申劍，陳威

(1. 河南省環(huán)境監(jiān)測中心，河南 鄭州 450004；2. 黑龍江省環(huán)境監(jiān)測中心站，黑龍江 哈爾濱 150056)

·監(jiān)管新論·

美國地表水環(huán)境監(jiān)測管理體系及對我國的啟示

申劍1，陳威2

(1. 河南省環(huán)境監(jiān)測中心，河南 鄭州 450004；2. 黑龍江省環(huán)境監(jiān)測中心站，黑龍江 哈爾濱 150056)

簡述了美國地表水監(jiān)測管理體系，指出其健全的環(huán)境監(jiān)測體系、完善的標準體系以及充分的信息公開和數據共享是保障水環(huán)境質量的基石、關鍵和樞紐。結合我國水環(huán)境監(jiān)測管理的現狀，提出，應加強水環(huán)境質量監(jiān)測的立法工作，進一步完善水污染物排污許可證制度，建立以水環(huán)境質量為目標的水環(huán)境管理制度體系，進一步加大監(jiān)測信息公開和數據共享力度，修訂更適合我國的水環(huán)境質量監(jiān)測指標。

美國；中國；地表水監(jiān)測管理體系

美國的地表水環(huán)境質量在世界上位居前列，客觀上是因為其水量充沛、環(huán)境容量大、自凈能力較強；主觀上是因為政府、企業(yè)、公眾環(huán)境保護意識很高，政府非常重視其水環(huán)境政策法律頒布、標準制定、事權劃分、部門合作、第三方檢測、數據共享、信息公開等方面的水環(huán)境管理制度體系建設和監(jiān)測技術發(fā)展，監(jiān)測管理體系高效有序。

美國的地表水環(huán)境監(jiān)測管理體系主要有以下特點：一是注重預防，有關水環(huán)境法律法規(guī)、排污許可證、水環(huán)境監(jiān)測清晰的事權運行方式等內容健全；二是標準制定很細、可操作性極強，既考慮了不同區(qū)域之間的本地化差異，同時減少了執(zhí)法過程中的摩擦，又提高了執(zhí)法的權威性；三是充分調動公眾的參與監(jiān)督和各監(jiān)測資源的整合，第三方監(jiān)測機構不受行政干預，節(jié)省了監(jiān)測成本，充分利用了各級層次的監(jiān)督。

美國對水環(huán)境方面的保護開始于20世紀70年代，聯(lián)邦環(huán)保署EPA成立后就開始了大量的工作，1972年美國“聯(lián)邦水污染控制修正法”即《清潔水法》[1](Clean Water Act，CWA)的通過，標志著美國水環(huán)境監(jiān)測邁向了以EPA為主導的法規(guī)化、標準化和規(guī)范化之路。1974年美國制定了《安全飲用水法》[2](The Safe Drinking Water Act ，SDWA)，主要目的是保護地表和地下飲用水水源地的飲水安全，完善了《清潔水法》在地下水污染防治上的漏洞和缺陷。歷經40多年的發(fā)展，在地表水監(jiān)測技術、評價體系、水治理技術等方面積累了豐富的經驗，值得我們學習和借鑒。

1 美國地表水監(jiān)測管理體系簡介

1.1 健全的監(jiān)測體系是保障水環(huán)境質量的基石

美國沒有專門負責環(huán)境監(jiān)測的系統(tǒng)，美國的水環(huán)境監(jiān)測工作是由EPA牽頭，各州具體實施，外部門配合下多重協(xié)作共同完成的。除EPA外，地質調查局(USGS)、魚類及野生動物服務局(USF-WS)、國家海洋及大氣管理局(NOAA)、國防部(DOD)等均擔負水環(huán)境監(jiān)測任務；各州政府環(huán)保局及州地質調查局、衛(wèi)生局也擔負地區(qū)的水環(huán)境監(jiān)測任務；民間單位，如大學(北卡州立大學水域生態(tài)應用中心CAAE)、獨立的第三方環(huán)保組織RTI、各州的水務公司(如New Jersey American Water)等為本地區(qū)社會熱點和公眾關心的問題自發(fā)開展各類水體調查監(jiān)測工作。除此之外，各類環(huán)保民間組織和一些環(huán)保志愿者也會配合官方開展水質采樣，以及簡單的物理、化學水質參數現場監(jiān)測等工作。

