李愛清

(安徽大學(xué)商學(xué)院，安徽 合肥 230601)

本文選取了我國(guó)比較有代表性的四個(gè)二線城市：石家莊、鄭州、合肥、南昌作為樣本，在對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居成本測(cè)算的基礎(chǔ)上，探討了財(cái)政分擔(dān)機(jī)制及推進(jìn)策略。

1 研究綜述

國(guó)外農(nóng)轉(zhuǎn)居是城市化發(fā)展的一個(gè)自然過程，與我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制類似的轉(zhuǎn)移人口市民化，在國(guó)外主要表現(xiàn)為移民的國(guó)民化進(jìn)程。Barrett and McCarthy，Drinkwater，Eade and Garapi-ch針對(duì)歐盟主要經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)移民的特點(diǎn)和選擇遷入地的策略不同，會(huì)導(dǎo)致福利制度的作用影響也不相同。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居的成本測(cè)算存在一定的差異，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組測(cè)算得出人均成本為8萬元，申兵測(cè)算得出人均成本1.4萬-2.6萬元，張占斌測(cè)算得出人均成本1.14萬元。在關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)居成本分擔(dān)機(jī)制方面，諶新民認(rèn)為不應(yīng)該由政府、企業(yè)或者個(gè)人一方獨(dú)自承擔(dān)，要基于各自在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的收益來決定各自所需承擔(dān)的比例，建立中央和地方、流入地和流出地政府之間的合理的成本補(bǔ)償機(jī)制。上述研究都具有非常高的參考價(jià)值，但是選擇的樣本都過于宏大。本文針對(duì)我國(guó)二線代表性城市：石家莊、鄭州、合肥、南昌四市作為樣本，擬在成本測(cè)算理論框架的構(gòu)建，不同主體在財(cái)政支出分擔(dān)機(jī)制中定位，政府在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的策略推進(jìn)等方面進(jìn)行努力。

2 農(nóng)轉(zhuǎn)居成本測(cè)算

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在來源地和年齡等眾多方面存在差異，因而市民化的成本也存在較大的誤差。為了宏觀測(cè)算的方便，我們對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作如下假定：

(1)將現(xiàn)有已經(jīng)在城市居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一次性整體市民化，包括成年農(nóng)轉(zhuǎn)居人口中所撫養(yǎng)的人口也隨之市民化。

(2)所撫養(yǎng)的人口比例與全國(guó)平均水平一致，即每個(gè)勞動(dòng)力撫養(yǎng)0.714個(gè)非勞動(dòng)力。

(3)將城市非戶籍人口數(shù)近似于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)。

(4)不考慮農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，其所承包的土地置換或其他等相關(guān)費(fèi)用，僅考慮居住地政府賦予其同等市民化待遇所需的財(cái)政支出。

(5)排除現(xiàn)有的政府已經(jīng)給予農(nóng)轉(zhuǎn)居人口一定程度公共服務(wù)的因素，僅考慮新增一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居人口并給予其市民化待遇所需的成本。

(6)由于各地還有種類名目繁多的計(jì)生服務(wù)、公共衛(wèi)生、贍養(yǎng)孤寡老人、供水補(bǔ)貼，燃?xì)庋a(bǔ)貼、法律援助、殯葬基本服務(wù)費(fèi)減免、重病補(bǔ)助等方面的開支，難以一一列舉計(jì)算，本文將這些支出忽略不計(jì)。

(7)所有計(jì)算以2013年物價(jià)水平和2013年財(cái)政支出水平作為基準(zhǔn)，個(gè)別數(shù)據(jù)缺失的用前一年的代替。所有數(shù)據(jù)均來自于政府部門的統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

其中，TC為總成本，C1為隨遷子女教育成本，C2為保障性住房成本，C3為養(yǎng)老保險(xiǎn)成本，C4為醫(yī)療保險(xiǎn)成本，C5為最低生活保障支出成本，C6為就業(yè)支持成本，C7為城市管理費(fèi)用成本，對(duì)應(yīng)的n為相應(yīng)人數(shù)。

2.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育成本

根據(jù)《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量26894萬人，其中外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為16610萬人，隨遷子女約為1466萬人，隨遷子女占外出農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的比率為8.83%。根據(jù)四市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)分析得出，四市的常住人口數(shù)分別為1049.98、919.12、761.10、518、42萬人，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)分別為119.89、167.12、49.6、8.34萬人。由此推算，四市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女總數(shù)分別為10.59、14.86、4.38、0.74萬人。

