彭嶺（益陽市水務(wù)局 益陽市 413000）

益陽市小型水庫安全管理實踐與探討

彭嶺
（益陽市水務(wù)局 益陽市 413000）

為了確保星羅棋布分散的小型水庫安全運行，益陽市在強化安全管理，完善各項管理制度、管理辦法和管理措施上，進行了有益的探討。對分散偏遠的小型水庫，特別是小（II）型水庫在安全管理上創(chuàng)新發(fā)展，給人以啟示。

益陽市 小型水庫 安全管理 探討 益陽市

1 概 況

益陽市共有在冊小水庫508座，其中?。↖）型水庫75座、小（II）型水庫433座。小型水庫總集雨面積約400 km2，正常庫容16 478.95 m3，設(shè)計灌溉面積4.33萬hm2（65萬畝）。這些小型水庫也關(guān)系到下游城鎮(zhèn)、村莊40萬人民群眾生命財產(chǎn)安全。星羅棋布分散在益陽市山丘區(qū)的小型水庫，在防洪、農(nóng)業(yè)灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面產(chǎn)生了巨大作用。特別是為水資源保護利用和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮了積極作用，為全市經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展，尤其是當前正在開展的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，提供了有力的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。其能否安全，對益陽市經(jīng)濟社會發(fā)展的作用舉足輕重，不容小視。2007年以前，益陽市小型水庫病險問題十分突出。

由于這些水庫絕大多數(shù)建成于20個世紀50～60年代，限于當時的技術(shù)經(jīng)濟條件，“三邊”工程多，運行幾十年后，有相當一部分水庫存在不同程度的病險問題。長期以來，受重建輕管思想的影響，工程正常的維護維修不能得到有效保證，運行中出現(xiàn)的問題得不到及時有效處理，加上多年來遭遇暴雨洪水及冰凍的襲擊，許多水庫蓄水、灌溉功能不僅大大減弱，而且每到汛期險象環(huán)生，防不勝防，每座病險水庫就象是一顆定時炸彈，嚴重危及下游人民群眾的生命財產(chǎn)安全。加上小型水庫特別是?。↖I）型水庫工程地處偏遠，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施配套不全及管理手段的落后，?。↖I）型水庫村級管理人員素質(zhì)不高，搶險隊伍和物資不能及時組織和運抵現(xiàn)場，常常貽誤搶險戰(zhàn)機，給水庫安全運行帶來了很大壓力。

2 除險加固，確保水庫安全運行

益陽市成立了病險水庫除險加固領(lǐng)導小組，明確市政府主要領(lǐng)導人為第一責任人，分管領(lǐng)導為直接責任人，相關(guān)部門主要領(lǐng)導為相關(guān)工作第一責任人的責任體系。并將這一工作納入各級政府工作考核內(nèi)容。項目縣逐庫落實了政府、主管部門、建設(shè)管理單位責任人及其工作責任。通過責任機制的建立，形成了水庫除險加固工作責任到人，且層層有落實的工作格局。

在湖南省水利廳的指導下，益陽市創(chuàng)新管理模式，變分散管理為集中管理，加快了水庫除險加固進程，規(guī)范了工程建設(shè)行為。一是以項目縣為單位統(tǒng)一組建病險水庫除險加固建設(shè)項目法人。二是以縣為單位，由市病險水庫除險加固工作領(lǐng)導小組辦公室統(tǒng)一組織對病險水庫的除險加固項目實行集中和打捆招標，創(chuàng)建了一個規(guī)范的招標工作平臺，選擇了精良的施工隊伍，確保各處分散的小型水庫除險加固到位。三是落實了工程質(zhì)量和安全管理責任。在項目建設(shè)中益陽市加強了監(jiān)督檢查，確保工程建設(shè)順利。建立了項目法人日常檢查、縣級水行政主管部門經(jīng)常檢查、市水行政主管部門抽查，以及政府督查等較為完善的監(jiān)督檢查體系；切實執(zhí)行省水利廳的規(guī)定，每座水庫至少聘請了2名職工或群眾為社會監(jiān)督員，建立了社會監(jiān)督員制度；建立了病險水庫網(wǎng)上信息月報制度，實行動態(tài)跟蹤，及時掌握有關(guān)信息，處理建設(shè)中的問題，取得了良好效果。從 2007年開始，至2013年底，全市已完成75座?。↖）型水庫除險加固，占規(guī)劃的100%，?。↖I）型175座（重點109座、一般66座）、占規(guī)劃的41.2%。2013年冬修開始，全市加快了?。↖I）開型水庫的除險加固步伐，至2014年底，全部完成在冊的除險加固任務(wù)。

水庫除險加固后，加強了大壩的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，防洪標準得到提升，設(shè)計功能得以正常發(fā)揮，水庫運行安全有了保障，確保了下游人民群眾生命與財產(chǎn)安全，經(jīng)濟和社會效益甚為顯著。調(diào)查顯示，已完成的250座小型水庫除險加固，恢復(fù)和新增防洪庫容1 898萬m3、恢復(fù)和新增興利庫容2 925萬m3、恢復(fù)灌溉面積0.65萬hm2（9.8萬畝）、改善灌溉面積1.69萬hm2（25.4萬畝）。特別是有的水庫險除加固后，興建了水廠，為改善和提高農(nóng)村飲水安全發(fā)揮了積極作用。解決了25萬農(nóng)村人口飲水安全問題，供水人數(shù)翻了一倍，日供水量達到1.5萬t。