在美國，由于環(huán)境監(jiān)督管理需要，EPA采取事權清晰的運作方式，它根據地理位置在全美劃分了10個大區(qū)，每個區(qū)域都設置一個分中心來開展本區(qū)域的環(huán)保工作。各個分中心代表聯(lián)邦環(huán)保局主要從事環(huán)境法律實施的監(jiān)督、各種環(huán)保項目的設置和推進工作，并協(xié)同各州環(huán)保局對各類違法環(huán)境行為進行監(jiān)督。因此，EPA和各個州環(huán)保局并非領導關系，而是合作伙伴關系。它們通過設置環(huán)保項目委托各州實施，從而建立合作關系。一般是EPA 先確立項目需達到的環(huán)保目標，然后各州提出具體的實施計劃(簡稱SIP)，并由EPA 審批。項目一旦通過審批，EPA就會全方位提供各類支持，如技術支持、經費援助、能力建設，也會提出需要最終完成的環(huán)境目標。各分中心會全程監(jiān)督各州項目的實施，包括開展進度、最終效果、經費使用等。EPA 以及各個分中心主要使用經濟手段促進各州政府積極解決各類環(huán)境難點、熱點問題，尤其是通過經費分配對各州進行激勵。

在水環(huán)境監(jiān)測方面，EPA擁有許多環(huán)境分析實驗室，包括直屬實驗室及各區(qū)域部門實驗室，它們的主要職責是相關標準的制定、法律法規(guī)的出臺實施、新監(jiān)測技術的研究和推進、監(jiān)測數據的質量管理和監(jiān)督、各類業(yè)務技術指導、解決分析疑難問題、新監(jiān)測分析方法的驗證等。各州政府所屬的環(huán)保局也會成立自己的環(huán)境分析實驗室，主要從事部分本地區(qū)的常規(guī)任務及突發(fā)污染應急監(jiān)測任務。而絕大部分樣品采集及分析任務是委托給第三方環(huán)境工程單位及環(huán)境分析實驗室，政府購買服務行為也促使了美國第三方環(huán)保機構的蓬勃發(fā)展。

在美國，任何單位甚至個人都可以成立商業(yè)分析實驗室，只要有固定的場所、滿足分析方法要求的儀器設備、有資質的分析人員和完整的運行體系文件，通過相關認證機構的認可就可開展相關的監(jiān)測業(yè)務活動?？此戚p松的準入，其實競爭激烈，而環(huán)保系統(tǒng)對檢測機構的管理卻非常嚴格，需要拿到聯(lián)邦或州頒發(fā)的認證證書，這樣的認證既有以部門區(qū)分的，又有以項目區(qū)分的。甚至同一部門因為需求不同，也會要求不同的認證體系，以美國國防部為例，其陸、海、空三軍因為工作性質不同，就對其委托的環(huán)境監(jiān)測實驗室要求不同的章程和認證程序。在環(huán)境監(jiān)測第三方認證時充分考慮到了水、氣等環(huán)境要素中污染物的時間和空間分布，這在我國目前尚存在不足。

1.2 完善的標準體系是保障水環(huán)境質量的關鍵

美國排放標準主要是以技術為基礎的，根據不同工業(yè)行業(yè)的生產工藝、特征污染物排放水平、處理技術等因素確定各種污染物標準限值。一般分為三類：一是直接排放源執(zhí)行的排放標準，主要按照各類污染物的特性及不同的控制技術，對已有污染源、新污染源分別規(guī)定了排放標準。二是公共處理設施執(zhí)行的排放標準，該排放標準在《清潔水法》提出后，要求已經運行的公共處理設施必須在5年內達到EPA制定的二級處理水平的排放限值，新開工建設的則必須達標后才能運行；三是間接排放源(指企業(yè)的污染物處理后排入污水處理廠，不直接排入環(huán)境的行為)執(zhí)行預處理排放標準，該排放標準分為現有污染源的預處理標準(PSES)和新污染源的預處理標準(PSNS)，其目的是保護公共污水處理廠的正常運行并達到排污許可證規(guī)定的排放行為。如美國水處理公司的標準限值就不僅包含必須達到的EPA規(guī)定標準，還有工藝最佳處理效率時能達到的標準。