不過，畫畫兒的時(shí)候需要用多種角度和方式握住鉛筆，所以圓柱形的鉛筆更受繪畫者歡迎。這樣手指接觸鉛筆的面積更大，更方便畫畫兒。

由《2012年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》可知，全國(guó)普通小學(xué)、普通初中，生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出分別為6128.99元、8137.00元，生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出分別為1829.14元、2691.76元，合計(jì)可得全國(guó)義務(wù)教育公共財(cái)政預(yù)算生均成本為9393.45元，所以四市的隨遷子女義務(wù)教育公共財(cái)政預(yù)算費(fèi)用分別為99476.64萬元，139586.67萬元，41143.31萬元，6951.15萬元。另外，根據(jù)各市教育局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)房屋建筑面積和造價(jià)》顯示，四市關(guān)于城鎮(zhèn)九年義務(wù)教育生均校舍面積標(biāo)準(zhǔn)和竣工房屋平均造價(jià)分別為：石家莊：10.00m2，2475元/m2;鄭州：10.44m2，1671元/m2；合肥：13.5m2，2213元/m2；南昌：8.95m2，1828元/m2，則四市新增校舍累計(jì)投資分別需：262102.50萬元，259236.27萬元，130854.69萬元，12106.84萬元。

綜上可得，四市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育成本C1=(c1n1+b)分別為361579.14萬元、398822.94萬元、171998.00萬元、19057.99萬元。

2.2 保障性住房支出

資料顯示，四市的廉租房人均建筑面積標(biāo)準(zhǔn)分別為：15m2、16m2、16m2、15m2，本文假設(shè)為農(nóng)轉(zhuǎn)居人口的30%提供廉租房，按照各市2013年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)房屋建筑單位面積造價(jià)計(jì)算，則四市的保障性住房的支出，即C2=c2n2分別為：1335274.88萬元、1340436.10萬元、526871.04萬元、68604.84萬元。

2.3 養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出

《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例15.7%，據(jù)此推算尚有84.3%的農(nóng)轉(zhuǎn)居人口需要政府進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助，因此四市需要納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)轉(zhuǎn)居人口總數(shù)分別為101.07萬人、140.88萬人、41.81萬人、7.03萬人。通過收集各省市人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的信息，可以知道2013年四市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政人均補(bǔ)助金額分別為1328.94元、1581.85元、1110.12元、937.05元。假定一次性將尚未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)轉(zhuǎn)居人口全部納入政府保險(xiǎn)財(cái)政基金補(bǔ)貼預(yù)算，則計(jì)算可得四市養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出，即C3=c3n3分別為134312.34萬元、222854.44萬元、46417.23萬元、6588.04萬元。

2.4 醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助支出

2013年，中央和地方財(cái)政補(bǔ)助新農(nóng)合為每人每年不低于280元，其中四市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每人每年分別為320元、320元、320元、280元。

資料顯示，2013年外出農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)的比例為17.6%，由此可知尚有82.4%的農(nóng)轉(zhuǎn)居人口沒有參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，近似可以的得出2013年四市需要進(jìn)入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系的人口總數(shù)分別為98.78萬人、137.71萬人、40.87萬人、6.87萬人。

但是據(jù)相關(guān)資料反映，2013年四市的農(nóng)村新型醫(yī)療保險(xiǎn)的參合率已經(jīng)分別達(dá)到98.4%、99.8%、100%、99%，即包括外出但未參加本地城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的幾乎所有農(nóng)村人口都已經(jīng)參加了新農(nóng)合且得到了每人每年280元的補(bǔ)助。如果將農(nóng)轉(zhuǎn)居人口一次性納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)體系，則意味著新農(nóng)合部分的財(cái)政補(bǔ)助由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，人口總量并不顯著增加，四市新增加部分的財(cái)政支出，即C4=c4n4分別為4495.47萬元、5714.18萬元、1657.51萬元、19.68萬元。

2.5 最低生活保障財(cái)政支出

根據(jù)實(shí)際情況的不同，針對(duì)不同人群有不同的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，但總體是按照其家庭人均收入與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放。因此農(nóng)轉(zhuǎn)居低保支出=農(nóng)轉(zhuǎn)居人口總數(shù)×低保比例×人均補(bǔ)差。