3 政府負責，落實水庫安全管理責任制

按照我國《水庫大壩安全管理條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門會同有關(guān)主管部門對本行政區(qū)域的大壩安全實施監(jiān)督”，“各級水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄的大壩的主管部門”，“各級人民政府及其大壩主管部門對其所管轄的大壩的安全實行行政領(lǐng)導負責制”。據(jù)此，水庫大壩安全管理責任制應(yīng)以地方行政首長負責制為核心，按隸屬關(guān)系，逐庫落實同級政府責任人、水行政主管部門責任人、水庫主管部門（或業(yè)主）責任人和水庫管理單位責任人四級責任體系。

根據(jù)益陽市的實際，星羅棋布的小型水庫特別是?。↖I）型水庫在崇山峻嶺之中，遠離城鎮(zhèn)和交通要道，多為山丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或山村集體經(jīng)濟組織興建，過去絕大多數(shù)既沒有水庫管理單位，也沒有明確主管部門。在這種情況下，小型水庫如何落實四級責任制成為安全管理工作的一個現(xiàn)實問題。

在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往難以承擔確定工程管護范圍、協(xié)調(diào)其他責任單位和責任人、落實安全管理各項經(jīng)費、組織協(xié)調(diào)安全管理各項工作等政府職責，包括應(yīng)由水庫主管部門、管理單位承擔的安全管理責任。針對這種情況，益陽市實行按小型水庫所在縣（市）區(qū)，其安全運行管理由縣級人民政府承擔行政首長責任，縣水利（務(wù)）局負水行政部門責任?？h級政府組成部門和事業(yè)單位、國企會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門承包小型水庫安全運行責任，建立了水庫安全管理責任制，并相應(yīng)地建立了責任追究制，加強管理考核，對責任人嚴重失職造成不安全事故的予以嚴肅處理。

在這種責任制機制下，全市各級部門，無論是否涉水涉農(nóng)單位，只要有“包庫”任務(wù)，都要對水庫安全運行承擔主體責任。例如，安化縣承包水庫的82個縣直單位，近年來先后投入900多萬元對71座病險水庫進行溢洪道開槽沒閘等設(shè)施改造和處險加固，爭取國家各類項目投資1.2多億元，對53座（其中小型水庫51個）病險水庫進行了除險加固。為了快速應(yīng)對水庫搶險和安全轉(zhuǎn)移，安化縣各縣直部門單位還積極爭取和實施通暢、通達工程項目。強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后啟動境內(nèi)國道、省道公路改擴建工程，硬化鄉(xiāng)村公路1 900多公里。電信、移動等部門在偏僻山區(qū)建立了通訊基站，為水庫安全管理信息的傳輸消除了通信死角。

承包水庫安全管理責任制的單位，不僅在人力、物力、財力上進行了有效投入，還在水庫的具體管理上進行了部署安排。他們根據(jù)水庫不同用途，幫助以小水電、供水、養(yǎng)魚為主的小型水庫業(yè)主單位以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興建的受益農(nóng)民用水合作組織制訂了水庫安全管理辦法，明確了具體管護人員。

4 摸清底子，造冊登記，確保安全管理不留死角

（1）搞好小型水庫注冊登記。20世紀50～70年代，修建的絕大多數(shù)小型水庫，特別是?。↖I）型水庫既沒有主管部門也沒有水庫管理單位。還有一些小型水庫是在20世紀80～90年代加高大壩，擴容而成。有些是山塘擴為?。↖I）型，有些是?。↖I）型擴為?。↖）型。后經(jīng)各級行政主管部門檢查監(jiān)管，大多數(shù)水庫已登記在冊。直至全國水利普查時，益陽市普查成果顯示全市?。↖）型水庫為84座，?。↖I）型水庫為518座。而此前注冊的小（I）型水庫為75座，?。↖I）型水庫為433座。普查多出來的近100座小型水庫自興建以來一直還沒有申報戶口，對此益陽市由縣級水行政主管部門牽頭組織以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為責任主體，根據(jù)水利普查成果組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站對全鄉(xiāng)的小型水庫特別是?。↖I）型水庫再來一次回頭看，核實確認后統(tǒng)一登記，集中向水利（務(wù)）局申報。然后由縣水利（務(wù)）局逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐水庫對水庫運行的安全狀況進行排查、摸底，實行有效監(jiān)管。

