孫 燕 張博超

(安徽師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

1 引言

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(下稱農(nóng)地流轉(zhuǎn))問題一直是我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的低產(chǎn)出率，農(nóng)村耕地的細碎化及高拋荒率，農(nóng)民的低收入水平及剩余勞動力等問題亟待解決。近年來，大多數(shù)學(xué)者主張通過加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營來解決現(xiàn)行土地制度帶來的問題。2014年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中便強調(diào)農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的研究十分豐富。大多學(xué)者普遍支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于提高土地資源配置效率，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。吳桂英(2003)運用新古典經(jīng)濟學(xué)的分析框架提出應(yīng)允許并鼓勵農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地資源配置效率的帕累托改進。

通過實地調(diào)研分析及數(shù)據(jù)實證分析發(fā)現(xiàn)，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度普遍加快。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然只是很小范圍內(nèi)的現(xiàn)象(賀振華，2010)。針對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，很多學(xué)者研究了制約地權(quán)流轉(zhuǎn)的影響因素，大多學(xué)者強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度及制度環(huán)境(楊小凱，2002；周其仁，2002；賀雪峰，2002)、經(jīng)濟發(fā)展水平(姚洋，2000；金松青，2004)、農(nóng)戶自身因素、交易費用(萬舉，2010、2009；羅必良等，2010、2008)及市場化水平(黃海平、黃寶蓮，2003；伍業(yè)兵，2009)多方面因素影響。

基于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及制約因素，很多學(xué)者提出了相關(guān)的政策建議。主要集中于主張通過推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化(賈春霞，2014)，實現(xiàn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)。同時還有學(xué)者從改善戶籍制度及完善農(nóng)村社會保障制度的角度提出了意見。綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段的研究主要是突出通過市場機制的完善來實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。而本文認為研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題必須以穩(wěn)定的憲法性制度與土地新政為背景，考慮制度變遷路徑鎖定的特征，從政府作用機制需找出路。政府作為獨立于市場之外的守業(yè)者，作為法規(guī)政策的制定者和執(zhí)行者，具有所有者強制的特點，可以有效降低交易成本。因而，本人從制度變遷的角度出發(fā)，分析現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的歷史特征，發(fā)現(xiàn)政府作用機制的重要性及其實現(xiàn)過程。

2 近代土地制度變遷回顧

著名制度經(jīng)濟學(xué)諾斯(2008)認為制度變遷具有路徑依賴特征。由于存在著報酬遞增和自我強化的機制，使人們一旦選擇走上某一路徑，就會在以后的發(fā)展中不斷的自我強化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題是我國土地制度變遷的產(chǎn)物。由于土地制度變遷具有路徑依賴的特點，因而研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題不能拋開歷史。

2.1 近代土地制度變遷

諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中提到“正式規(guī)則改變了，但非正式約束卻沒有。這樣，非正式約束與新的正式規(guī)則之間就會產(chǎn)生一種持續(xù)的緊張關(guān)系，因為他們在許多方面都不能保持一致。非正式約束將逐漸演化成為原先的正式規(guī)則的延伸?！币源藖砘赝袊耐恋刂贫茸冞w，人民公社這一正式規(guī)則發(fā)生了改變?nèi)《氖羌彝ヂ?lián)產(chǎn)承包制，但人民公社制度遺留的許多非正式約束并沒有改變。例如，農(nóng)戶的土地國有的固有觀念導(dǎo)致農(nóng)戶自認為沒有權(quán)利流轉(zhuǎn)土地。再如，在人民公社時期地位突出的村民大隊等基層政府，現(xiàn)在的權(quán)利已大不如前。但“尋租”的心理使他們不愿輕易放棄即將失去的權(quán)利。從而在地權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中很可能與村民處于對立的地位，大大提高了土地糾紛的可能性。雖然“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”的產(chǎn)生是誘致性制度變遷的結(jié)果，但它仍然具有制度變遷“路徑依賴”的特點。在中國歷史“姓資姓社”問題產(chǎn)生之時，便一直鎖定于這一路徑，至今，我國的改革之爭仍然離不開計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟之爭。同樣，中國的土地制度亦如此，雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包制給了農(nóng)民土地的使用權(quán)，大大提高了農(nóng)民的積極性但農(nóng)村土地的制度約束仍然很多，如農(nóng)地農(nóng)用制度、穩(wěn)定地權(quán)制度。綜上所述，地權(quán)流轉(zhuǎn)問題是當代問題更是歷史遺留問題，許多非正式約束仍然保持著強勁的生命力。如何加快地權(quán)流轉(zhuǎn)并不是一蹴而就的，需要在不斷地磨合過程中，產(chǎn)生一個新的均衡。同時可以發(fā)現(xiàn)我國近代土地制度每一次的變遷都離不開政府的直接或間接作用。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是自產(chǎn)產(chǎn)生于農(nóng)民的，但在得到政府承認后，政府又給予其強大的推動力。因而，研究中國土地制度撇不開政府的作用機制。

