參與這個(gè)制度運(yùn)行的各方都能更加積極地承擔(dān)責(zé)任。

Study on the Developmental Course of European Social Security Law

Frans Pennings， LI Guangxia （transl）
（Utrecht University， Utrecht， Netherlands 999025）

With the advent of the era of continual economic and social development as well as aging population， the importance of construction and development of Chinese social security system is becoming more and more prominent. Because its construction in China is still in early stage， to learn the related lessons from other countries is undoubtedly of great significance. By reviewing the developmental history of social security system from its beginning to recent period and incorporating related theories and practical experiences from various countries， this paper attempts to summarize some rules and principles for which attention should be paid to during the construction of social security system， comment on the draft of Social Insurance law， and at the same time provide proposals for amendment and improvement with its revelation.

Social Security System； Social Insurance Law； History of Development； Experience and Lesson；Evaluation and Recommendation

D971

A

1674-3555（2016）05-0003-07

10.3875/j.issn.1674-3555.2016.05.002 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

（編輯：付昌玲）

2016-04-06

Frans Pennings是荷蘭烏特勒支大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，《歐洲社會(huì)保障》雜志主編，研究方向：社會(huì)保障法

本文譯者李廣廈為中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所碩士研究生， “摘要”和“關(guān)鍵詞”為譯者所加. 本文是荷蘭烏特勒支大學(xué)弗朗思·佩寧斯教授在2010年出席由中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所主辦的學(xué)術(shù)會(huì)議時(shí)提交的一篇論文， 尚未發(fā)表. 文章在介紹歐洲社會(huì)保障制度發(fā)展歷程及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的同時(shí)， 對(duì)當(dāng)時(shí)我國正在探討、審議的《社會(huì)保險(xiǎn)法草案》作出評(píng)價(jià)并給出建議. 由于文中很多內(nèi)容是針對(duì)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行的探討， 對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)保障制度建設(shè)具有十分重要的意義和作用.