（2）適時開展安全檢查。益陽市目前共有小型水庫602座，已完成或已進入除險加固的有425座。這些水庫均已按照國家水利部2010年《小型水庫管理辦法》完成了大壩的安全鑒定工作，并制定了定期進行安全檢查的制度。對那些還沒有進入除險加固的小型水庫，益陽市組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門，會同市、縣水利工程技術(shù)人員，逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐村組，逐庫扎實有效地開展工作。檢查工作既是為搞好除險加固初步設(shè)計，深入小型水庫現(xiàn)場了解小型水庫的安全運行情況，現(xiàn)場初步確定除險加固方案，也是為了及時發(fā)現(xiàn)和處理各種不利安全運行的因素。如桃江縣每年的8、9月份，縣水務(wù)局、項目管理辦公室、建管中心組織工程技術(shù)人員到水庫現(xiàn)場，檢查了解水庫是否有違章建筑物，入庫及上壩公路是否暢通，水庫養(yǎng)魚承包合同是否因安全運行需要調(diào)整，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村對水庫安全運行及運行環(huán)境是否有不利影響等。

（3）全面理清風險區(qū)各類情況。水庫大壩附近和下游，是水庫風險區(qū)，對于骨干水庫，因其風險大，牽涉面廣，風險損失大而被各級政府重視。但是，益陽市沒放松對小型水庫，特別是?。↖I）型水庫風險的防范工作。所屬各區(qū)（市）縣經(jīng)過艱苦細致的工作，全面澄清了各類小型水庫風險區(qū)的具體范圍、村莊、住戶、人口等底數(shù)，分類編制了具體防災(zāi)預(yù)案，明確了防災(zāi)組織機構(gòu)、防救措施以及有關(guān)具體技術(shù)參數(shù)指標，確保制定的預(yù)案能最低限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

5 土洋結(jié)合，科學調(diào)度，強化水庫風險管理

為保證各類小型水庫安全運行和效益發(fā)揮，必須編制好水庫運行調(diào)度規(guī)程和加強水庫科學調(diào)度，以有效應(yīng)對突發(fā)事件，強化水庫的風險管理。國家水利部先后編制了《水庫調(diào)度規(guī)程編制導則》和《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導則》，小型水庫特別是?。↖I）型水庫由于缺乏勘測、設(shè)計資料，技術(shù)力量嚴重匱乏，難以按照水庫調(diào)度規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案編制要求、內(nèi)容和程序規(guī)范來完成。對此，益陽市采用土洋結(jié)合的辦法，實現(xiàn)了科學調(diào)度，建立了覆蓋從市到縣、到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組各類水庫的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。

益陽市在有條件的各類水庫設(shè)置了水位監(jiān)測儀，市、縣防指可隨時監(jiān)測到各地雨情、水情和工情，為決策和調(diào)度提供了可靠依據(jù)。安化全縣建有無線自動預(yù)警主站91個、分站203個，安裝村級報警設(shè)施120套。重點村和水庫看守負責人均配備了防汛專用小靈通。此外，益陽市還采取了一些傳統(tǒng)方法，強化水庫風險管理。

（1）設(shè)立“繩結(jié)式”假想高程，統(tǒng)一調(diào)度方案。水庫防汛保安是安全運行的重中之重。在水庫水位的調(diào)度上，對眾多分散在深山老林之中的水庫，統(tǒng)一采用黃海高程或吳淞高程，核實各個水庫高度的標準水位，無疑是難以實現(xiàn)的。益陽市利用相對高差采用“假設(shè)高程”的方法，破解了這一難題?？h水行政主管部門根據(jù)各個水庫的安全狀況，以縣為單位，統(tǒng)一建立“假設(shè)高程”調(diào)度方案，有效解決了水庫防守責任人把握水位變化的技術(shù)問題。安化縣還制定了《安化縣小型水庫安全管護員管理暫行辦法》，明確了水庫管護員的聘用條件、職責和待遇，建立水庫水位定期報告制度，增強了對水庫水位的快速調(diào)度能力。

（2）“烽火”式報警。預(yù)警信息無盲區(qū)，現(xiàn)代化預(yù)警系統(tǒng)，需要交通、通訊的支撐，還需要當?shù)赜斜匾休d條件。對個別預(yù)警系統(tǒng)無法覆蓋的偏遠地區(qū)，配備了手搖報警器、銅鑼、口哨、喇叭等，確保預(yù)警信息“最后一公里”到戶到人，消除預(yù)警信息盲區(qū)。

（3）“說明書”式的安全預(yù)警方案。為了應(yīng)對水庫可能發(fā)生的安全事故，確保人員安全，益陽市所屬各區(qū)（市）縣，在水庫下游，特別是那些偏遠的?。↖I）型水庫下游分別設(shè)立危險區(qū)、警戒區(qū)、安全區(qū)等各類永久性警示牌，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及重點區(qū)域設(shè)置宣傳專欄，逐戶發(fā)放防御山洪地質(zhì)災(zāi)害明白卡，詳細標明當水庫出現(xiàn)危險時的類型、轉(zhuǎn)移信號、轉(zhuǎn)移路線、安置地點、轉(zhuǎn)移負責人等內(nèi)容，讓群眾心中有數(shù)，一看就明白，能主動、有序地防范躲避風險。

2016-05-18）

彭嶺（1982-），男，大學本科，工程師。