同時，美國國會對于水質標準也在不斷修訂更新，1987年美國國會就對《清潔水法》進行了修訂，完善了直接采用水質標準來防止有毒有害污染物對水體的污染，保障了各種水用途所需水體的水質質量。同時針對水質標準不能達標的相關點源，出臺實施“個案控制策略”(“individual control strategies”)。這樣，EPA規(guī)定的水質標準就包括3個部分內容：一是水體用途指定(use designations)，賦予了州政府在制定水體用途、采取控制措施上的權力，體現出水體需要標準的差異性，從而有利于保障水質的不同用途；二是建立不同的水質基準(water quality criteria)，該工作由各州實施、EPA審查，目的在于使水質保持在原有水平，不會惡化；三是制定水質達標計劃(antidegradation policy)，包括建設方案、預防措施、執(zhí)法行為、監(jiān)督監(jiān)測等。

1.3 充分的信息公開和數據共享是保障水環(huán)境質量的樞紐

在美國，EPA建立了多尺度、多目的的數據整合及環(huán)境監(jiān)測信息平臺。依據美國的《清潔水法》(CWA)，美國各級環(huán)保機構及組織監(jiān)測、采集了大量的水環(huán)境監(jiān)測數據，包括湖泊、河流、溪水、濕地、灣區(qū)、河口、近岸水域等。為管理水質進行數據，1998—2007年，EPA為合作部門建立了分布式數據庫(STORET)，合作部門將數據副本按照一定格式發(fā)給EPA。為方便EPA和各州水質進行數據交換，美國在分布式數據庫(STORET)的基礎上開發(fā)了水質交換網絡(WQA)平臺，各州的水質監(jiān)測數據以一個標準格式通過WQA平臺映射到EPA實現數據交換和共享。

美國水質監(jiān)測數據通過互聯(lián)網門戶網站(www.waterqualltydadt.us)公開發(fā)布[3]。不管是官方還是第三方檢測機構的環(huán)境監(jiān)測數據及部分環(huán)境科研成果全部公開，甚至連每一條數據來源屬性都一清二楚。各州每兩年4月1日前向環(huán)保署提供2份報告，匯報清潔水法中水質監(jiān)測結果，包括《國家水質清單報告》和《受到脅迫和損害水體清單報告》。由于美國水質監(jiān)測數據信息公開程度較高，為實際應用打下良好基礎。一方面公眾可以通過EPA網站訪問了解相關信息[4]，為公眾生活提供服務。通過查詢，可以獲取水質監(jiān)測數據外，還可以查詢到采樣人員、時間、地點、目的及過程等信息。另一方面通過數據共享有利于合作伙伴使用水質數據，為管理、科研提供依據。以美國國家水文數據集NHD為例：由于匯攏了水文、水質、氣象、集水區(qū)、徑流分支區(qū)等環(huán)境信息，將其應用于漁業(yè)管理、水文建模、環(huán)境管理、制圖、應急響應等領域。

