匡經(jīng)群

（耒陽市水利局 衡陽市421800）

淺析耒陽市小型農田水利設施建設管理

匡經(jīng)群

（耒陽市水利局 衡陽市421800）

文章在調研的基礎上，分析了耒陽市近年來小型農田水利建設所做工作及主要做法，梳理了體制、管護、經(jīng)費、思想等方面存的問題，并從小型農田水利設施建設投入、管理維護等方面提出建議。

小型農田 水利設施 建設 湖南省

1 基本情況

耒陽市是農業(yè)大市，也是水利大市，因地處“衡邵干旱走廊”，水旱災害頻繁。為防汛抗旱，確保農業(yè)豐收，20世紀50年代起，該市開始大興水利建設，經(jīng)過長期的艱苦奮斗，基本形成了以水庫為骨干，塘壩為基礎，大中小蓄引提工程相結合的灌溉體系。小農水設施覆蓋全市絕大部分田間地頭。目前，全市已建成的小農水設施主要有歐陽海灌區(qū)總干渠1條64.5 km，東西支干渠各1條，計117.5 km，各類干支渠2 212.42 km，各類斗農渠4 070.795 km，山平塘24700余口，堰壩1058處，電力提灌1108處/16709 kW，水輪泵84處103臺，噴灌53處，泉井6 953處，其它工程4 009處。全市總蓄、引、提水量4.42億m3，有效灌溉面積3.90萬hm2（58.51萬畝）。這些小農水設施為該市農業(yè)增產、農民增收、農村發(fā)展奠定了堅實的基礎，提供了重要保障。

2 所做工作和主要做法

（1）加強規(guī)劃，合理布局項目。該市根據(jù)小農水工程建設規(guī)劃，將小農水重點縣項目確定在關王塘和太平水庫灌區(qū)；在水利冬修獎補項目中鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處制定近期小農水規(guī)劃，所有申報的項目都必須在規(guī)劃內安排，并堅持民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、經(jīng)濟效益、因地制宜的“四項原則”，集中有限的資金（要求每處工程投資規(guī)模在5.0萬元以上），著力解決主要水利問題。

（2）用活資金，落實項目獎補。近年來，該市通過爭取中央和省級投入，加大本級財政資金投入，積極落實水利冬修項目獎補和省級“五小水利工程”獎補，新修和整修了一批作用突出、成效明顯的骨干小農水工程。

（3）突出特色，抓實重點縣項目。耒陽市作為小農水建設重點縣，高度重視小農水建設工作。及時成立了以市長為組長、分管副市長為副組長、市財政、水利、農業(yè)、林業(yè)、國土、審計、監(jiān)察等有關部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為成員單位的小農水重點縣建設工作領導小組，明確了組織領導、目標任務、職責分工，加強協(xié)調，為項目順利實施提供了有力的組織保障。多次召開小農水重點縣建設領導小組會議，各相關部門密切配合，形成了主要領導親自抓，分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的工作格局。為有效使用獎補資金，將好“鋼”用在刀刃上，充分發(fā)揮工程效益，根據(jù)該市小農水工程建設規(guī)劃，將小農水重點縣項目確定在關王塘和大平水庫灌區(qū)，集中資金加大關王塘水庫、大平水庫灌區(qū)配套改造，極力打造小農水建設特色。2013～2014年項目總投資4 664.23萬元，其中，中央財政資金2400萬元，省級財政資金1 200萬元，縣級以下財政資金900萬元，群眾籌資籌勞165.33萬元。項目實施后，效果立竿見影，關王塘灌區(qū)日升干渠放水全程15.62km僅需7h。常年用不上水的尾水村，如小水鎮(zhèn)長春村和源頭村、馬水鄉(xiāng)桃花村，現(xiàn)均可保證灌溉用水?；謴凸喔让娣e0.15萬hm2（2.21萬畝），改善灌溉面積0.14萬hm2（2.12萬畝）。項目區(qū)灌溉水利用系數(shù)由實施前的0.5提高到0.7左右，每年節(jié)約水量可達368.1萬m3。每年可增產糧食374.22萬kg，凈增灌溉效益299.38萬元，大幅度增強了項目區(qū)的抗災能力。

（4）規(guī)范操作，嚴把工程質量關。獎補項目事前嚴格規(guī)范申報，由獎補對象向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）水管站申請，水管站會同財政所負責項目初審，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審查同意后，水管站再進行實地測量、規(guī)劃設計，填寫冬修獎補項目申報表，保證條件成熟一處開工建設一處，確保項目工程有序推進。事中強化責任監(jiān)管，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）按照市下達的實施計劃組織獎補對象負責實施項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）水管站負責技術指導和工程進度質量監(jiān)管。水利局組織技術人員到冬修水利現(xiàn)場督促指導，逐一檢查各冬修水利建設項目，嚴抓工程質量。事后把好工程驗收，工程完工后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）初驗，初驗合格后由市水利局、市財政局組織聯(lián)合驗收，驗收合格后實行獎補。對重點縣項目，嚴把五道關：責任關、資質關、采購關、監(jiān)督關、驗收關。