表1 我國近代土地制度變遷表

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策變遷

產(chǎn)生于農(nóng)民自身的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制有效提高了土地經(jīng)營效率。但隨著農(nóng)村勞動力的大量剩余、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的低收入水平及二、三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村勞動力開始大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)地拋荒嚴重，農(nóng)村土地經(jīng)營呈現(xiàn)細碎化特征。通過延長承包期和促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)等方式來完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的思想已達到共識，但共識的產(chǎn)生則經(jīng)歷了較長時間的探索。

圖1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策變遷圖

由上圖可知，政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策經(jīng)歷著從禁止—不禁止-允許-鼓勵的變遷過程。目前更加現(xiàn)階段應(yīng)更加注重規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為和市場，防止脫離實際，違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模，把“有序流轉(zhuǎn)”放到了重點位置。

3 實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政府作用機制研究

西方政府干預(yù)主義認為市場機制能在大多數(shù)領(lǐng)域決定價格和產(chǎn)量，但政府卻可以通過稅收、支出方案和規(guī)章制度來調(diào)節(jié)市場。市場和政府缺一不可，沒有政府和沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟。我國農(nóng)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不成熟，交易雙方信息不對稱及交易成本高等特征，極易造成市場失靈。當市場失靈時，市場機制無法實現(xiàn)，政府機制則尤為重要。中央政府、地方政府及基層政府作為實現(xiàn)政府機制的三大部門，其工作職能不同但又存在職能交叉及利益博弈。具體到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，中央政府是制度及政策的制定者，地方政府是管理者和執(zhí)行者，二者必須相互配合才能促進農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)。

圖2 農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的政府實現(xiàn)機制圖

穩(wěn)定正規(guī)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民的“定心丸”，是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提。穩(wěn)定正規(guī)的產(chǎn)權(quán)制度的建立有賴于中央政府和地方政府的共同配合。本文將從中央政府、地方政府兩個角度出發(fā)分析實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)機制。

3.1 中央政府作用機制

中央政府作為全國性法律及政策的制定者，領(lǐng)導(dǎo)著社會生活的各個領(lǐng)域。于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，中央政府多年來，以農(nóng)民利益為中心，以穩(wěn)定地權(quán)為指導(dǎo)，多次調(diào)整農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策。其實現(xiàn)機制主要表現(xiàn)為：

3.1.1 法規(guī)清理

法規(guī)清理是指“有立法權(quán)的地方人大及其常委會依據(jù)一定的標準，對一定時期或范圍內(nèi)由其制定的地方性法規(guī)進行集中的審查，并確定法規(guī)的效力及變動情況的活動?！蹦壳埃覈ā吨袊恋爻邪ā吩趦?nèi)的土地相關(guān)法律法規(guī)近40部，相關(guān)的政策更多且更新較快。這些法律法規(guī)或由于出臺時間不同或由于代表立場不同可能造成內(nèi)容的不一致或相悖離，在實際操作過程中出現(xiàn)有法可依卻又“無法可依”的情況。另外，我國涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)政策一般留有如“根據(jù)實際情況而定”等余地，而地方又有自治的權(quán)利，因而可能造成地方實際操作和法律法規(guī)不相符。例如，中央政府自十七屆三中全會以來一直堅持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，但地方根據(jù)實際情況仍然在不斷得調(diào)整土地。調(diào)整土地不僅會帶來土地糾紛還會造成在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本的增加(農(nóng)戶背負著對鄰居等的無限債務(wù))。中央政府定期進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專項法規(guī)清理，梳理農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律框架，建立完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系。具體可以從以下兩個方面著手：(1)修改、廢除那些與當前改革不適合、與憲法等相悖、操作性不強的法律法規(guī)及政策；(2)在穩(wěn)定地權(quán)的前提下，處理好中央法律法規(guī)與地方具體政策的關(guān)系。