2 對中國水環(huán)境監(jiān)測體系的啟示

2.1 加強水環(huán)境質量監(jiān)測的立法工作

近些年來，我國出臺了相關法律法規(guī)，但是各類法規(guī)之間沒有關聯(lián)性和兼容性。以《環(huán)境保護法》[5]《水污染防治法》[6]《水法》[7]為例，《環(huán)境保護法》第十七條規(guī)定國家建立健全環(huán)境監(jiān)測制度，國務院環(huán)境保護行政主管部門制定環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網絡，統(tǒng)一規(guī)劃環(huán)境質量監(jiān)測站(點)的設置，建立監(jiān)測數據共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理；《水污染防治法》第二十五條規(guī)定，國家建立水環(huán)境質量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門負責制定水環(huán)境質量監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，會同國務院水行政等部門組織監(jiān)測網絡；而《水污染防治法》第三十二條則規(guī)定縣級以上地方人民政府水行政主管部門和流域管理機構應當對水功能區(qū)的水質狀況進行監(jiān)測，發(fā)現重點污染物排放總量超過控制指標的，或者水功能區(qū)的水質未達到水域使用功能對水質要求的，應當及時報告有關人民政府采取治理措施，并向環(huán)境保護行政主管部門通報。這幾部法律之間沒有清晰的主次關系，缺乏相應的兼容性補充條款。各個部門因為工作的側重點不同，在實際工作中就會分別按照各自的需求建立自己的監(jiān)測網絡并開展監(jiān)測工作。此外還有海洋、地震、氣象等部門按照《海洋環(huán)境保護法 》《地震監(jiān)測管理條例》《氣象法》等有關法律法規(guī)的規(guī)定，開展本部門的環(huán)境監(jiān)測與管理活動。法律上的職責和權利不明確造成了目前監(jiān)測網絡的既重復交叉又各自為政的局面。因此，建議對各部法律之間模糊不清或沒有規(guī)定的內容作出詳細解釋或補充說明，使各部門之間能夠清晰職責，相互補充。

2.2 進一步完善水污染物排污許可證制度

美國《清潔水法》規(guī)定，實現基于技術的排放限值是對點源排放控制的最基本要求，并通過“國家污染物排放消除制度”(NPDES)予以落實。聯(lián)邦規(guī)定所有排入環(huán)境水體的污染源必須要獲得由聯(lián)邦或州頒發(fā)的NPDES排污許可證，并嚴格遵守排污許可證上規(guī)定的所有條款，否則便是違法的。NPDES排污許可證制度具體包括特征污染物監(jiān)測方案、污染物排放限值、達標判別方法、原始記錄及監(jiān)測報告、環(huán)保設施運行監(jiān)管以及污染源監(jiān)督檢查等各方面的規(guī)定。中國可在借鑒美國經驗的基礎上，實行水污染排放“一企一證”，綜合管理，將排污許可建設成水污染源環(huán)境管理核心制度。進一步整合銜接現行各項管理制度，加強事中事后監(jiān)管，優(yōu)化行政許可，實行排污許可“一證式ID”管理，將排污許可建設成為固定點源的核心監(jiān)督管理制度，形成體系完整、權責明晰、監(jiān)管到位的污染源管理新模式，提升環(huán)境綜合管理水平和治理能力，促進水環(huán)境質量明顯改善。

2.3 建立以水環(huán)境質量為目標的水環(huán)境管理制度體系

目前，我國“水十條”已經頒布，建議各級政府將水質持續(xù)改善作為水環(huán)境管理的最終目標，建立和完善配套的相關政策和標準規(guī)范。如在我國的水環(huán)境保護相關法規(guī)中增加優(yōu)良水質保持的定性表述和具體指標，并在水質標準體系中增加相關的規(guī)定，嚴格控制優(yōu)良水質退化或惡化的情況發(fā)生。制定水質生態(tài)紅線，所有污染源的排放必須保證總體水質目標的實現，對污染源的控制需要綜合考慮，將基于技術水平和基于水質目標的排放標準有機結合[8]。在水質不達標區(qū)域，鼓勵當地政府制定地方控制標準，進一步提高污染源排放標準。