3 存在的主要問題

（1）思想認識不足。當前部分基層干部群眾，在對待小農水建設的認識上存在嚴重偏差。觀念淡化、缺乏緊迫感。一些基層干部群眾存在小農水建設說起來重要，做起來次要，口頭喊得多，實際行動少的思想；有的認為頭上沒有“緊箍咒”，修不修水利無關政績，不像修公路、搞開發(fā)那么凸顯政績；有的認為平時修不修水利沒有關系，出現(xiàn)水旱災情時，還可以向上爭取資金、項目來建設；主體意識不強，缺乏責任感。有的基層干部認為修水利的主體是農民群眾，“誰受益、誰投資”，政府只能是鼓勵引導；有的認為修水利的責任主體是政府，群眾工作難做，只能“就湯下面”，有多少錢，就辦多少事；有的習慣了“前人栽樹，后人乘涼”，“等、靠、要”的思想嚴重。效益不高，缺乏積極性。農民種田效益低，護水意識淡化，“有水就種田，無水就拋荒”是許多農民的普遍心理。特別是2011年中央1號文件下發(fā)后，認為國家對水利建設會大包大攬，投資投勞的積極性和自覺性不高。

（2）灌溉效益不高。該市大部分水利工程屬于“三邊”工程，限于當時施工條件，建設質量標準低，建成后又沒有維修改造，因此相當數(shù)量的農田水利工程老化破損、淤塞嚴重、完好率低，造成水庫、山塘蓄水能力不足，渠系水利用系數(shù)降低，有效灌溉面積銳減，抵御自然災害的能力不強。據(jù)調查統(tǒng)計，大多數(shù)灌區(qū)渠系因淤積、崩塌等原因，渠道損毀達90%以上，渠系建筑物完好率不足30%，致使渠系工程輸水不暢通，有水難灌溉。小型水庫、山塘等水源工程淤積嚴重，淤積量占正常庫容的30%以上，嚴重影響了正常蓄水庫容，有的變成了“養(yǎng)魚塘”，承包者為了商業(yè)利益使其喪失了灌溉功能；村組管理的泵站、塘堰等小型工程設施也因長期疏于管理，設備、輸電線路時常被盜而無法發(fā)揮其正常功能。30多年的欠賬，加上自然災害、人為毀損，水利設施可以說是千瘡百孔，百廢待興。2013年大旱，農業(yè)生產損失嚴重，就是歷史欠賬太多又一次給小農水建設敲響了警鐘。

（3）財政資金投入不足。目前，水利財政投入著重于大江大河治理、病險水庫除險加固、農村安全飲水工程等方面建設，小農水建設投資比重偏低。特別是對末級渠系和田間工程等小型農田水利建設投入嚴重不足?，F(xiàn)有的“一事一議”制度因存在種種弊端，在實踐中很難落實，也無法解決資金缺口。

群眾投資投勞減少。農村稅費改革后，群眾投勞機制、“兩工”全面取消，新的群眾投資投勞機制尚未完全建立，加之農民收入低、農業(yè)比較效益低，農民缺乏投入能力和動力，“最后一公里”灌溉難問題尤為突出。再者現(xiàn)在農村青壯年勞動力大量外出務工，已很難組織起大規(guī)模的農田水利建設。同時農田水利設施公益性較強，受益管護的主體不明，多數(shù)群眾存在不同程度的“等、靠、要”的思想。缺乏小農水建設的主動性和積極性。社會資金投入困難。小型農田水利建設屬于準公共產品，具有社會效益大，經(jīng)濟效益差，投入產出周期長，回報年限久的特點。加之小農水項目多，規(guī)模小，社會資金投入風險大，小農水建設吸引社會資金難。以水養(yǎng)水瀕臨困境。

（4）管護體制不順?，F(xiàn)行的水利工程管護模式老化，管理主體缺位。管護職責不清。大中型水利工程有專門的管理機構和管理人員，但小型水利工程產權不清，職責不明，建、管、用脫節(jié)，普遍出現(xiàn)了有人用、無人管的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設嚴重滯后，缺乏專門的技術人才、辦公場地和運轉經(jīng)費，難以擔負起管護的重任。水利規(guī)劃管理滯后。水利規(guī)劃是推動水利建設體制系統(tǒng)化的基礎條件和重要依據(jù)。目前耒陽市中長期水利規(guī)劃和短期規(guī)劃相互結合不夠、銜接不力，鄉(xiāng)、村沒有水利規(guī)劃或規(guī)劃相互協(xié)調不足，造成一些新建水利工程布局不合理，資源浪費或閑置，重復、無序建設嚴重，“多龍治水”難以形成合力。涉水部門各搞各的規(guī)劃，各干各的活，全市對資金的爭取和使用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，致使資金分割使用，零星打補、管理混亂，缺乏成片、整村、整鄉(xiāng)推進的亮點、精品工程，導致整體效益不明顯。