資料顯示，2013年四市享受政府城鄉(xiāng)最低生活保障的人口總數(shù)分別為18.15萬人(其中城市3.74萬人，農(nóng)村14.41萬人)、15.40萬人(其中城市3.3萬人，農(nóng)村12.10萬人)、22.10萬人(其中城市4.5萬人，農(nóng)村16.7萬人)、2，84萬人(其中城市6093人，農(nóng)村2.23萬人)，占各市城鎮(zhèn)人口比例分別為3.10%、2.50%、4.28%、1.32%，各市累計(jì)發(fā)放低保金分別為6.13億元(其中城市2.24億元，農(nóng)村3.89億元)、4億元(其中城市1.3億元，農(nóng)村2.7億元)、6.2億元(其中城市2.4億元，農(nóng)村3.8億元)、1.07億元(其中城市0.43億元、農(nóng)村1.07億元)，簡(jiǎn)單計(jì)算可知四市平均低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)分別為3380.00元、2597.40元、2805.43元、2239.12元。綜上可得，四市農(nóng)轉(zhuǎn)居最低生活保障財(cái)政支出，即C5=c5n5分別為12562.07萬元、10851.94萬元、5955.59萬元、246.50萬元。

2.6 就業(yè)財(cái)政支出

本文以政府部門對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難居民每人每年500元的就業(yè)補(bǔ)助金作為基準(zhǔn)，以此計(jì)算四市需要對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居人口中就業(yè)困難人員進(jìn)行就業(yè)補(bǔ)助的財(cái)政支出預(yù)算。

《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32.7%，那么可估算沒有接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)轉(zhuǎn)居人口占農(nóng)轉(zhuǎn)居人口總數(shù)的比例為67.3%，進(jìn)而推算四市未接受技能培訓(xùn)的人口總數(shù)分別為80.69萬人、112.47萬人、33.38萬人、5.61萬人。綜上可知，四市對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居人口中就業(yè)困難人員進(jìn)行就業(yè)補(bǔ)助的財(cái)政支出，即C6=c6n6分別為403345萬元、6235萬元、16690萬元、2805萬元。

2.7 城市管理費(fèi)用支出

城市管理費(fèi)用是一個(gè)比較難以準(zhǔn)確測(cè)算的項(xiàng)目，從理論上講，當(dāng)某個(gè)地方政府和相關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)建立以后，在一定的服務(wù)人口范圍內(nèi)，每新增加一個(gè)市民所需增加的管理費(fèi)用會(huì)顯著低于原本的平均人均管理費(fèi)用，基于此，本文假定新增人口城市管理費(fèi)用支出C6=0。

3 研究結(jié)論

通過對(duì)上述七項(xiàng)支出的測(cè)算，我們可以得出以下結(jié)論：

(1)從測(cè)算的結(jié)果來看，石家莊和鄭州市屬于二線中等發(fā)達(dá)城市，農(nóng)轉(zhuǎn)居人均成本非常接近，合肥和南昌屬于二線發(fā)展較弱城市，農(nóng)轉(zhuǎn)居人均成本相對(duì)接近，但與石家莊和鄭州相比還存在一定的差距，尤其是南昌。

(2)農(nóng)轉(zhuǎn)居成本支出在短期和長(zhǎng)期都將存在，短期內(nèi)隨遷子女教育成本和保障性住房是主要的支出項(xiàng)(平均約占22.2%)，遠(yuǎn)期來看養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出項(xiàng)(平均約65.5%)。

(3)現(xiàn)期來看，農(nóng)轉(zhuǎn)居項(xiàng)目成本按支出金額大小排序，最大的保障性住房成本，其次分別是隨遷子女教育成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、最低生活保障支出、就業(yè)財(cái)政支出和醫(yī)療保險(xiǎn)支出。

(4)在農(nóng)轉(zhuǎn)居人均成本各項(xiàng)中，隨遷子女教育成本和社會(huì)保障成本主要由中央政府承擔(dān)，地方政府主要承擔(dān)保障性住房成本和社會(huì)救助成本。因而對(duì)于四市而言，保障性住房支出是農(nóng)轉(zhuǎn)居財(cái)政支出的最大壓力。

4 農(nóng)轉(zhuǎn)居財(cái)政分擔(dān)及推進(jìn)策略

有效推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程，關(guān)鍵在于把握以下幾個(gè)方面：第一，合理平衡中央政府和地方政府，流入地政府和流出地政府之間的財(cái)政關(guān)系；第二，建立健全由政府和企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)轉(zhuǎn)居成本分擔(dān)機(jī)制；第三，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化；第四，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)參與機(jī)制。

[1] 國(guó)務(wù)院發(fā)展中心課題組.農(nóng)民工市民化：制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2011.

[2] 申兵.“十二五”時(shí)期農(nóng)民工市民化成本測(cè)算及其分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建——以跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)寧波市為案例[J].城市發(fā)展研究，2012，(1)：86-92.

[3] 張占斌，馮俏彬，黃錕.我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支出測(cè)算與時(shí)空分布研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2013，(10)：1-7.

[4] 諶新民，袁建海.新生代農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性的工資效應(yīng)研究——以東莞市為例[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，(6)：94-164.