2.4 進一步加大監(jiān)測信息公開和數據共享力度

監(jiān)測數據作為一種公共資源，因為技術手段等原因，不能較好地做到數據共享，變相削弱了公眾參與環(huán)保的積極性，使公眾起不到監(jiān)督的作用。盡管國內的各個部門已經相繼建立了水質監(jiān)測數據庫，但是很多水環(huán)境管理工作中所必需的監(jiān)測數據分布在不同的部門和數據庫中，而且大部分科研項目中所產生的監(jiān)測數據并沒有被整合，其利用價值也大打折扣，以上都造成了水環(huán)境質量監(jiān)測數據的查詢、使用困難重重[9]。建議在監(jiān)測數據管理方面學習美國的做法，建立全國統(tǒng)一的水質監(jiān)測數據庫，將各類水環(huán)境質量監(jiān)測數據進行匯總整理，使其能夠在本國的水環(huán)境質量評價、基準/標準制定、受損水體修復和科研項目等工作中發(fā)揮更大的作用。因此建立統(tǒng)一數據庫是破解目前各部門之間的數據共享層層阻隔的有效途徑，而且監(jiān)測數據的管理和利用必須落實到法律層面，使該項工作有法可依，有章可循。

2.5 修訂更適合我國的水環(huán)境質量監(jiān)測指標

目前美國的水環(huán)境質量監(jiān)測工作已經上升到水生態(tài)高度，而且標準非常接地氣，“魚可釣、水可游、魚可吃”。因此在中國水環(huán)境保護工作對化學指標的控制取得明顯成績的同時，還要積極探索生態(tài)指標，水生態(tài)指標的確立不但可以推進國內的水環(huán)境質量明顯改善，水生態(tài)功能恢復，而且也是考量中國水環(huán)境保護工作最直接、最明顯、最易被大眾接受的指標。但有一點需要指出，美國目前所面臨的水環(huán)境問題與中國相比是有所區(qū)別的，這與美國目前的工業(yè)、農業(yè)的產業(yè)結構和布局有很大關系。這些差別包括污染源類型、排放形式及強度，因此水環(huán)境質量監(jiān)測的化學指標要根據中國的實際情況和監(jiān)測目的進行合理制定，而水生態(tài)、水生生物的監(jiān)測則可以在借鑒美國和試點監(jiān)測的現有成果基礎上制定。

[1] CLAUDIA C.Clean Water Act： A Summary of the Law[M].Congressional Research Service，2012.

[2] EPA. The Safe Drinking Water Act (SDWA)[M].BCB Office. Congress of the United States，2010.

[3] http：//www.waterqualitydata.us/portal_userguide/.

[4] http：//www.epa.gov/learn-issues/learn-about-water.

[5] 《中華人民共和國環(huán)境保護法》學習讀本[M].1版.北京：中國民主法制出版社，2014.

[6] 中華人民共和國水污染防治法[M].1版. 北京：中國民主法制出版社，2008.

[7] 中華人民共和國水法[M].1版. 北京：中國水利水電出版社，2008.

[8] 丁祥.泰州市生態(tài)紅線區(qū)域劃分及保護[J].環(huán)境監(jiān)控與預警，2014，6(5)：57-59.

[9] 劉京.國家地表水水質監(jiān)測網的建設與運行[J].環(huán)境監(jiān)控與預警，2014，6(1)：10-13.

Enlightenment of Environmental Monitoring Management System of Surface Water in USA

SHEN Jian1，CHEN Wei2

(1.HenanEnvironmentalMonitoringCenter，Zhengzhou，Henan450004，China； 2.HeilongjiangEnvironmentalMonitoringCenter，Harbin，Heilongjiang150056，China)

This paper summarized the monitoring management system of surface water in USA. The perfect environmental monitoring system， perfect standard system and sharing the environmental monitoring data and reports sufficiently acted as the foundation， key point and key position of assuring water quality. Based on the current water quality environment monitoring management in our country， it was necessary to strengthen the legislation of water quality monitoring， to improve the permit system for water pollutant emission， to establish the water environment management systems targeting water environment quality， and to further increase the sharing of monitoring information and data in order to revise water environment quality monitoring indices that were more suitable for our country.

USA； China； Monitoring management system of surface water

2016-03-04；

2016-04-10

申劍(1975—)，男，高級工程師，碩士，從事環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境管理工作。

X322

C

1674-6732(2016)04-0054-04