4 建 議

（1）要統(tǒng)一思想，提高認識。各級黨委政府要站在全局和戰(zhàn)略的高度，進一步提高對農田水利建設緊迫性與長期性的認識，把小農水建設擺在更突出的位置來抓。小農水建設猶如人體之毛細血管，大中型水利設施建設猶如人體之主動脈，它們是一個整體，二者只有相互協(xié)調、共同發(fā)展，才能充分發(fā)揮水利灌溉的整體功能。要加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳形式，充分運用報刊、電視、網(wǎng)絡等大眾媒體，大力宣傳水利建設的重要意義，尤其要注重強化“水是商品”、“依法治水”、“誰受益、誰負責”的意識，為興修水利提供強大的輿論支持和濃厚氛圍。

（2）要整合資金，增加效益，加大財政投入。要制定“十三五”期間水利投入倍增計劃，逐年提高水利資金占全市財政總支出的比例，促使農田水利基礎設施建設明顯改善，水利資源配置有明顯優(yōu)化。要整合項目資金。建議建立定期聯(lián)系會商制，水利、發(fā)改、財政、農業(yè)、移民、國土、扶貧和采煤等部門參加，定期協(xié)商溝通，按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，根據(jù)水利建設總體規(guī)劃，統(tǒng)籌捆綁使用各部門涉水專項資金，集中連片進行山、水、田、林綜合治理，堅決杜絕零打細敲分散做法；財政、審計、紀檢、水利等部門要聯(lián)合加強項目資金的財務監(jiān)管，謹防巧立名目、擠占挪用，確保?？顚Ｓ?，最大限度地發(fā)揮有限資金的整體效益。要釋放改革紅利。要按照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，大膽探索加快水利管理體制改革步伐。

（3）要完善機制，創(chuàng)新管理。要加強人才隊伍建設。搞好小農水管護，隊伍建設是基礎。要大力引進水利專業(yè)技術人才，要在對現(xiàn)有水利技術人才加強教育培訓、優(yōu)化組合的基礎上，通過進一步采用公開招考等方式，積極引進水利專業(yè)技術人才，真正讓技術人才引得進、用得好，解決水利專業(yè)人才匱乏的問題。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站建設。要結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站標準化建設，進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站管理體制，明確其職責、權利和義務，同時要切實解決基層水管站工作人員的工作和生活困難，切實保障他們的工資待遇、保障辦公經(jīng)費和設備。要創(chuàng)新管護模式。小農水“三分建、七分管”，小農水工程建成后管理工作尤為重要。現(xiàn)行的管護機制，已不能適應當前新形勢下的需求，應積極探索管護模式升級，深化小型水利工程管理改革，大力推行“自選、自建、自有、自管、自用”管理體制和良性運行機制，抓緊制訂全市小型水利工程管理體制改革的意見，出臺對小型水利工程建設、運營的獎補辦法，明確工程所有權、使用權和經(jīng)營權，強化管護主體責任和水利主管部門的行業(yè)管理職責，推進小型水利工程管理社會化改革。對于已經(jīng)建成的純公益性小型水利工程設施，建議按照“誰受益、誰負責”的原則，實行“分級管理”，即將水利設施劃為市、鄉(xiāng)、村三級管理，理順關系，明晰產權，明確責任，該市管的要管好，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的要管到位。單獨一個村受益的設施由村級負責，跨村設施以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設施，由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同負責，確保農田水利設施產權歸屬到位、管理到位；也可以按照“組建規(guī)范、產權清晰、水價合理、管理自主”的原則，在水利工程受益村組成立“農民用水戶協(xié)會”，將工程的產權、管理權全部落實到用水戶，由農民自主管理，協(xié)會統(tǒng)一調配水和收費；對經(jīng)營性的工程設施，可以實行企業(yè)化運作，實行有償經(jīng)營；更可按照“政府不背包袱，群眾不增負擔”的原則，在所有權不變的前提下，采取拍賣、租賃、承包、股份的方式進行改制，推行“防洪保安、灌溉管理、綜合開發(fā)”三位一體的管理體制，促進產權流轉，搞活經(jīng)營，落實管護責任。對業(yè)主開發(fā)建設的農村水利基礎設施，給予一定的扶持，并規(guī)范其收費標準和服務行為。

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[2]于鳳鵬.當前我國小型農田水利設施建設的困境與對策[J].當代生態(tài)農業(yè)，2008，（1）：46-48.

[3]趙鳴驥.關于加快推進小型農田水利重點縣建設問題[J].農村財政與財務，2010，（5）：11-13.

2016-05-08）

匡經(jīng)群（1980－），男，工程師。