3.1.2 政策引導(dǎo)

中央政策引導(dǎo)能及時得為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場提供發(fā)展的方向。由上文可知，我國土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了從禁止——不禁止——承認——鼓勵的變遷過程。包干到戶后，中央政府適時松動了政策，允許并最終鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)；為防止大量土地糾紛及農(nóng)地市場亂象產(chǎn)生，中央政府調(diào)整農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策為農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須建立在穩(wěn)定地權(quán)的基礎(chǔ)之上；為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，中央政府政策從“加快”調(diào)整為“有序”。每一次“規(guī)則”改變都對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展具有重要意義。如何有效及時得引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的方向，仍然是中央政府的重要職能。目前，中央政府政策引導(dǎo)應(yīng)注重方向明確(減少地方行為與中央思想的相悖)、循序漸進(逐步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，防止“大躍進”)。

3.1.3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅可以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時還可以增加在農(nóng)產(chǎn)品銷售及農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的籌碼。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建筑主要包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研推廣建設(shè)及新型職業(yè)化農(nóng)民建設(shè)等。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施作為公共品其主要供給者是政府。但我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，涉及農(nóng)村面積巨大，僅僅由政府投資建設(shè)，不足以滿足全國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。

圖3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)驅(qū)動因素

由上圖可知，地方政府應(yīng)注重建立完善的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入機制。除了直接投資外，應(yīng)適當引入競爭，提高農(nóng)戶建設(shè)意識，吸引市場投資，給予優(yōu)惠政策及補貼，建立完善的政府投入機制，通過各方努力共同完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.2 地方政府作用機制

地方政府作為中央政策的地方實施者，對政策的落實起到了關(guān)鍵作用。中央政府的政策引導(dǎo)把握大局，而地方政府的實施則事關(guān)落實進展。其實現(xiàn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的作用機制主要表現(xiàn)為：

3.2.1 加快確權(quán)

所謂土地確權(quán)，實際上確的是農(nóng)村集體土地(農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地)的所有權(quán)及使用權(quán)，并登記頒發(fā)證書給農(nóng)戶。土地確權(quán)被認為是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證的過程，不僅是統(tǒng)一查清土地的面積、用途、權(quán)屬，建立土地簿本的過程，更是確認農(nóng)民集體與土地長期穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系的過程。農(nóng)村集體土地確權(quán)工作有利于激發(fā)農(nóng)民保護耕地、集約用地的積極性；有利于依法確認農(nóng)民土地權(quán)利，強化農(nóng)戶土地物權(quán)意識；有利于深化改革，最終形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的穩(wěn)定正規(guī)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。地方政府是土地確權(quán)工作的管理者和實施者，自2009年中央推行土地確權(quán)登記頒證工作以來，各地地方政府都積極推進工作進程，部分省份土地確權(quán)工作已基本完成，進入公示階段。

3.2.2 加快市場培育

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化方向已確定。在穩(wěn)定土地承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該應(yīng)該享有同其他商品產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)一樣權(quán)利。然我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由農(nóng)民自愿和政府行政推動相聯(lián)系的，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化強度較弱，主要表現(xiàn)為：尚未構(gòu)建合理的價格形成機制、公平交易機制、市場競爭機制及外部干預(yù)機制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的培育無論是中介機構(gòu)及信息平臺的建設(shè)、競爭的引入還是監(jiān)督體系以及流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范的建立都有賴于地方政府的推動建設(shè)。地方政府不僅是市場化建設(shè)強大的資金來源，同時還是市場中各方的監(jiān)督機構(gòu)。因而，市場化的建設(shè)也離不開地方政府。

綜上所述，我國的土地流轉(zhuǎn)問題是歷史遺留問題，其解決途徑是依賴于中央政府正確的政策引導(dǎo)及地方政府的確切實施。因而，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題需在歷史的不斷摸索中一步步得到解決。

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